Sayıştay Temyiz Kurulu Kararı: Kamu Zararı ve Tazminat Kararları

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

Kamu İdaresi: Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar
Yılı: 2011
Daire: 8
Dosya No: 38585
Tutanak No: 42221
Tutanak Tarihi: 04.10.2016
Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

-31.03.2015 tarih ve 40203 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının 1 inci maddesi ile; “69 sayılı ilamın 1 inci maddesi ile; ... Başkan Yardımcılarına, Daire Başkanlarına ve Başkanlık Müşavirlerine yapılan aylık ücret ödemelerinde, kadro karşılığı sözleşmeli personel için öngörülen aylık ücret üst sınırının aşılması nedeniyle ... TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmü” bozularak Daireye gönderilmiştir.

-Temyiz Kurulu Kararının 2 nci maddesi ile; 69 sayılı ilamın 2 nci maddesi ... Başkan ve Üyelerine mevzuata aykırı olarak “Konut Tahsis Katkısı” adı altında kira yardımı yapılması nedeniyle ... TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmü bozularak Daireye gönderilmiştir.

-Temyiz Kurulu Kararının 3 üncü maddesi ile; 69 sayılı ilamın 3 üncü maddesi ile; ... bünyesinde müdür kadrosunda bulunan veya bu kadroya vekalet eden personele mevzuata aykırı olarak “Konut Tahsis Katkısı” adı altında kira yardımı yapılması nedeniyle ... TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmü bozularak Daireye gönderilmiştir.

Temyiz Kurulu Kararının 4 üncü maddesi ile; “69 sayılı ilamın 7 nci maddesi ile; Yurtdışına yüksek lisans eğitimi için gönderilen personelin kendilerine verilen ek ödenekten karşılamaları gereken eğitim-öğretim giderlerinin üniversite faturalarına yansıtılarak Kurum tarafından ödenmesi nedeniyle ... TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmü” tasdik edilmiştir.

Karar Düzeltilmesi için verilen dilekçede;

69 nolu ilama ilişkin Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen 31/03/2015 tarih ve 40203 sayılı ilamın düzeltilerek kaldırılması ve Sayıştay 8. Dairesinin anılan kararının talepleri doğrultusunda bozulması isteği olduğunu belirterek gerekçelerini sıralamışlardır.

“KARAR DÜZELTME TALEBİNİN HUKUKİ SEBEPLERİ:

Sayıştay Temyiz Kurulu tarafından verilen karar ile Sayıştay 8. Dairesinin 69 sayılı ilamının 1, 2, 3 sıra nolu hükümlerinin oy çokluğu ile bozulmasına karar verilmiş ise de, aşağıda arz ve izah edeceğimiz nedenlerle Temyiz Kurulu kararırım düzeltilerek kaldırılması ve Sayıştay 8. Dairesi tarafından verilen söz konusu ilamın bozulmasına karar verilmesi gerekmektedir. Aşağıda söz konusu kararın karar düzeltme yolu ile incelenmesini gerektiren nedenler ayrıntılı şekilde açıklanmaktadır.

I-USULE İLİŞKİN NEDENLER

DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLAR BAKIMINDAN 6085 SAYILI SAYIŞTAY KANUNU VE 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU ANLAMINDA “KAMU ZARARI” TESPİTİ VE DEĞERLENDİRMESİ YAPILMASI MÜMKÜN DEĞİLDİR.

Bilindiği üzere 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun "Sayıştay'ın görevleri ” başlıklı 5 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) ve (b) bendi;

a)Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.

b)Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar. ”

hükmünü amirdir. Söz konusu maddenin gerekçesinde ise;

“Anayasa ile Sayıştay’a iki temel görev verilmiştir. Bu görevlerden biri Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yapmak, diğeri ise sorumluların yasal düzenlemelere uygun olmayan ve kamu zararına yol açan hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamaktır.

5018 sayılı Kanun, hesap ve işlemlerin kesin hükme bağlanmasını, "genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir" şeklinde tanımlamıştır. Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere Sayıştay yasal düzenlemelere uygun olmayan ve kamu zararına yol açan hesap ve işlemler hakkında kesin hükümler ihdas edecektir. ”

ifadelerine yer verilmiştir. Kanunun 5 inci maddesi ve madde gerekçesi birlikte değerlendirildiğinde, Kanun koyucu, Sayıştay’ın denetime konu olan işlemi kesin hükme bağlayabilmesi için bu işlemin yasal düzenlemelere uygun olmamasının tespitini yeterli görmemiş, bu aykırılığın aynı zamanda kamu zararına yol açan bir işlem niteliğinde olmasını da şart koşmuştur. Bir başka anlatımla, Sayıştay’ın genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetlemesini takiben kesin hükme bağlayabileceği işlemlerin aynı anda iki temel niteliğe sahip olması gerektiği anlaşılmaktadır.

1)İşlemin yasal düzenlemelere uygun olmaması,

2)İşlemin kamu zararına yol açan hesap ve işlemlerden olması

6085 sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 2 nci maddesinin (1) numaralı fıkrasının (k) bendinde ise kamu zararı, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen kamu zararı şeklinde tanımlanmıştır. Bu bağlamda Sayıştay Kanunu çerçevesinde bir idarenin işlemlerinin hesap yargılamasına konu edilerek kesin hükme bağlanabilmesi için gereken “kamu zararı”nın tespitinde kullanılabilecek yegâne ölçüt 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Kamu zararı” başlıklı 71 inci maddesidir. Anılan maddede kamu zararı tanımlanmış ve kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak unsurlara da yer verilmiştir.

Ancak, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 inci maddesinin son fıkrası;

“Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8,12,15,17,18,19, 25, "42", 43, "44", 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76, 78 inci maddelerine tâbidir.”

hükmündedir.

5018 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin lafzından da açıkça anlaşılacağı üzere düzenleyici ve denetleyici Kurumların ilgili 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesine tâbi kılınmamış olması bu konudaki itirazımızın haklılığım ortaya koymaktadır. Bahse konu 2 nci maddenin gerekçesinde kanun koyucunun bu yöndeki iradesinin nedeni;

“...malî özerkliklerinin korunması amacıyla düzenleyici ve denetleyici kurumların Kanunun sadece belirli maddelerine tâbi olmaları hükme bağlanmıştır.” şeklinde açıklanmıştır.

Buna göre, düzenleyici ve denetleyici kurumlar, Kanunda sayılan sınırlı sayıdaki maddelere tâbi tutulmuş ve malî özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer verilmemiştir. Kurumumuzun Sayıştay denetimine tabi olması tamamen 5018 sayılı Kanunun 3 üncü maddesindeki tanım uyarınca, anılan Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan bir idare olarak “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri” arasında sayılmasından kaynaklanmaktadır. Ancak Kurum um uzun 5018 sayılı Kanuna ek (III) sayılı cetvelde yer alması, 5018 sayılı Kanunun bütün maddelerinin Kurumumuza uygulanabilir olduğu anlamına gelmemektedir. Kanun koyucu anılan Kanunun 2 nci maddesinde düzenleyici ve denetleyici kurumların, 5018 sayılı Kanunun yalnızca belirli maddelerine tabi olması gerektiğini emretmektedir.

Bu bağlamda, düzenleyici ve denetleyici kuramlarla ilgili olarak Sayıştay tarafından yapılacak denetimler sonucunda Sayıştay’ın 6085 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendi bağlamında kamu zararına yol açıldığı seklinde bir nitelemede bulunabilmesi, dolayısıyla hesap yargılaması yapabilmesi hukuken mümkün değildir. Zira Sayıştay denetimine konu edilen işlemlerin hesap yargılamasına konu edilebilmesi için söz konusu işlemde öncelikle kamu zararına yol açan bir hususun tespit edilmesi gerekmektedir. Fakat Sayıştay tarafından kamu zararına yol açan bir hususun tespit edilmesinde kullanılabilecek yegâne ölçüt durumundaki 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi düzenleyici ve denetleyici kurumlara uygulanamayacağından bu tespitin yapılamayacağı acıktır.

Nitekim Sayıştay 8. Dairesinin temyize konu ilamında kamu zararı oluştuğuna ilişkin yapılan değerlendirmelerin yasal dayanağı belirtilmemiş, hangi kanunun hangi maddesi uyarınca “kamu zararı” tespiti yapıldığı ve bu zararın tazmin edilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığı anlaşılamamıştır. Örneğin Sayıştay 8. Dairesinin temyiz talebine konu ilamında Kurul Üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesi, Başkan Yardımcıları, Daire Başkanları, Başkanlık Müşavirlerine yapılan ödemelerde sınırın aşılması ve son olarak Müdür kadrosunda bulunanlara konut tahsis katkısı ödenmesi hususlarında kamu zararının tazmini yönünde karar verilmiş olmasına rağmen, bunların her birinde kamu zararının hangi yasal dayanağa istinaden tespit edildiği belirtilmemiştir. İfade edilmelidir ki, “kamu zararı” nın varlığına karar verildiğine göre bu kamu zararı 6085 sayılı Kanunun 2 nci maddesi uyarınca ancak 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde belirtilen kamu zararı olabilecektir. Ancak 5018 sayılı Kanunun 2 nci maddesi ise anılan Kanunun 71 inci maddesinin düzenleyici ve denetleyici kurumlara uygulanmayacağım emrettiğine göre, Sayıştay 8. Dairesinin ilanımda varlığına hangi kanunun hangi hükmüne istinaden “kamu zararı” oluştuğu tespit edilmiştir? Bir kamu kurumunun hesap ve işlemlerinde, o kamu kurumuna uygulanmayacağı kanun koyucu tarafından emredilmiş bulunan bir hükümde tanımlanan kamu zararı oluştuğuna karar verilebilmiş olmasına hukuken anlam verebilmek mümkün değildir. Usule ilişkin itirazlarımızın yerindeliği, yukarıda ifade edilen soruya hukuki zeminde bir cevap verilmesinin mümkün olmadığı gerçeği ile ortaya çıkmaktadır.

Bir diğer deyişle, Sayıştay’ın denetimine tabi olan bir kurumun hesap ve işlemlerine ilişkin denetim sonuçlarıyla tespit edilen hususların yaptırımı 6085 sayılı Sayıştay Kanunu değil, 5018 sayılı Kanundur. Sayıştay’ın denetime ilişkin yetkilerini düzenleyen 6085 sayılı Kanun, hesap ve işlemlerde tespit edilen aykırılıkların yaptırımını düzenlememektedir. Tespit edilen aykırılıklar var ise bunların sonuçlan 5018 sayılı Kanuna göre değerlendirilmek zorundadır. Bu noktada Sayıştay’ın Kurumlunuzun hesap ve işlemlerinde 6085 sayılı Kanun’un 5 inci ve 48 inci maddesine göre kamu zararı bulunduğuna ve bunun yaptırımına karar vermesi mümkün değildir. Şu durumda tespit edilen bir aykırılık varsa bunun neticesi 5018 sayılı Kanuna göre belirlenmek zorundadır. 5018 sayılı Kanuna bakıldığında ise kanun koyucu açıkça kamu zararını düzenleyen 71 inci maddenin düzenleyici ve denetleyici kurumlara uygulanmayacağını hükme bağladığına göre, Sayıştay 8. Dairesinin ilamında hangi yasal dayanağa istinaden kamu zararı oluştuğu sonuca varıldığı izaha muhtaç durumdadır. Yani bir denetim faaliyetinde kullanılacak bir kıstas olarak “kamu zararı” kavramına tabi olmayan bir kurumun, kanun koyucunun emri hilafına bu kıstasa tabi tutulması ve buna göre bir yargılama sonucuna ulaşılması hukuken mümkün değildir.

Ayrıca belirtmek gerekir ki Sayıştay 8. Dairesinin temyize konu ilamında varlığına hükmedilen “kamu zararı”nın tabi olduğu yaptırım, yani bunun tahsili konusundaki düzenlemeler dahi esasen 5018 sayılı Kanunda düzenlemiştir. 5018 sayılı Kanunda ve alt düzenlemelerde kamu zararının tazminine ilişkin hükümler dahi bir düzenleyici ve denetleyici kurumun hesap ve işlemlerinde anılan Kanunun 71 inci maddesi çerçevesinde bir “kamu zararı”nın varlığı tespiti yapılamayacağım ortaya koymaktadır. Zira 19.06.2006 tarihli ve 26324 sayılı Resmi Gazete’ de yayımlanan “Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”in “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde de Yönetmeliğin, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde tespit edilen kamu zararlarından doğan alacakları kapsadığı, “Dayanak” başlıklı 3 üncü maddesinde de, Yönetmeliğin, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesine dayanılarak hazırlandığı ifade edilmiştir. Sayıştay’ın görüşü alınarak hazırlanan işbu yönetmeliğin söz konusu maddeleri, düzenleyici ve denetleyici kuramların 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi kapsamında olmaması nedeniyle, Sayıştay’ın düzenleyici ve denetleyici kurumlar bakımından kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlayamayacağı ve bu nedenle kamu zararının tahsiline ilişkin usul ve esasların bu kuramlara uygulanamayacağı gerçeğinden hareketle kaleme alınmıştır. Hal böyle iken, kamu zararının sorumlulardan ne şekilde tahsil edileceğini gösteren düzenlemede dahi kapsam dışı bırakılmış bir düzenleyici ve denetleyici kurumun hesap ve işlemlerinde “kamu zararı”nın varlığına hükmedilmesini izah edebilecek bir yaklaşım 5018 sayılı Kanuna da, ilgili alt düzenlemeye de ve “kamu zararı”nı 5018 sayılı Kanundaki şekilde anlayan ve yorumlayan 6085 sayılı Kanuna da aykırıdır.

Öte yandan, 6085 sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 2 inci maddesinin (f) bendinde, yargılamaya esas rapor Sayıştay dairelerince yapılacak yargılamaya esas olmak üzere, denetçiler tarafından genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin denetimi sırasında tespit edilen kamu zararına ilişkin düzenlenen rapor şeklinde tanımlanmıştır. Benzer şekilde 6085 sayılı Kanunun “Yargılamaya Esas Rapor” başlıklı 48 inci maddesinin birinci fıkrasında “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin denetimi sırasında denetçiler tarafından kamu zararına yol açan bir husus tespit edildiğinde sorumluların savunmaları alınarak yargılamaya esas rapor düzenlenir. ” denilmektedir. Buna göre, hazırlanan raporun yargılamaya esas rapor niteliğine sahip olabilmesi için 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde tanımlanan kamu zararının tespit edilmesi ve düzenlenen raporun bu hususu içermesi gerekmektedir. Buna karşın yukarıda da yer verildiği üzere, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi düzenleyici ve denetleyici Kurumlar a uygulanamadığından bu Kurumlar hakkında düzenlenen raporlarda “kamu zararına yol açıldığı” tespitinde bulunulabilmesi, bu raporların yargılamaya esas rapor niteliği taşıması ve dolayısıyla kesin hükme konu edilebilmesi bu yönden de hukuken mümkün değildir.

Neticeten, 6085 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde “...kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar. " ibaresinde, 2 nci maddesinin (f) bendindeki “Yargılamaya esas rapor” tanımında ve “Yargılamaya esas rapor” başlıklı 48 inci maddesinin birinci fıkrasında geçen “kamu zararı” aynı Kanunun 2 inci maddesinin (k) bendi uyarınca ancak ve ancak 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesine dayanılarak tespit edilebilecektir. Buna karşın, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi, anılan Kanunun 2 inci maddesinin amir hükmü gereği düzenleyici ve denetleyici kurumlara uygulanamayacağından, Kurumumuzun hesap ve işlemlerinin “kamu zararı” nın varlığı gerekçesiyle sorguya konu edilmesi, hakkında yargılamaya esas rapor düzenlenmesi ve kesin hükme bağlanması mümkün değildir.

Diğer taraftan, 5411 sayılı Bankacılık Kanununun “Kuruluş ve Bağımsızlık” başlıklı 82 nci maddesinin birinci fıkrasında;

“Kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip ... Kurumu kurulmuştur. ”

Aynı Kanunun üçüncü fıkrasında;

“Kurum, bu Kanunda ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen usûl ve esaslar çerçevesinde kendisine tahsis edilen malî kaynaklarını görev ve yetkilerinin gerektirdiği ölçüde, kendi bütçesinde belirlenen usul ve esaslar dahilinde serbestçe kullanır.” hükmü yer almaktadır.

Yine 5411 sayılı Kanunun “Kurumun Bütçesi, Hesap ve Harcamaların Denetimi” başlıklı 101 inci maddesinde,

Kurumun iç denetimi Kurulca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde gerçekleştirilir. Kurumun dış denetimi hakkında 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ye Kontrol Kanunu hükümleri uygulanır.” hükmü çerçevesinde Kurumumuz bütçesi hazırlanırken önce giderler tespit edilmekte daha sonra bu giderleri karşılamak üzere bankalar ve diğer mali kurum 1 ardan tahsil edilecek giderlere katılma payı belirlenerek bu tutarlar tahsile edilmektedir. Giderler de bütçeye ödenek konularak söz konusu hüküm kapsamında tahsil edilen giderlere katılma payı çerçevesinde ödenmektedir. Yukarıda yer verilen Kanun hükümleri çerçevesinde, özerk bütçesinde ver alan harcamaları gerçekleştirirken. Kurumun mevzuatla kendisine verilen bağımsızlığının göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Bununla birlikte aynı madde ile Kurumun bütçesinin gelir-gider esasına dayalı olduğu, giderlerinin Kanun kapsamındaki kuruluşlardan “katılma payı” adı altında tahsil edilecek ödemelerden oluşacağı hükme bağlanmıştır. Bu hüküm ile Kurumun merkezi bütçeden pay almadığı açıkça ortaya konulmuştur.

Bütün bu hususlar çerçevesinde, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi, anılan Kanunun 2 inci maddesinin amir hükmü gereği düzenleyici ve denetleyici kurumlara uygulanamayacağından, Kurumumuzun hesap ve işlemlerinin “kamu zararı”nın varlığı gerekçesiyle sorguya konu edilmesi, hakkında yargılamaya esas rapor düzenlenmesi ve kesin hükme bağlanması mümkün değildir.

Bununla birlikte Sayıştay Temyiz Kurulunun karar düzeltme talebine konu olan ilanımda yukarıdaki açıklamalara karşın, 5018 sayılı Kanunun 2 nci maddesindeki düzenlemenin 6085 sayılı Kanunun 5 inci ve 48 inci madde hükümlerinin uygulanmasına engel teşkil etmediği seklinde bir değerlendirme yapılmıştır. Ancak 6085 sayılı Kanunun anılan ilamda atıf yapılan 5 inci maddesinde Sayıştay’ın genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin kesin hükme bağlanması konusunda, 48 inci madde de ise yargılamaya esas raporun düzenlenmesi konusunda açıkça ve herhangi bir tereddüde mahal vermeyecek şekilde “kamu zararı” kavramına atıf yapıldığı halde ve 6085 sayılı Kanunun 2 nci maddesinde kamu zararı 5018 sayılı Kanuna atıfla düzenlendiği halde neden böyle bir değerlendirme yapıldığı anlaşılabilmiş değildir. Zira yukarıda ayrıntısına yer verildiği üzere 6085 sayılı Kanun, hesap yargılamasının esasını teşkil eden “kamu zararı” kavramını 5018 sayılı Kanun ile ilişkilendirmiş olup, 5018 sayılı Kanundaki “kamu zararı” nı düzenleyen maddeye tabi olmayacağı kanun koyucu tarafından açık bir şekilde emredilmiş bulunan düzenleyici ve denetleyici kurumlar hakkında “kamu zararı” gerekçesiyle hesap yargılaması yapılabilmesi için karar düzeltme talebine konu olan ilamda sunulan gerekçe yerinde değildir.

Nitekim bu husus üyeler ..., ..., ..., ...’ın Sayıştay Temyiz Kurulunun bozma ilamında yer alan ayrışık görüşlerinde;

“Bütün bu hususlar göz önüne alındığında; düzenleyici ve denetleyici bir kurum olan ... Kurumu’nda (...) gerçekleştirilen ‘uygunluk denetimi’ sonucunda 5018 sayılı Kanunun 71. maddesinde öngörüldüğü biçimiyle “kamu zararı” tespiti yapılabilir ise de, bu tespite istinaden 6085 sayılı Kanunda tanımlandığı şekliyle bir “yargılamaya esas rapor düzenlenemeyeceği” ve bu rapora bağlı olarak ilgili Sayıştay Dairesinde yargılama yapılıp hüküm verilemeyeceği, verilen hükümlerin de hukuken tartışmalı olacağı düşünülmektedir.

Bu itibarla, usule ilişkin olarak yapılan itiraz yerindedir.” şeklinde ifade edilirken aynı şekilde üye ...’ın ayrışık görüsünde;

“...düzenleyici ve denetleyici kurumlardan olan ... Kurumunun 2011 yılı hesabı ile ilgili olarak, yargı yetkisi bulunmadığı halde yargılama yoluyla kamu zararı ve sorumlu tespit edildiği görüldüğünden, hükmün bozularak, DAİRESİNE gönderilmesi gerekir... ”

ifadelerine yer verilmiştir. Bu husus üye Fikret ÇÖKER’in ayrışık görüsünde de; sonuç olarak düzenleyici ve denetleyici kurumlar 5018 sayılı Kanunun bütçenin yürütülmesine, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri, muhasebe yetkilisi, kamu zararı gibi hükümlerine tabi olmadığından genel yönetim kapsamındaki diğer kamu idareleri ile aynı formatta uygunluk denetimine tabi tutulması, aynı formatta yargılamaya esas rapor düzenlenmesi, kamu zararı tespiti ve sorumlulukların belirlenmesi mümkün değildir... ”

şeklinde ifade edilmiştir.

Buna ek olarak Sayıştay Temyiz Kurulunun karar düzeltme talebine konu ilanımda 6085 sayılı Kanunun 82 nci maddesine atıf yapılmış ve “ .... şeklindeki maddesi buna cevaz vermektedir” denilmiştir. Bununla anılan maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan “Diğer kanunların Sayıştay denetiminden istisna veya muafiyet tanıyan hükümleri ile bu Kanuna aykırı hükümleri yürürlükten kaldırılmıştır şeklindeki düzenlemenin Kurumumuzun hesap ve işlemlerinin hesap yargılamasına konu edilmesine izin verdiği sonucuna ulaşıldığı anlaşılmaktadır. Ancak karar düzeltme talebine konu ilamda yer verilen bu gerekçe de yerinde değildir. Şöyle ki;

Öncelikle, düzenleyici ve denetleyici kurumların hesap ve işlemlerinin hesap yargılamasına konu edilememesi farklı bir husus, bu sonuca yol açan düzenlemelerin düzenleyici ve denetleyici kurumlan Sayıştay denetimi kapsamında çıkarıp çıkarmadığı ise tamamen farklı bir husustur. Nitekim Sayıştay Temyiz Kurulunun anılan ilamında özetlenen ek beyanımızda dile getirildiği üzere mesele, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin düzenleyici ve denetleyici kuramlara uygulanmayacak olmasının Sayıştay’ın düzenleyici ve denetleyici kurumlar üzerindeki denetim yetkisini tamamen ortadan kaldırdığı değil, Sayıştay denetimi sonucunda yapılması gereken işlemin ne olması gerektiğidir. Bahse konu ek bayanımızda dile getirildiği üzere, Kurumumuz mali faaliyet, karar ve işlemleri ile ilgili olarak gerçekleştirilen denetimler sonucunda yapılan tespitlerin, yargılamaya esas rapora ve hesap yargılamasına konu edilemeyeceği dikkate alınarak, bu nitelikteki raporların 6085 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulması gerekmektedir. Belirtilmelidir ki bu sonuç Kurumumuzun mali faaliyet ve karar ve işlemlerinin dış denetimsiz kaldığı anlamına gelmeyecektir. Zira 5411 sayılı Bankacılık Kanununun 101 inci maddesinin dördüncü fıkrasında belirtildiği üzere Kurumun dış denetimi hakkında 5018 sayılı Kanun hükümleri uygulanacaktır. 5018 sayılı Kanunun “dış denetim” başlıklı 68 inci maddesinin birinci fıkrasında dış denetimin amacı “Sayıştay tarafından... genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır.” şeklinde ifade edilmiştir. Türkiye Büyük Millet Meclisi de 6085 sayılı Kanunun 38 inci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca kamu idaresinin yönetim ve hesap verme sorumluluğunu görüşecektir. Bu itibarla yukarıda ifade edilen gerekçelerle Kurumumuzun mali faaliyet, karar ve işlemleri hakkındaki denetim sonuçlarının yargılamaya esas rapora veya hesap yargılamasına konu edilmek yerine, 6085 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi, 5018 sayılı Kanunun 68 inci maddesi ve 5411 sayılı Bankacılık Kanununun 101 inci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulması gerekmektedir.

Bu itibarla tekrar etmek gerekirse, Kurumumuzun hesap ve işlemlerinde kamu zararı bulunduğu şeklinde bir sonuca ulaşılamayacağı, hesap yargılaması yapılamayacağı şeklindeki itirazlarımız, Kurumumuzun Sayıştay denetimi dışında olduğu anlamına gelmeyecektir. Eğer bozma kararındaki bu yaklaşımın temelinde, konuya ilişkin itirazımızın kabulü halinde Kurumumuzun Sayıştay denetimi dışında kalacağı bir anlayış hakim olmuş ise, bunun doğru olmadığı acıktır. Kurumumuz gerek 5018 sayılı Kanunun 68 inci maddesi uyarınca “dış denetimce tabi olup, gerekse de Sayıştay Kanununun 5 inci maddesinin 1 inci fıkrasının (a) bendi uyarınca işlem tesis edilebilecek durumdadır. Hal böyle iken Kurumumuzun hesap ve işlemlerini 6085 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi yerine anılan fıkrasının (b) bendi hükümlerine tabi tutarak yapılan bir değerlendirme hukuken hatalıdır. Konuya ilişkin olarak kamu zararının varlığına hükmedilemeyeceği, bu konuda yargılamaya esas rapor düzenlemeyeceği yönündeki itirazımız bu husus dikkate alınarak yeniden değerlendirilmek durumundadır.

Bu itibarla, 5018 sayılı Kanununun 2 inci maddesi uyarınca anılan Kanunun “kamu zararı”na ilişkin 71 nci maddesinin uygulanamıyor olması, Sayıştay denetiminden istisna ve muafiyet tanıyan bir hüküm olmadığına göre, karar düzeltme talebine konu ilamda 6085 sayılı Kanunun 82 nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin düzenleyici ve denetleyici kurumlar hakkında hesap yargılaması yapılmasına dayanak gösterilmesi kabul edilebilir değildir. Böyle bir yaklaşım, Sayıştay denetimini sadece hesap yargılaması şeklinde anlaşıldığım göstermekte olup, Kurumuzun konuya ilişkin itirazı Sayıştay denetimi yapılamayacağı değil, kamu zararı gerekçesiyle yargılamaya esas rapor düzenlenemeyeceği ve hesap yargılaması yapılamayacağı şeklindedir.

Yine bu hususta karar düzeltme talebine konu ilamda “Ayrıca 6085 sayılı Kanun 5018 sayılı Kanundan sonra yürürlüğe girmiş olup, yargılama hükümleri ile yeniden belirlenmiştir. Denetimle birlikte yargı alanı genişletilmiş, denetleyici ve düzenleyici kurumlar bu yargı alanına tabi kılınmıştır.” denilmiştir. Ancak bahse konu ilamda yer verilen 6085 sayılı Kanunun 5018 sayılı Kanundan sonra yürürlüğe girmesi ve yargılama hükümleri ile yeniden belirlenmesine bağlanan sonuçlara İştirak etmek mümkün değildir. Bir vakıa olarak 6085 sayılı Kanunun 5018 sayılı Kanundan sonra yürürlüğe girmesine böyle bir hukuki sonuç bağlamak mümkün değildir. Zira bizzat 6085 sayılı Kanunu vazeden kanun koyucu bu kanunun 5018 sayılı Kanun ile ilişkisiz veya onu ortadan kaldıran bir düzenleme olmasını istememiştir. Bunun en güzel delili doğrudan 6085 sayılı Kanunun 2 nci maddesinde “kamu zararı” kavramının “Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanununda belirtilen kamu zararı” olarak tanımlanmış olmasından anlaşılmaktadır. Hatta 6085 sayılı Kanunun 2 nci maddesindeki “yargılamaya esas rapor” tanımında, 5 inci maddesinin Sayıştay’ın hesap yargılamasına ilişkin görevini düzenleyen birinci fıkrasının (b) bendinde ve “Yargılamaya esas rapor” başlıklı 48 inci maddesinde “kamu zararı” kavramı esas alınmaktadır. Şu halde kanun koyucunun 6085 sayılı Kanunu yürürlüğe koyarken, Sayıştay’ın hesap yargılaması denetimi bakımından 5018 sayılı Kanundaki “kamu zararı” kavramına bağlı kalmayı sürdürdüğü görülmektedir. Benzer şekilde 6085 sayılı Kanun uygulamasında genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri gibi Sayıştay’ın görev ve yetkilerinin kapsamının belirlenmesinde temel nitelikteki kavramlar da 5018 sayılı Kanuna atıfla düzenlenmiştir. Bu durum karşısında karar düzeltme talebine konu ilamda 6085 saydı Kanunun, 5018 sayılı Kanundan sonra yürürlüğe girdiğinden bahisle, yargı alanının genişletildiği gerekçesiyle Kurumumuzun hesap ve işlemlerinin hesap yargılamasına konu edilmesi hukuken yerinde değildir.

Neticeten, karar düzeltmesine konu ilamda, yukarıda yer verilen kanun hükümleri hilafına Kurumumuzun 2011 yılı hesaplarına ilişkin olarak hesap yargılaması yapılmış olması gözetilerek, karar düzeltilmesi talebine konu ilamın kaldırılmasına karar verilip Sayıştay 8. Dairesinin yukarıda bilgilerine yer verilen kararının belirttiğimiz gerekçelerle bozulması gerekmektedir.

II-ESASA İLİŞKİN NEDENLER

A)İLAM SIRA NO:I

Başkan Yardımcılarına, Daire Başkanlarına ve Başkanlık Müşavirlerine yapılan aylık ücret ödemelerinde aylık ücret üst sınırının aşılması:

Sayıştay 8. Dairesinin yukarıda bilgilerine yer verilen 1 sıra no lu ilamında özetle; Kurumumuzda kadro karşılığı sözleşmeli statüde çalışan personelin aylık ücretleri üst sınırının Başbakanlık Müsteşarına ödenen aylık ücret olmasına rağmen, Başkan Yardımcılarına, Daire Başkanlarına ve Başkanlık Müşavirlerine yapılan aylık ücret ödemelerinde sınırın aşıldığı gerekçesiyle kamu zararına hükmedilmiş, Sayıştay Temyiz Kurulunun karar düzeltme talebine konu kararında ise 631 sayılı KHK’nın 14 üncü maddesinde “ortalama ücret tavanı”, 5411 sayılı Bankacılık Kanunun da ise “ücret tavanı” olarak ifade edilen hususların açıklığa kavuşturulması ve bu hususların göz önünde bulundurularak karar verilmesini teminen Sayıştay 8. Dairesinin 1 sıra no lu ilamına ilişkin verilen tazmin hükmünün bozulmasına karar verilmiştir.

Söz konusu ilama ilişkin karar düzeltme gerekçelerimiz aşağıda yer almaktadır.

Başkan Yardımcıları, Daire Başkanları ile Başkanlık Müşavirlerinin de yer aldığı kadro karşılığı sözleşmeli statüde çalışan personele yapılacak ödemeler 01.11.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5411 sayılı Bankacılık Kanununun 102 nci maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında;

“Kurul Başkanına Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir.

Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.

Kurum personeline Kurulca belirlenecek esaslar çerçevesinde fazla mesai ücreti ve performansa dayalı ödül verilebilir. Her halde Kurum personeline yapılacak ödeme tutarı birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçemez. ”

şeklinde hükme bağlanmıştır.

... Kurulu (Kurul) 14.12.2005 tarihinde aldığı 1757 sayılı Karar ile Kurumda kadro karşılığı çalışan personelin ücretleri ile diğer mali ve sosyal hakları 5411 sayılı Kanunun 102 nci maddesi çerçevesinde belirlemiştir. Söz konusu Kurul Kararının kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilen personele ilişkin “A” bölümünün

-1 numaralı maddesinde, net aylık sözleşme ücreti tavam belirlenerek, bu tutara kadro unvanları ve hizmet yıllan bazında belirlenen oranların uygulanması suretiyle net aylık sözleşme ücretleri tespit edilmiştir.

-2 numaralı maddesinde 5411 sayılı Kanunun 102 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca performansa dayak ödül olarak; haklarında performans değerlendirmesi yapılmış ve performans değerlendirmesine esas dönemde olumsuz sicil alınmamış olması kaydıyla, performans değerlendirmesi sonucunda düzeyi “A” olanlara 4, “B” olanlara ise 2 ikramiye ödenmesine, düzeyi “C” veya “D” olanlara ise ikramiye ödenmemesine karar verilmiştir.

-3 numaralı maddesinde ise “Sosyal haklar“ kapsamında Başbakanlık Müsteşarına yapılan konut tahsisi dikkate alınarak konut tahsis katkısı adı altında Başkan Yardımcılarına, Başkanlık Müşavirlerine ve Daire Başkanlarına Kararda belirtilen tutarda ödeme yapılmasına karar verilmiştir.

Kurumda kadro karşılığı sözleşmeli olarak istihdam edilen Başkan Yardımcıları, Daire Başkanları ve Başkanlık Müşavirlerinin ücretleri ile diğer mali ve sosyal haklarına ilişkin uygulama, 5411 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 01.11.2005 tarihinden bugüne kadar yukarıda değinilen 14.12.2005 tarihli Kurul kararı ile belirlenen esaslar çerçevesinde gerçekleştirilmiştir.

Ayrıca Kurumda Başkan Yardımcısı, Daire Başkanı ve Başkanlık Müşaviri olarak görev yapan personele anılan Kurul Kararı çerçevesinde 2007, 2008, 2009 ve 2010 yıllarında yapılan ödemelerle ilgili olarak herhangi bir hukuka aykırılık tespiti yapılmamış, hatta 2006 yılı denetiminde söz konusu ödemelerle ilgili olarak beraat kararı (Sayıştay 8. Dairesinin 06.03.2009 tarih ve 486 sayılı ilamı) verilmiştir. Yine 2012 yıl ilişkin söz konusu ödemelere de beraat kararı verilmiş ve bu karar kesinleşmiştir.

Ancak Sayıştay 8. Dairesinin karar düzeltme talebimize konu İlam Tarihi: 03.06.2013, İlam No: 69, Karar Tarihi: 17.01.2013, Karar No: 2 sayılı İlamında “İlam Sıra No:1” başlığı altında Başkan Yardımcıları, Daire Başkanları ve Başkanlık Müşavirlerine yapılan aylık ücret ödemelerinde, kadro karşılığı sözleşmeli personel için öngörülen aylık ücret üst sınırının aşıldığı gerekçesiyle ... TL tutarında kamu zararına hükmedilmiştir. Söz konusu tazmin hükmünün aşağıdaki gerekçelerle mevzuata aykırı olduğu değerlendirilmektedir.

a)Kurulun Kurum personelinin ücret ve mali-sosyal haklarına ilişkin olarak yaptığı belirleme 5411 sayılı Kanunun 102 nci maddesi ve 93 üncü maddesi uyarınca mevzuata uygundur.

5411 sayılı Kanunun 93 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında “Kurum, bu kanun ve ilgili diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde kendisine verilen yetkilerini, Kurulca tesis edilecek düzenleyici işlemler veya alınacak özel nitelikli kararlar ile kullanır. Kurum, Kurul kararıyla bu Kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmelik ve tebliğler çıkarmaya yetkilidir. ” hükmüne yer verilmiştir. Bu fıkra uyarınca, aralarında 102 nci maddenin de yer aldığı Kanun hükümlerinin uygulamada ne şekilde anlaşılması gerektiği, soyut olan kanuni düzenlemenin nasıl somutlaşacağı hususlarında Kurum düzenleme yetkisiyle (Kurul Kararlarına münhasır), istisnasız olarak, donatılmıştır.

Dolayısıyla kanun koyucu, gelecekte ortaya çıkabilecek muhtemel sorunlarda çözüm sağlanarak hizmet gereklerinin gözetilmesi, yorum gerektiren Kanun hükümlerinin açıklığa kavuşturulması noktasında yetkiyi Kurula vermiştir. Kurum personeline yapılacak ödemeleri belirleyen Kurul kararlan da, 102 nci maddenin uygulamasına yönelik olup, 93 üncü maddeyle tanınan yetkinin kullanılmasını da içermektedir. Kurul, Kanunun verdiği yetki çerçevesinde Kurum personeline yapılacak ödemeleri aldığı kararla belirlemiştir.

Öte yandan Sayıştay Temyiz Kurulunun karar düzeltmeye konu kararında;

“gerek, 631 sayılı KHK’nın 14. maddesinde “ortalama kanuni ücret tavanı ” olarak ifade edilen “Başbakanlık müsteşarına her ne ad altında olursa olsun fiilen yapılan mali ve

Gerekse, 5411 sayılı Kanunun 102. maddesinde ... Başkanı ve personeline aylık ücret ödemelerinde “ücret tavanı ” olarak esas alınacak olan “Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dahil mali ve sosyal haklar tutarı ”nın kapsamının neler olduğu hususlarının açıklığa kavuşturulması... ”

gerekçeleriyle Sayıştay 8. Dairesinin anılan hükmünün bozulmasına karar verilmiş ise de Temyiz Kurulunun bozma ilamında da belirtildiği üzere 5411 sayılı Bankacılık Kanunu, 631 sayılı KHK’nın 14. maddesi ile getirilen düzenlemeden sonra yürürlüğe girmiş bir kanundur. Söz konusu 5411 sayılı Kanun, 631 sayılı KHK’dan daha sonra yürürlüğe girdiğine göre Kanun Koyucunun 631 sayılı KHK’yı bilerek ve göz önüne alınarak sonraki düzenlemeyi yaptığı kabul edilmelidir.

Hal böyle iken bozma ilamında hala “637 sayılı KHK’nın 14. maddesinde “ortalama kanuni ücret tavanı” olarak ifade edilen “Başbakanlık müsteşarına her ne ad altında olursa olsun fiilen yapılan mali ve sosyal hak niteliğindeki her türlü ödemelerin neler olduğu” hususunun belirlenmesi gerektiğine hükmetmek yerinde değildir ve kararın bu nedenle düzeltilerek kaldırılması ve konunun sadece 5411 sayılı Kanun açısından değerlendirilmesi gerektiğinin kabulüne hükmedilmesi gerekmektedir.

b)2002/3729 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe giren 27.12.2005 tarihli ve 2005/9857 sayılı Kararname ile yapılan değişiklik normlar hiyerarşisine aykırılık teşkil etmektedir.

631 sayılı KHK’nın 14 üncü maddesinin ikinci fıkrasında Bakanlar Kuruluna verilen yetkiler aşağıdaki şekilde hükme bağlanmıştır.

“Bakanlar Kurulu; kapsama dahil kuruluşlarda uygulanacak ortalama ücret toplamı üst sınırını, ortalama kanuni ücret tavanını geçmemek üzere, anılan her kuruluş için ayrı ayrı veya birlikte tespit etmeye veya değiştirmeye; gerektiğinde ortalama ücret toplamı içinde yer alan ödeme unsurlarını ayrıca belirlemeye veya sınırlandırmaya; uygulamaya ilişkin esas, usul ve diğer hususlar ile ödeme tarihlerini düzenlemeye; ortalama ücret toplamı ve ortalama kanuni ücret tavam kapsamındaki ödemeleri belirlemeye, kapsama dahil edip etmemeye, bu husustaki tereddütleri gidermeye; Devlet memurlarının mali ve sosyal haklarında yapılacak genel veya kısmi nitelikteki artış oranlarını geçmemek üzere ortalama ücret toplamı üst sınırını daha düşük oranlarda artırmaya yetkilidir. ”

Görüleceği üzere Bakanlar Kuruluna sadece “ödeme unsurlarına ilişkin esas, usul ve diğer hususları belirleme” yetkisi verilmiş, “kapsam” konusunda verilen yetki de ödeme unsurlarıyla sınırlandırılmıştır.

Bakanlar Kurulu, 14.3.2002 tarih ve 24965 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 8.2.2002 tarihli ve 2002/3729 sayılı Kararnamenin Eki Kararın 1 inci maddesinde, 631 sayılı KHK’nın 14 üncü maddesiyle hükme bağlanan bir kısım kamu personelini aynen saymak suretiyle;

“Genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeler, meslek kuruluşları, kefalet sandıkları, mahalli idareler ve bunların birlikleri hariç olmak üzere, özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşları tarafından; yönetim ve denetim kurulu ile kurul, üst kurul üyeleri dahil tüm personeli için; ilgili mevzuatları uyarınca belirlenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla mesai, kar payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer mali ödemeler ile sosyal hak kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemeler bu Karar hükümlerine göre yapılır.” düzenlemesine yer vermiş olmasına rağmen bu defa, 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe gireceği kararlaştırılan 27.12.2005 tarihli ve 2005/9857 sayılı Kararnamenin Eki Karar'ın 1 inci maddesi ile de;

“8/2/2002 tarihli ve 2002/3729 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının eki Kararın 1 inci maddesinde yer alan "üst kurul üyeleri" ibaresinden sonra gelmek üzere “(... Kurulu ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Kurulu Başkan ve üyeleri hariç) ibaresi; aynı maddede yer alan "dahil tüm personeli" ibaresinden sonra gelmek üzere, (... Kurumu ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu personeli dahil)" ibaresi eklenmiştir.”

düzenlemesini karara bağlamıştır.

Görüldüğü üzere, Kurum personeli 631 sayılı KHK’nın kapsamına dâhil edilerek Bakanlar Kuruluna tanınan “ödeme unsurlarına ilişkin esas, usul ve diğer hususları belirleme” yetkisinin dışına çıkılmış ve 631 saydı KHK’nın kapsamına giren kurum ve kuruluşlar genişletilmiştir. İlamda bu husustaki savunmalar reddedilirken söz konusu Bakanlar Kurulu Kararının, Bakanlar Kuruluna verilen “kapsama ilişkin” düzenleme yetkisi uyarınca tesis edildiği belirtilmiştir. Ancak daha önce de belirtildiği üzere, Bakanlar Kuruluna kapsam konusunda verilen yetki ortalama ücret toplamı ve ortalama kanuni ücret tavanı kapsamındaki ödemeleri belirlemeye, kapsama dahil edip etmemeye, bu husustaki tereddütleri gidermeye” şeklinde hükme bağlanmış ve ödeme unsurlarıyla sınırlandırılmıştır. Bu düzenleme ile Bakanlar Kurulu Karan, 631 sayılı KHK’ya ve 5411 sayılı Kanuna aykırı bir durum yaratmıştır.

Ayrıca, 5411 sayılı Kanunun mali ve sosyal haklara ilişkin 01.11.2005 tarihinde yürürlüğe giren 102 nci maddesindeki hükümlerin vermiş olduğu yetkiye istinaden 14.12.2005 tarihli ve 1757 sayılı Kurul Kararıyla yapılmış olan ve kapsamında sorgu konusu edilen Başkan Yardımcıları, Daire Başkanları ve Başkanlık Müşavirlerinin de yer aldığı kadro karşılığı sözleşmeli statüde çalışanların mali ve sosyal haklarına (konut tahsis katkısı dâhil) yönelik belirlemelerin, 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe giren 27.12.2005 tarihli ve 2005/9857 sayılı Kararname ile ilga edilmesi hukuken mümkün değildir. Başka bir deyişle, 01.11.2005-01.01.2006 tarihleri arasında geçen dönemde 5411 sayılı Kanun ile verilen kadro karşılığı sözleşmeli statüde çalışanların mali ve sosyal haklarına (konut tahsis katkısı dâhil) yönelik belirleme yapma yetkisi Kurula ait olup, bu yetki 14.12.2005 tarihli Kurul Kararıyla kullanılmıştır.

Normlar hiyerarşisine ilişkin hukukun genel ilkeleri dikkate alındığında. Bakanlar Kurulu Karan ile yapılan düzenlemenin esas alınmasının Kanuna uygun olmadığı da açıktır. Buna rağmen, 01.01.2006 tarihinden itibaren net aylık sözleşme ücretlerinde yapılan artışlarda, 631 sayılı KHK’ya dayanılarak çıkarılan Bakanlar Kurulu Kararlarında belirlenen oranlar dikkate alınmıştır.

Öte yandan, kamu kurum ve kuruluşlarının iş ve eylemlerinde uymak zorunda oldukları hukuk normları arasında takip edilmesi gereken bir hiyerarşi bulunmaktadır. Hukuk kuralları tarafından düzenlenen alanlardan birisi olan yönetimin iş ve eylemlerinin uygulanması aşamasında ve söz konusu uygulama sonuçlarının denetimi açısından da normlar hiyerarşisi kavramı büyük önem taşımaktadır. Normlar hiyerarşisi, hukuk normlarının derece ve kuvvetini belirlemekte ve bir hukuk düzeninde var olan normların çokluğu anlamına gelmektedir. Hukuk düzeni bir piramide benzetilecek olursa bu piramit anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve adsız düzenleyici işlemlerden oluşan birden çok normun varlığım ifade etmektedir.

Normlar hiyerarşisinde bir alt norm üst norma aykırılık teşkil etmemeli, üst normun kendisine verdiği hukuki sınırların dışına çıkmamalıdır. Hukuk normları arasında var olan hiyerarşinin anayasal ölçüler içerisinde temin edilmesi hususu hukuk devleti açısından da önem taşımaktadır. Zira bir üst normla yasaklanmayan bir husus daha alt normlarla yasaklandığı takdirde hukuk devleti ilkesi zedelenmektedir. (Normlar Hiyerarşisi ile ilgili açıklamalar için Bkz. Türk Hukuk Sisteminde Normlar Hiyerarşisi ve Sayıştay Denetimine Etkileri, ..., Sayıştay Dergisi, Sayı: 71)

Sayıştay’ın normlar hiyerarşisi bağlanımdaki durumu Sayıştay Temyiz Kurulunun “Anayasa, yasa, tüzük, yönetmelik, talimat .... şeklinde sıralanan düzenleyici normlar hiyerarşisinde alt düzenleyici bir normun, üst düzeyde düzenleyici bir norma aykırı düzenlemeler taşıyamayacağı, bu bağlamda yasaları uygulanma şeklini göstermek üzere çıkartılan tüzük, yönetmelik ve talimatların dayanağı oldukları yasalara aykırı düzenlemeler taşıyamayacakları idare hukukunun temel ilkelerinden birisidir.” (Sayıştay Temyiz Kurulunun 31.10.2006 tarih ve 28875 No’lu Kararı) şeklindeki kararında da ifade edilmektedir.

Sayıştay Temyiz Kurulunun 03.06.2008 tarih ve 30207 No’lu Kararının 1 inci maddesi ile; 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 63 üncü maddesine göre vali yardımcıları ve kaymakamlara verilen ödeneğin İçişleri Bakanlığınca yayımlanan 02.07.2007 tarih ve 2007/70 sayılı genelgeye istinaden vekâletlerde de verilmesi karşısında söz konusu ödeneğin bir hizmet karşılığı olarak verildiği ve vekâlet halinde 5302 sayılı Kanunda bu ek ödemenin vekillere ödeneceğine dair herhangi bir hükme yer verilmediği ve genelge ile kanuna aykırı kural konulamayacağı gerekçesiyle tazmin hükmünün tasdikine karar vermiştir.

Söz konusu Kararın 2 nci maddesi ile de; Kamu Konutları Yönetmeliğinin 26 ncı maddesinde yer alan "... kamu konutu olarak ayrılan konutların... 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanununa tabi olmayan kaloriferli konutların ısınma giderleri... Kamu kurum ve kuruluşlarınca karşılanır. ” şeklindeki düzenlemenin 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki KHK’nın 543 sayılı KHK ile değişik 13 üncü maddesinin (e) bendi hükmü karşısında uygulama olanağının kalmadığına karar vermiştir. Görüldüğü üzere Sayıştay Temyiz Kurulu, aynı hususu farklı şekilde düzenleyen iki normdan biri olan yönetmeliğin kanuna aykırı olamayacağı gerekçesiyle kanun hükümlerini uygulamaya esas almıştır.

Aynı şekilde Sayıştay Temyiz Kurulu, 31.10.2006 tarih ve 28875 No’lu Kararı ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 209 uncu maddesinde ve Devlet Memurları Tedavi Yardımı ve Cenaze Giderleri Yönetmeliğinde herhangi bir sınırlandırma öngörülmemesine rağmen Maliye Bakanlığınca 10 Seri No’lu 2002 Mali Yılı Bütçe Uygulama Talimatında serbest diş tabipliklerinde veya özel sağlık kuruluşlarında yaptırılan diş tedavilerinde ödenecek miktara sınırlama getirilmesini idare hukukunun temel ilkelerine ve normlar hiyerarşisine aykırı olduğu gerekçesiyle kabul etmemiştir.

Bu kapsamda, 5411 sayılı Kanunun 82,101 ve 102 nci maddeleri yürürlükte iken Bakanlar Kurulu Kararı ile getirilen sınırlamanın denetimde dikkate alınması hukuken verinde değildir. Zira Kurum personelinin 631 sayılı KHK kapsamına dahil edilmesi normlar hiyerarşisine aykırı olduğundan, kadro karşılığı sözleşmeli statüdeki personele yapılacak ödemelerin hukukiliği 631 sayılı KHK ve buna istinaden çıkarılan Bakanlar Kurulu Kararma değil, 5411 sayılı Bankacılık Kanununun 102 nci maddesine göre yapılmalıdır. Bu çerçevede tazmin hükmünde değinilen personele yapılan ödemeler 5411 sayılı Kanunun 102 nci maddesine aykırı olmadığı halde, Kurum personelinin 631 sayılı KHK rejimine dahil edilmesinin normlar hiyerarşisine aykırılığı gözetilmeksizin hüküm tesisinin yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.

Nitekim bu husus karar düzeltmeye konu Temyiz Kurulu kararında da; ”631 sayılı KHK’nın 14. maddesinde “kapsama dahil kurum ve kuruluşları belirleme” hususunda Bakanlar Kuruluna açık bir yetki verilmediği halde, bilahare özel bir kanun olan 5411 sayılı Bankacılık Kanununun 102.madde düzenlemesi sonrasında çıkarılan 27.12.2005 tarih ve 2005/9857 sayılı BKK ile 01.01.2006 tarihinden itibaren B.D.D. Kurul Başkanı ve üyeleri hariç diğer bütün personelinin 631 sayılı KHK’nin 14. Maddesi kapsamına dahil edilmiş olması ve dolayısıyla bu maddede öngörülmüş olan ücret sınırlamasına tabi kılınmasının mevcut 5411 sayılı Kanun hükümlerine aykırı olduğu düşünülmektedir.” denilmek suretiyle bu husus teyit edilmiştir.

Ancak karar düzeltme talebine konu ilamda yukarıdaki gibi Bakanlar Kurulu Kararının gerek 631 sayılı KHK gerekse de Kanunun 102 nci maddesine aykırı olduğu kabul edildikten sonra,

“Bu defa, bu aykırılığa rağmen bahsi geçen BKK ile getirilmiş düzenlemenin hukuken uygulanabilir olup olmayacağı sorunu ortaya çıkmaktadır...” denilerek, devamında buna göre bir değerlendirme yapılmış olması hukuken yerinde değildir. Zira kanuna aykırılığı açıkça kabul edilen BKK’nın Temyiz Kurulu tarafından verilen hükümde hukuken uygulanabilir olup olmadığı yönünden değerlendirmeye tabi tutulması normlar hiyerarşisi esaslarına da Sayıştay Temyiz Kurulunun yukarıda değinilen içtihatlarına da aykırılık teşkil etmektedir. Dolayısıyla bu husus Sayıştay Temyiz Kurulu kararının karar düzeltme yolu ile incelenerek bozulmasını gerektirmektedir.

B)İLAM SIRA NO:2 VE İLAM SIRA NO:3

2 sıra no’lu ilamda özetle; ... Başkan ve üyelerine mevzuata aykırı olarak “Konut Tahsis Katkısı” adı altında kira yardımı yapılması nedeniyle ...TL tazmin hükmü verilmiştir.

3 sıra no’lu ilamda ise özetle; ... bünyesinde müdür kadrosunda bulunan veya bu kadroya vekalet eden personele mevzuata aykırı olarak “Konut Tahsis Katkısı” adı altında kira yardımı yapılması nedeniyle ... TL tazmin hükmü verilmiştir.

Söz konusu 2 ve 3 sıra no’ lu ilama ilişkin olarak yukarıda belirttiğimiz usul ve esasa ilişkin gerekçeler gözetilerek, karar düzeltilmesi talebine konu ilamın kaldırılmasına karar verilip Sayıştay 8. Dairesinin yukarıda bilgilerine yer verilen kararının belirttiğimiz gerekçeyle bozulmasını talep etmekteyiz.

C)İLAM SIRA NO:7

7 sıra no’lu ilamda özetle; yurtdışına yüksek lisans için gönderilen personelin eğitim-öğretim giderlerini kendilerine verilen ek ödenekten karşılamaları gerekirken bu giderlerin üniversite faturalarına yansıtılarak idare tarafından ödenmesi gerekçesiyle kamu zararına hükmedilmiş, Sayıştay Temyiz Kurulunun karar düzeltme talebine konu ilamında Kurum tarafından yapılan ödemeler mevzuata uygun bulunmayarak tazmin hükmünün tasdikine karar verilmiştir.

Söz konusu ilama ilişkin karar düzeltme gerekçelerimiz aşağıda yer almaktadır.

a) ...’nın 2011 yılı Bahar dönemine ait University of Southern California’dan alman faturada “IBEAR Book Fee” adı altında alman $...’lık tutara ilişkin olarak;

... tarafından, söz konusu ödemeler karşılığında basılı kitap veya not gibi herhangi bir kaynak edinilmediği belirtilmiştir. Ödenen tutar kurs içeriğine erişimin sağlandığı "black board" sistemine erişim için ödenen para niteliğindedir; ders profesörlerinin mail grubuna (ders içeriğine yönelik anonslar-çalışma takvimi vs.) da ancak black board’a kayıtla mümkündür. Ders kapsamındaki ödevlere ve bazı hallerde test ve final sınavlarına erişim söz konusu ödeme yapılmaksızın mümkün olmamaktadır. Esasen, söz konusu ücretin ders ücretinin bir parçası olarak faturalandırılmasının temel sebebi yukarıda da belirtildiği şekilde karşılığında derse yardımcı not veya kitap alınması değil ders içeriğine erişim için ödenen telif hakkı ücreti niteliğindedir. Söz konusu dersler için kitap ve diğer yardımcı kaynaklar, zorunlu diğer kaynakların ücretleri ile misafir konuşmacı ücretleri gibi içeriğe ilişkin diğer ödemeler söz konusu personelin kendisi tarafından yapılmıştır.

b) ...'ın 2011 yılı kış dönemine ait fee giderlerinin detayında yer alan ve kitap bedeli olduğu belirtilen $ ...’lik kısma ilişkin olarak;

Öncelikle, ...'nın eğitimine devam ettiği University of Virginia'dan alınan elektronik posta mesajında, program bedelinin sabit olduğu, ücretin (fee) içinde yer alan kitap parasının öğrenci kitapları teslim alsa da almasa da değişmeyeceği ve tam olarak ödenmesi gerektiği, öğrencinin kitapları almaması halinde dahi üniversite tarafından ücrette herhangi bir indirim yapılmayacağı hususu açık bir şekilde belirtilmiştir.

...’dan konu ile ilgili alınan elektronik posta mesajında, okul tarafından verilen kitapların aşağıda koyu olarak gösterilen son 4'ü dışındakilerin genel kültür ve derslerle doğrudan ilgisi olmayan kitaplar olduğu belirtilmiş ve okul tarafından şu ana kadar verilen kitapların listesine aşağıda yer verilmiştir.

inside Chinese Business: A Guide for Managers Worldwide, Ming. Jer Chen
The party: The secret world of Communist Rulers, Richard McGregor
For Your Improvement, A guide for development and coaching, Michael L. Lombardo, Robert N Eichingar
A Guide to Managerial Communication: Effective business writing and speaking, Mary Munter
Ali I Need to Know About Manufacturing I Leamed in Joe's Garage, William B. Miller, Vikki L. Schenk
Principle of Microeconomics, N. Gregory Mankiw
Principle of Macroeconomics, N/ Gregory Mankiw
Principle of General Management, John L. Colley, Jacqueline L Doyle, Robert D. Hardie, George W Logan, Wallace Stettinius
Financial & Managerial Accounting for MBAs, Easton, Halsey, McAnally, Hartgraves, Morse.

Ayrıca, ... tarafından her dönem (toplam 6 dönem) 5-7 ders alındığı ve dersler için yapılan kitap ve kırtasiye giderlerinin Kuramca ödenen tutarı fazlasıyla aştığı ifade edilmiştir. Bununla birlikte, bu kitaplar okul tarafından zorunlu olarak ücretin içinde yer almasa, diğer bir ifadeyle alımı isteğe bağlı olsaydı adı geçenin derslerle doğrudan ilgili olmayan kitapların çoğunu ve daha önce sahip olduğu microeconomics ve macroeconomics adlı kitapları kesinlikle almayı düşünmediği ifade edilmiştir.

Bu nedenle, belirtilen tutar farkı okul ücretinin sabit olması ve bu tutarın kitaplar öğrenci tarafından alınmasa bile değişmeyecek olmasından kaynaklanmakta olup, söz konusu tutarla ilgili olarak kamu zararına neden olunmadığı değerlendirilmektedir.

c) ...’ın Üniversite faturasında yer alan “Mgmt Course Packet Fee”nin açıklaması Üniversite tarafından şu şekilde yapılmaktadır;

“Kurs/vaka analizi paketleri seçmeli ve ana derslerde kullanılan paketlerdir. Profesörler tarafından öğrencilere öğretmek amacıyla kullanılan vaka analizi paketleridir ve bütün öğrencilerin vaka analizlerine ilişkin kendi kopyalarının olması zorunludur.” (Course/Case packets are used during the classes of core subjects and electives. The case packet is what is used by the professor to teach the students and ali students are required to have their own copy of the case packet.)

Söz konusu vaka analiz paketleri bizzat profesör tarafından veya Harvard Business School tarafından hazırlanan örnek olay İncelemeleri arasından dersin profesörü tarafından seçilerek üniversite tarafından ödenen patent ücretinin (Profesöre veya Harvard Business School’a) akabinde öğrencinin sunumuna hazırlanmaktadır. Bazen söz konusu paketler bir bilgisayar programı eşliğinde öğrenciye sunulmakta olup, dersin profesörünün verdiği kullanıcı adı ve şifre ile söz konusu programa girip dersin konusuyla ilgili similasyonlar yapılmaktadır.

Dolayısı ile söz konusu paketlerin (Mgmt Course Packet) kitap, defter, kalem ve kırtasiye masrafı olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Söz konusu paketler (Mgmt Course Packet) herhangi bir kitapçıda da satılmamakta ve bahse konu paketlerin içeriği her yıl değişebilmektedir.

Vaka analizi paketleri (Mgmt Course Packet) iki kısımdan oluşmaktadır. Profesöre ait kısmında söz konusu paketlerde yer alan soruların cevaplan ile vaka analizinin derste nasıl işleneceğine ilişkin bilgiler yer almaktadır. Profesöre ait kısımlar öğrenci paketinde yer almamaktadır. Fakat faturada gözüken söz konusu ücret hem Professör nüshasını hem de öğrenci nüshasını içermektedir.

Vaka analizleri paketi yanında her dersin ayrıca Profesör tarafından öğrencilerce satın alınması istenen kitaplan mevcuttur. Söz konusu kitaplar her kitapçıda bulunmakta olup,

Bu çerçevede, söz konusu Vaka analizi paketlerinin (Mgmt Course Packet), Üniversite tarafından vaka analizi eğitiminin bir parçası olarak hazırlandığı, Profesörlere ait kısımlardan oluşan bölümlerin öğrencilere verilmediği ve bilgisayar programlarından oluştuğu dikkate alındığında bunların her kitapçıda bulunabilecek kitap, kırtasiye ve bunun gibi araçlar kapsamında değerlendirilemeyeceği sonucuna ulaşılmaktadır.

Yukarıda da ayrıntılı olarak açıklandığı üzere Vaka analizi paketlerinin (Mgmt Course Packet) kitap, defter, kalem ve kırtasiye malzemesi olarak değerlendirilmesi nitelik itibari ile mümkün değildir.

Diğer taraftan, Üniversite faturalan bilgisayar programı çerçevesinde standart bir şekilde üretilmekte olup, bu faturalarda yer alan kalemlerin öğrenci tarafından eklenip çıkartılması söz konusu değildir. Üniversite faturasında yer alan kalemlerin içeriğine ilişkin öğrenci tarafından ödeme yetkilisine verilen bilgiler çerçevesinde söz konusu ödemeler yapılmaktadır.

Öte yandan, Üniversitenin, http://www.purdue.edu/bursar/FeeRates/2011-2012/2011- 2012 page4.html#WL KrannertGraduate web adresinde, Ek-l’de yer aldığı şekilde, “KRANNERT SCHOOL OF MANAGEMENT” fakültesi altında faaliyette bulunan Management of Business Administration (MBA), The Master of Science in Industrial Administration (MSIA), Master of Science in Human Resource Management (MSHRM), Master of Science Degree (Accounting) - MS(A) ve Master of Science Degree (Finance) - MS(F) adlı bölümlerin dönemlik ortak harç tutarları gösterilmektedir.

Harç ödemelerinde Ek-l’de yer alan kalem ve tutarların dikkate alınması gerektiği şifahen belirtilmiştir.

Ek-l’de görüleceği üzere, bu tutarların üzerinde “Üniversite harçları herhangi bir duyuru yapılmadan değiştirilebilir” denmekte olduğunun gözden kaçırlmaması gerektiği düşünülmektedir. (Ali University fees are subject to change without notice)

Bu kapsamda, beş bölüme ilişkin üniversite web sitesinde yayımlanan ortak harç tutan ve söz konusu tutara ait kalemler genel fikir sağlanması amacıyla yayımlanmakta olup bunlar mutlak tutar ve kalemleri göstermemektedir. Zaten göstermesi de beklenmemelidir. Çünkü bu beş bölümün ders programlan farklılık arz etmektedir. Söz konusu farklılık her bölümün farklı bir disiplini temsil etmesinden kaynaklanmaktadır.

Bu çerçevede, “Mgmt Course Packet Fee” adlı ödeme kaleminin söz konusu web- sitesinde yer almamasının sebebi, beş bölümün ders programlarının farklı olmasından kaynaklanmakta olup hatta aynı bölüm içersinde farklı seçmeli derslerin de yer aldığı ve her seçmeli dersin vaka analizi paketi içermediği hususları da dikkate alındığında “Mgmt Course Packet Fee” adlı ödeme kaleminin neden bahse konu web-sitesinde yer almadığı daha iyi anlaşılacaktır. Çünkü söz konusu tutar öğrencinin devam ettiği bölüme ve seçtiği dersten derse farklılık gösterecektir. Dolayısıyla söz konusu tutar her öğrencinin faturasında farklılık arz edecektir.

Yukarıda verilen bilgiler çerçevesinde, üniversite tarafından bilgisayar ortamında üretilerek, yine bilgisayar ortamında öğrencilere sunulan Vaka analizi paketlerinin (Mgmt Course Packet);

Nitelik itibari ile kitap, defter, kalem ve kırtasiye malzemeleri kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı,

Vaka analizi paketlerinin (Mgmt Course Packet), üniversite tarafından verilen vaka analizi eğitiminin bir parçası olduğu, görülmektedir.

Dolayısı ile ...’ın üniversite faturasında yer alan “Mgmt Course Packet Fee” kalemine ait tutarın ($...*..= ..-TL), üniversite tarafından ...’a verilen vaka analizi eğitiminin ücreti olduğu ve Kurumumuza fatura edildiği, söz konusu tutarlarla ilgili olarak kamu zararına neden olunmadığı Kurumumuz tarafından mütalaa edilmektedir.

Yukarıda yer alan açıklamalar çerçevesinde, Sayıştay 8. Dairesinin ilamına ilişkin Sayıştay Temyiz Kurulunun karar düzeltme talebine konu ilanımdaki İlam Sıra No:7 sayılı tazmin hükmüne ilişkin kararının karar düzeltme incelemesi neticesinde ortadan kaldırılmasına, söz konusu hükmün karar düzeltme talep eden lehine bozulmasına karar verilmesi talep edilmektedir.

NETİCE: Yukarıda açıklanan gerekçelerle ve re’sen gözetilecek diğer nedenlerle Sayıştay 8. Dairesinin İlam Tarihi: 03.06.2013, İlam No: 69, Karar Tarihi: 17.01.2013, Karar No: 2 sayılı İlanıma ilişkin Sayıştay Temyiz Kurulunun 31.03.2015 tarihli ve 40203 sayılı ilamının karar düzeltme talebimiz kapsamında incelenmesine,

Sayıştay Temyiz Kurulunun 31.03.2015 sayılı ilamının, Sayıştay 8. Dairesinin temyize konu ilamının İlam Sıra No:1, İlam Sıra No:2, İlam Sıra No:3 ve İlam Sıra No:7 sayılı hükümlerine ilişkin kararlarının karar düzeltme talebimize ilişkin nedenlerle düzeltilerek kaldırılmasına ve işbu dilekçemizde açıklanan nedenlerle bozulmasına karar verilmesini arz ve talep ederiz.

Başsavcılık;

“... Kurulu 2011 yılı hesabının 8’inci Dairede yargılanması sonucunda düzenlenen 03.06.2013 tarih ve 69 nolu İlamın 1, 2, 3’üncü maddelerinde yer alan tazmin hükmünü bozan, 7'nci maddesini ise tasdik eden Temyiz Kurulunun 31.03.2015 tarih ve 40203 tutanak sayılı kararının düzeltilmesini Kurum Vekili sıfatıyla talep eden Av... ve Av. ...’ın ilgi yazı ekinde gönderilen dilekçeleri incelendi.

Dilekçede, usule ilişkin olarak Özetle; Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar açısından 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu anlamında, kamu zararı tespiti ve değerlendirmesi yapılmasının mümkün olmadığı, bu nedenle de karar düzeltilmesi talebine konu ilamın kaldırılmasına karar verilerek Daire kararının bozulması talep edilmektedir.

Sayıştay, Anayasanın 160 ıncı maddesi uyarınca merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kuramlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 5 inci maddesinin b) fıkrasında da benzer ifadelere yer verilmek suretiyle Sayıştay'ın Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmayacağını denetleyeceği ve sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlayacağı belirtilmiştir. Aynı Kanunun 2 nci maddesinde yer alan tanımlar başlığı altında da Yargılamaya esas rapor, Sayıştay dairelerince yapılacak yargılamaya esas olmak üzere, denetçiler tarafından genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin denetimi sırasında tespit edilen kamu zararına ilişkin düzenlenen rapor olarak ifade edilmiştir.

Kesin hükme bağlama görevi yargısal bir faaliyetin sonucu olup 5018 sayılı Kanun uygulamasında, Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri içerisinde yer alan ve Düzenleyici ve denetleyici kurum statüsünde bulunan ... Kurumunun hesap ve işlemlerinin kesin hükme bağlanması ancak Sayıştay dairelerinde yapılacak yargılama yoluyla mümkün olacaktır. 5018 sayılı Kanunun kamu zararı başlıklı 71’inci maddesinin Düzenleyici ve Denetleyici Kuramlara uygulanacak maddeler arasında sayılmaması ve ayrıca, Düzenleyici ve Denetleyici Kuramların, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik kapsamında yer almaması Sayıştay dairelerinin bu kurumlar üzerindeki yargısal faaliyetini ortadan kaldırmayacağı değerlendirildiğinden Sayıştay’ın, ... Kuramımda “yargılamaya esas rapor düzenleyemeyeceği” ve “hesap yargılaması” yapma yetkisinin bulunmadığı şeklindeki usul yönünden yapılan itiraz yerinde görülmemiştir.

Öte yandan ilamın 1, 2 ve 3'üncü maddelerine, esasa ilişkin olarak ileri sürülen hususlar hakkında, Temyiz Kurulunun vermiş olduğu bozma kararı uyarınca 31.03.2015 tarih ve 40203 tutanak sayılı kararda belirtilen hususlar doğrultusunda Dairece yeniden hüküm tesis edileceğinden, İlamın 1, 2 ve 3’üncü maddelerine ilişkin talep hakkında bu aşamada yapılacak bir işlemin bulunmadığı değerlendirilmektedir.

İlamın 7 nci maddesine ilişkin olarak ileri sürülen hususlar ise temyiz dilekçesindeki hususlardan farklılık göstermemekte olup, Temyiz Kurulu Kararında karşılandığından ve ayrıca 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 57’nci maddesine göre karar düzeltilmesi şartları oluşmadığından talebin reddine karar verilmesinin,

uygun olacağı” şeklinde görüş bildirmiştir.

Karar düzeltilmesi için verilen ikinci dilekçede özetle;

AÇIKLAMALAR

Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Bakımından 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Anlamında “Kamu Zararı” Tespiti ve Değerlendirmesi Yapılması Mümkün Değildir.

İş bu beyanlarına konu savcı mütalaasında;

"...Kesin hükme bağlama görevi yargısal bir faaliyetin sonucu olup 5018 sayılı Kanun uygulamasında, Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri içerisinde yer alan ve Düzenleyici ve denetleyici kurum statüsünde bulunan ... Kurumunun hesap ve işlemlerin kesin hükme bağlanması ancak Sayıştay dairelerinde yapılacak yargılama yoluyla mümkün olacaktır. 5018 sayılı Kanunun kamu zararı başlıklı 71’inci maddesinin Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlara uygulanacak maddeler arasında sayılmaması ve ayrıca, Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik kapsamında yer almaması Sayıştay dairelerinin bu kurumlar üzerindeki yargısal faaliyetini ortadan kaldırmayacağı değerlendirildiğinden Sayıştay’ın, ... Kurumunda “yargılamaya esas rapor düzenleyemeyeceği” ve “hesap yargılaması” yapma yetkisinin bulunmadığı şeklindeki usul yönünden yapılan itiraz yerinde görülmemiştir. ” ifadesine yer verildiğini söz konusu mütalaanın aşağıda arz edilen nedenlerle yerinde olmadığını,

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sayıştay’ın görevleri” başlıklı 5 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) ve (b) bendi;

Kanunun 5 inci maddesi ve madde gerekçesi birlikte değerlendirildiğinde, Kanun koyucunun, Sayıştay’ın denetime konu olan işlemi kesin hükme bağlayabilmesi için bu işlemin yasal düzenlemelere uygun olmamasının tespitini yeterli görmediğini, bu aykırılığın aynı zamanda kamu zararına yol açan bir işlem niteliğinde olmasını da şart koştuğunu,

Bir başka anlatımla, Sayıştay’ın genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetlemesini takiben kesin hükme bağlayabileceği işlemlerin aynı anda iki temel niteliğe sahip olması gerektiğinin anlaşıldığını,

1)İşlemin yasal düzenlemelere uygun olmaması,

2)İşlemin kamu zararına yol açan hesap ve işlemlerden olması

6085 sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 2 nci maddesinin (1) numaralı fıkrasının (k) bendinde ise kamu zararının, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen kamu zararı şeklinde tanımlandığını,

Bu bağlamda Sayıştay Kanunu çerçevesinde bir idarenin işlemlerinin hesap yargılamasına konu edilerek kesin hükme bağlanabilmesi için gereken “kamu zararı”nın tespitinde kullanılabilecek yegâne ölçütün 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Kamu Zararı” başlıklı 71 inci maddesi olduğunu, anılan maddede kamu zararı tanımlandığını ve kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak unsurlara yer verildiğini,

Ancak, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 inci maddesinin son fıkrasının;

“Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, "42”, 43, ”44", 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76, "75" nci maddelerine tâbidir. ” hükmünü içerdiğini,

Anılan Kanunun düzenleyici ve denetleyici Kurumların tabi tutulduğu “Dış denetim” başlıklı 68 inci maddesinin ise Sayıştay’a genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kuramsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden inceleme ve sonuçlarını Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlama görev ve yetkisini verdiğini, denetimler sonucunda; Sayıştay’ın, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunacağını,

Nitekim 5018 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin lafzından da açıkça anlaşılacağı üzere düzenleyici ve denetleyici kurumların 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesine tâbi kılınmamış olmasının bu konudaki itirazlarının haklılığını ortaya koyduğunu,

Bahse konu 2 nci maddenin gerekçesinde kanun koyucunun bu yöndeki iradesinin nedeninin;

“...malî özerkliklerinin korunması amacıyla düzenleyici ve denetleyici kurumların Kanunun sadece belirli maddelerine tâbi olmaları hükme bağlanmıştır.” şeklinde açıklandığını,

Buna göre, düzenleyici ve denetleyici kurumların, Kanunda sayılan sınırlı sayıdaki maddeye tâbi tutulduğunu ve malî özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer verilmediğini,

Bu bağlamda, düzenleyici ve denetleyici kuramlarla ilgili olarak Sayıştay tarafından yapılacak denetimler sonucunda Sayıştayın 6085 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendi bağlamında kamu zararına yol açıldığı şeklinde bir nitelemede bulunabilmesi, dolayısıyla hesap yargılaması yapabilmesinin hukuken mümkün olmadığını, zira Sayıştay denetimine konu edilen işlemlerin hesap yargılamasına konu edilebilmesi için söz konusu işlemde öncelikle kamu zararına yol açan bir hususun tespit edilmesi gerektiğini,

Fakat Sayıştay tarafından kamu zararına yol açan bir hususun tespit edilmesinde kullanılabilecek yegâne ölçüt durumundaki 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi düzenleyici ve denetleyici kurumlara uygulanamayacağından bu tespitin yapılamayacağını,

Nitekim 19.06.2006 tarihli ve 26324 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”in “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde de Yönetmeliğin, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde tespit edilen kamu zararlarından doğan alacakları kapsadığı, “Dayanak” başlıklı 3 üncü maddesinde de, Yönetmeliğin, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesine dayanılarak hazırlandığının ifade edildiğini,

Sayıştay’ın görüşü alınarak hazırlanan işbu yönetmeliğin söz konusu maddelerinin, düzenleyici ve denetleyici kurumların 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi kapsamında olmaması nedeniyle, Sayıştay’ın düzenleyici ve denetleyici kurumlar bakımından kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlayamayacağı ve bu nedenle kamu zararının tahsiline ilişkin usul ve esasların bu kuramlara uygulanamayacağı gerçeğinden hareketle kaleme alındığını,

Benzer şekilde 6085 sayılı Kanunun “Yargılamaya Esas Rapor” başlıklı 48 inci maddesinin birinci fıkrasında "Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin denetimi sırasında denetçiler tarafından kamu zararına yol açan bir husus tespit edildiğinde sorumluların savunmaları alınarak yargılamaya esas rapor düzenlenir. ” denildiğini,

Buna göre, hazırlanan raporun yargılamaya esas rapor niteliğine sahip olabilmesi için 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde tanımlanan kamu zararının tespit edilmesi ve düzenlenen raporun bu hususu içermesi gerektiğini,

Buna karşın yukarıda da yer verildiği üzere, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi düzenleyici ve denetleyici Kuramlara uygulanamadığından bu Kuramlar hakkında düzenlenen raporlarda “kamu zararına yol açıldığı” tespitinde bulunulabilmesi, bu raporların yargılamaya esas rapor niteliği taşıması ve dolayısıyla kesin hükme konu edilebilmesinin bu yönden de hukuken mümkün olmadığını,

6085 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde “...kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.” ibaresinde, 2 nci maddesinin (f) bendindeki “Yargılamaya esas rapor” tanımında ve “Yargılamaya esas rapor” başlıklı 48 inci maddesinin birinci fıkrasında geçen “kamu zararı” aynı Kanunun 2 inci maddesinin (k) bendi uyarınca ancak ve ancak 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesine dayanılarak tespit edilebileceğini,

Buna karşın, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi, anılan Kanunun 2 inci maddesinin amir hükmü gereği düzenleyici ve denetleyici kuramlara uygulanamayacağından, Kurumun hesap ve işlemlerinin “kamu zararı’nın varlığı gerekçesiyle sorguya konu edilmesi, hakkında yargılamaya esas rapor düzenlenmesi ve kesin hükme bağlanması mümkün olmadığını,

Nitekim bu husus, iş bu beyana konu Savcılık Mütalaasında da ..5018 sayılı Kanunun kamu zararı başlıklı 71 inci maddesinin Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlara uygulanacak maddeler arasında sayılmaması ve ayrıca, Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik kapsamında yer almaması... ” şeklinde açıklanmak suretiyle kabul edildiği gibi, üyeler ..., ..., ..., ..., ... ve ...’in Sayıştay Temyiz Kurulunun bozma ilamında yer alan ayrışık görüşlerinde de vurgulandığını,

Karar düzeltmesine konu ilamda, yukarıda yer verilen kanun hükümleri hilafına Kurumun 2011 yılı hesaplarına ilişkin olarak hesap yargılaması yapılmış olması gözetilerek, karar düzeltilmesi talebine konu ilamın kaldırılmasına karar verilip Sayıştay 8. Dairesinin yukarıda bilgilerine yer verilen kararının bozulması gerektiğini,

Savcılık mütalaasındaki “İlamın 1, 2 ve 3 üncü maddelerine ilişkin olarak Temyiz Kurulunca bozma kararı verildiği ve yeniden hüküm tesis edileceği, bu nedenle şu aşamada talep hakkında yapılacak işlem bulunmadığı” şeklindeki kanaate ilişkin olarak Kararın düzeltilmesine ilişkin dilekçelerinde ayrıntılı olarak açıkladıklarını,
Mütalaadaki İlamın 7 nci Maddesine İlişkin Olarak Verilen Temyiz Kurulu Kararına İlişkin Kararın Düzeltilmesi Talebinin Reddi Kanaatine İlişkin Olarak:

Kararın düzeltilmesi dilekçesinde ayrıntısına yer verildiği üzere, yurtdışına yüksek lisans için gönderilen personelin eğitim-öğretim giderlerini kendilerine verilen ek ödenekten karşılamaları gerekirken bu giderlerin üniversite faturalarına yansıtılarak idare tarafından ödenmesi gerekçesiyle kamu zararına hükmedilmesinin yerinde olmadığını,

Zira söz konusu ödemelerin üniversiteler tarafında zorunlu kılındığını, bu nedenle eğitim faturasına dahil edilen kitap, defter, kırtasiye için yapılan ödemelere ilişkin tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğini belirterek,

Yukarıda açıklanan gerekçelerle ve re’sen gözetilecek diğer nedenlerle Sayıştay Temyiz Kurulunun 31.03.2015 tarihli ilamının, Sayıştay 8. Dairesinin temyize konu ilamının (İlam Sıra No:1, İlam Sıra No:2, İlam Sıra No:3 ve İlam Sıra No:7 sayılı hükümlerine ilişkin kararlarının) düzeltilerek kaldırılmasını istemişlerdir.

İkinci Başsavcılık Karşılamasında;

“İlgi yazınız ekinde gönderilen ikinci karar düzeltme dilekçesi incelenmiş olup; adı geçenler tarafından ileri sürülen hususların 22 Ocak 2016 tarih ve 16877-28192 sayılı yazımızda belirttiğimiz görüşlerimizin değiştirilmesini sağlayacak bir mahiyet taşımadığı anlaşıldığından, yargılamanın söz konusu mütalaamıza göre karara bağlanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.” şeklinde görüş bildirilmiştir.

Dosyada mevcut belgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşüldü:

Karar düzeltilmesi kapsamında verilen dilekçede usule dair ileri sürülen itirazlar, 31.03.2015 tarih ve 40203 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararında dikkate alındığından ve bu konuda karar düzeltilmesini gerektiren yeni bir husus ileri sürülmediğinden konunun esasına ilişkin itirazların değerlendirilmesine geçilmiştir.

Bozma kararının temyizi.

31.03.2015 tarih ve 40203 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının 1 inci maddesi ile; 69 sayılı ilamın 1 inci maddesi ile; ... Başkan Yardımcılarına, Daire Başkanlarına ve Başkanlık Müşavirlerine yapılan aylık ücret ödemelerinde, kadro karşılığı sözleşmeli personel için öngörülen aylık ücret üst sınırının aşılması nedeniyle ... TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmü bozularak Daireye gönderilmiştir.

Temyiz Kurulu Kararının düzeltilmesi istenilmektedir.

6085 sayılı Sayıştay Kanununun ikinci bölümünde kanun yolları düzenlenmiş olup 55 inci maddesinde “Temyiz” e yer verilmiştir. Maddede;

“(1) Sayıştay dairelerince verilen ilamlar Sayıştay Temyiz Kurulunda temyiz olunur. Bu Kurulca verilen kararlar kesindir.

(2) Sayıştay dairelerinin ilamları;

a) Kanuna aykırılık,

b) Yetkiyi aşmak,

c) Hesap yargılaması usullerine riayet etmemek,

gibi sebeplerle, 52 nci maddenin birinci fıkrasında yazılı ilgililer tarafından temyiz olunabilir.

(3) Temyiz süresi ilamın ilgiliye tebliğinden itibaren altmış gündür.

…

(7) Temyiz Kurulu temyiz olunan hükmü olduğu gibi veya düzelterek tasdik eder, bozar ya da Kurul üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile kaldırır. Bozma halinde evrak yeniden karara bağlanmak üzere o kararı veren daireye gönderilir.

(8) Daire ilk kararında ısrar eder ve bu ısrar üzerine temyiz olunarak tekrar Temyiz Kurulunca bozma kararı verilirse daire bu karara uymak zorundadır.

(9) Temyiz Kurulunun tazmin hükmünün kaldırılmasına ilişkin kararları, temyiz konusu ilam maddesindeki bütün sorumluları kapsar.” denilmiştir.

Belirtilen hükme göre; Temyiz Kurulu temyiz olunan hükmü bozarsa dosya yeniden karara bağlanmak üzere o kararı veren Daireye gönderilir. Daire ya bozma kararına uyar veya eski kararında direnir. Daire, Temyiz Kurulunca verilen bozma kararına uyarsa artık bu kararla bağlıdır. Bozma kararı üzerine yargılamaya devam edilerek yeniden bir karar verilir, Daire, Temyiz Kurulunun bozma kararına uymayarak eski kararında ısrar edebilir. Bu karar da temyiz edilebilir.

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7 nci fıkrası hükmü gereği 69 sayılı ilamın 1 inci maddesi 40203 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile Bozularak yeniden hüküm tesisi için Daireye tevdi edildiğinden karar düzeltilmesi talebinin REDDİNE,

Oy birliği ile,

Sayıştay 8. Dairesi 38585 Kararı - Denetleyici Kurumlar Personel Mevzuatı

Hukuk Asistanı ile Kararları Analiz Edin

Karar Bilgileri

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

10 Milyon+ Karar Arasında Arayın

Profesyonel Hukuk AraçlarınaHemen Erişin