Sayıştay 8. Dairesi 37098 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2009

• Daire: 8

• Dosya No: 37098

• Tutanak No: 38070

• Tutanak Tarihi: 03.12.2013

• Konu:

KARAR

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü:

945 sayılı ilamın 1. Maddesi ile İl Özel İdare Genel Sekreteri İbrahim KUL'a Maliye Bakanlığı teşkilatında görev alan personele yapılan ek ödemenin ödenmesi sonucu kamu zararına sebebiyet verildiği gerekçesi ile 4.828,83 TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle; genel sekreterin özlük haklarıyla ilgili düzenlemenin 5302 sayılı kanunun 36. maddesinin 4. fıkrası hükmünde yer aldığını, Yasanın 36. maddesinin; genel sekreterin mali ve sosyal haklarını tek tek saymadığını, "Genel Sekreterlik kadrosuna atananlar, büyükşehir belediyesi bulunan illerde genel idare hizmetleri sınıfına dahil Bakanlık Genel Müdürü, diğer illerde ise genel idare hizmetler sınıfına dahil müstakil daire başkanı için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanır" hükmünde olduğunu, ilgili mevzuatında ön görülen, tüm haklardan aynen yararlanılacağı belirtilmesine rağmen, hak kullanılırken baz alınacak müstakil daire başkanı özlük haklarını, ne 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ne de diğer kanuni düzenlemelerde belirtilen hak kısıtlayıcı ifadelere atıfta bulunmadığını,

"İlgili mevzuat" ifadesinin genel bir ifade olduğunu, bu ifadeden İçişleri Bakanlığı, Müstakil Daire Başkanı kastediliyor şeklinde anlaşılması gerekiyor olsa da İçişleri Bakanlığında müstakil daire başkanlığı kadrosu bulunmadığını, üstelik il özel idarelerinin, ne İçişleri Bakanlığı ne de diğer bakanlıkların taşra teşkilatı konumunda yer almadığını, yerel yönetimler ve dolayısıyla il özel idaresinin merkezi idare ile bağı, Anayasa'nın 127. maddesinde düzenlenen idari vesayete dair hükmü ile sınırlı olduğunu,

Dolayısıyla, "müstakil daire başkanı" ve ilgili mevzuat" terimlerinden hareketle hangi bakanlığın kastedildiğinin muğlak bir ifade olduğunu,

Yerel yönetimler yeniden yapılanma çerçevesinde büyük değişimlere uğramış, hem faaliyet alanı genişletilmiş hem de sorumluluklarının artırıldığını, kendisinden yapı olarak daha büyük ve karmaşık mevzuat yapısı içinde faaliyet göstermekte olan Köy Hizmetleri İl Müdürlüğü kaldırılarak il özel idaresinin bünyesi içerisine alındığını, 5302 sayılı kanunun içeriği incelendiğinde, yakın bir zamanda Sağlık Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü ve SHÇEK Genel Müdürlüğü teşkilatlarının yürüttükleri faaliyetlerin de İl Özel İdarelerine devredileceğinin açıkça görülmekte olduğunu, yasanın bu kadar ağır sorumluluk yüklediği İl Özel İdaresinin daha işin başında "Müdürlük" sıfatından arındırılarak "Müstakil Daire Başkanı" seviyesinde "Genel Sekreter" marifetiyle idare edilmesini gerektirdiğini, o halde, "Müstakil Daire Başkanı" ve "ilgili mevzuat" deyince ülke genelinde olduğu gibi, idarelerinde de özlük hakları ile ilgili maaş v.b. ödemeler yapılırken mevzuatımızdaki düzenlemeler incelenmiş ve incelemeler neticesinde;

İl Özel İdaresi Genel Sekreterinin özlük haklarının ödenmesinde aranan kriterleri, 5302 sayılı kanunun 36. maddesi üç temel unsura bağladığını,

a) Genel idare hizmetleri sınıfına dahil olma,

b) Müstakil Daire Başkanı olma,

c) İlgili mevzuatında sağlanan tük haklardan aynen yararlanma ifadelerini kullandığını,

Yasanın "İlgili Mevzuat" ibaresi herhangi bir mevzuatı işaret etmediğini, dolayısıyla müstakil daire başkanı mevzuatımızda çok değişik kurumlarda ve bakanlıklarda farklılıklar gösteren özlük haklarından faydalanmakta olduğunu, Maliye Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Müstakil Daire Başkanları, burada sayılmayan diğer müstakil daire başkanlarına göre 657 sayılı kanunda belirtilen zam ve tazminatların dışında çeşitli yasal düzenlemelerle "ek tazminat" almakta olup, 5302 sayılı kanunun genel sekreter için kullanılmış olduğu "aynen yararlanma" ifadesi "ek tazminat" uygulamasının yasal dayanağı olarak görüldüğünü, bu ödeme; bütün hakların, diğer bir ifade ile ücretin bir parçası olduğunu ve her ay mutat olarak ücretin parçası olarak ödendiğini, eğer, sadece görevin özel önemi veya işin riski nedeniyle ödenmiş olsaydı, izinli, ya da raporlu olduğu zamanlarda ödenmemesi gerektiğini, diğer taraftan ek ödeme alan bakanlıkların genel müdür ve müstakil daire başkanları, ek ödeme almayan bakanlıkların aynı personeline göre farklı bir çalışma saatine de tabi olmadığını,

2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanununun 102. maddesindeki "her türlü ödeme" ibaresine dayanılarak hakim ve savcılara en yüksek devlet memuru aylığı ödendiğini, "her türlü ödeme" kavramına dayanılarak müsteşarın maaşı ödenebiliyorsa, "aynen yararlanma" ifadesiyle de Maliye Bakanlığı Müstakil Daire Başkanına sağlanan ek tazminat uygulamasından yararlanılabileceğini düşündüklerini, kamuda son yıllarda yoğun şekilde "eşit işe eşit ücret" politikasının uygulanmaya çalışıldığı ve T.C. Anayasasının 10. maddesi ile bilinen bir gerçek olduğunu, İl Özel İdaresi Genel Sekreterine kanun "Müstakil Daire Başkanı" maaşını tüm unsurlarıyla birlikte alması yönünde bir ifade kullandığını, ayrıca, "tüm" kelimesiyle, "bütün" kelimesinin içerik itibariyle hiçbir farkı bulunmadığını,

Konuyu kamu zararı açısından değerlendirmek gerekirse, yasalarda açıkça belirtilmediği, işaret edilmediği takdirde emsal aylık ve tazminat uygulamalarının kişinin lehinde olan oranları kullanması yönünde olacağından, hukuka aykırılık teşkil etmeyeceği ve kamu zararı oluşturmayacağı, ayrıca, 23.07.2010 tarih ve 6009 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun geçici 8 nci maddesine göre verilen tazmin kararının kaldırılmasını talep etmiştir.

Sayıştay Başsavcılığı; “5302 sayılı Kanunun 36 ncı maddesinde belirtilen ‘‘ilgili mevzuat’’ ve ‘‘haklar’’ ibarelerinden; üstlenilen görevin özelliği ve hizmet gereği gibi farklı nedenlerle ödemeler öngören mevzuat hükümleri değil, görev yaptığı kurum ne olursa olsun ‘‘genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık müstakil daire başkanları’’ için istisnasız aynı miktar ve oranda mali hakların (aylık, ek gösterge, taban ve kıdem aylığı, işgüçlüğü zammı, temininde güçlük zammı, özel hizmet tazminatı, makam tazminatı, görev tazminatı, denge tazminatı) ödenmesini düzenleyen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 4505 sayılı Temsil tazminatı Ödenmesi Hakkında Kanun ile 375 ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin anlaşılması gerekmektedir.

Bunun dışında hizmetin gereği ve özelliği gibi nedenlerle, Bakanlıklara göre farklılık arz eden ve bir kısmında hiç ödenmeyen; ek ödeme, fon, ikramiye, teşvik ikramiyesi, döner sermaye ve katkı payı gibi ödemeleri öngören özel nitelikteki mevzuatı, 5302 sayılı Kanunun 36 ncı maddesindeki ‘‘ilgili mevzuat’’ ve ‘‘haklar’’ kapsamında yorumlayıp, il özel idare genel sekreterine kıyasen uygulamanın yasal dayanağı bulunmamaktadır.

Bu durum Mahalli İdareler genel Müdürlüğünün 07.05.2009 tarihli ve 2009/41 sayılı genelgesi ile teyit edilerek, il özel idarelerince buna göre uygulama yapılması istenilmiştir.

Diğer taraftan 6009 sayılı Kanunun Geçici 8’inci maddesiyle getirilen düzenleme, sadece memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak belediye, büyükşehir belediyesi ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline yapılan ödemelere ilişkin olup tazmine konu olan olayla bir ilgisi bulunmamaktadır. Bu nedenle talebin reddedilerek Daire Kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir. “ şeklinde görüş belirtmiştir.

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “Norm Kadro Ve Personel İstihdamı” başlıklı 36. maddesinde; “Genel Sekreterlik kadrosuna atananlar, büyükşehir belediyesi bulunan illerde genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık genel müdürü, diğer illerde ise genel idare hizmetleri sınıfına dahil müstakil daire başkanı için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar; bunlar valinin teklifi ve İçişleri Bakanlığının onayı ile atanır.” Hükmü yer almaktadır.

213 sayılı Vergi Usul Kanununa 3418 sayılı Kanunun 32. maddesi ile ek 13. madde eklenmiş ve bu maddenin 4.fıkrası (a) bendi ile Maliye Bakanlığı personeline ek ödeme yapılması için yetki verilmiş ve verilen yetkiye istinaden de, “Maliye Bakanlığı Personeline Yapılacak Ek Ödemeye İlişkin Usul ve Esaslar” ile bu esaslara “ekli cetvellerde” gösterilen oranlarda Maliye Bakanlığı ile bağlı kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında çalışan memurlar ile sözleşmeli personeline (bağlı kuruluşların kadro karşılığı sözleşmeli personeli hariç), 08.05.2007 tarihli Bakan oluruyla ek ödemede bulunulmasına ilişkin usul ve esaslar tespit edilmiştir.

Maliye Bakanlığı Personeline Yapılacak Ek Ödemeye İlişkin Usul ve Esasların, “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde “Bu usul ve esaslar, Maliye Bakanlığı ile bağlı kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında çalışan memurlar ile sözleşmeli personeli (bağlı kuruluşların kadro karşılığı sözleşmeli personeli hariç) kapsar.” denilmektedir. “Ek Ödeme Oran ve Miktarları” başlıklı 3’üncü maddesinde “Bu usul ve esaslar kapsamına giren personele en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) ekli cetvellerde yer alan oranların uygulanması suretiyle hesaplanan miktarlarda ek ödeme yapılır.” denilmiş olup, ekli 1 Sayılı Cetvelin 2’nci sırasında “Müsteşar Yardımcısı, Kurul Başkanı, Genel Müdür, Strateji Geliştirme Başkanı, Maliye Yüksek Eğitim Merkezi Başkanı için %195” oranında ek tazminat öngörülmüştür. Bu esaslar, Yürürlük başlıklı 6’ncı maddedeki “Bu usul ve esaslar 15.05.2007 tarihinde yürürlüğe girer.” Hükmü ile son bulmuştur.

Ayrıca, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun Ek 13 üncü maddesine 17/09/2004 tarih ve 5234 Sayılı Kanunun 5. Maddesi ile eklenen paragrafında ”. Bu ödeme ilgili mevzuatı uyarınca ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye payı, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” Denilmek suretiyle Maliye Bakanlığı personeline yapılan ödemelerin ilgili mevzuatı uyarınca ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye payı, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmayacağı hüküm altına alınmıştır. Benzeri bir hüküm de Sanayi Ve Ticaret Bakanlığı Personeline Yapılacak Ek Ödemeye İlişkin Usul Ve Esaslar’ın d fıkrasında yer almaktadır.

5302 sayılı Kanunun 36 ncı maddesinde belirtilen “ilgili mevzuat” ve “haklar” ibarelerinden; üstlenilen görevin özelliği ve hizmet gereği gibi farklı nedenlerle ödemeler öngören mevzuat hükümleri değil, görev yaptığı kurum ne olursa olsun, “genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık genel müdürleri” ve “genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık müstakil daire başkanları” için istisnasız aynı miktar ve oranda mali hakların (aylık, ek gösterge, taban aylığı, kıdem aylığı, iş güçlüğü zammı, temininde güçlük zammı, makam tazminatı, özel hizmet tazminatı, görev tazminatı, denge tazminatı) ödenmesini düzenleyen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 4505 sayılı Temsil Tazminatı Ödenmesi Hakkında Kanun ile 375 ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler olarak anlaşılması gerekmektedir.

Bunun dışında hizmetin gereği ve özelliği gibi nedenlerle, Bakanlıklara göre farklılık arz eden ve bir kısmında hiç ödenmeyen; ek ödeme, fon, ikramiye, teşvik ikramiyesi, döner sermaye ve katkı payı gibi ödemeleri öngören özel nitelikteki mevzuatı, 5302 sayılı Kanunun 36 ncı maddesindeki “ilgili mevzuat” ve “haklar” kapsamında yorumlayıp, il özel idare genel sekreterlerine, genel sekreter yardımcılarına ve daire başkanlarına da kıyasen uygulamanın hiçbir yasal dayanağı bulunmamaktadır.

Bu durum, Sayıştay Dairelerinin ilamları üzerine Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü 07.05.2009 tarihli 2009/41 sayılı genelgesi ile teyit edilerek, il özel idarelerince buna göre uygulama yapılması istenilmiştir.

Dilekçi, ilamda yer alan tazmin hükmünün 6009 sayılı kanunun Geçici 8. maddesi kapsamında değerlendirilerek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemekte ise de; 6009 sayılı kanunun geçici 8. maddesinde, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak belediye, büyükşehir belediyesi ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri haklarında idari veya mali yargılama ve takibat yapılamayacağı hükmü, herhangi bir mevzuatla öngörülmemiş olan, toplu sözleşme ile ya da idari bir tasarrufla mahalli idarelerin bütün personeli için çalışanların koşullarını iyileştirici nitelikte genel olarak bütün çalışanlar için yapılan ek ödemelerle ilgili olup, İl Özel İdaresi Genel Sekreterine 5302 sayılı kanun hükümlerine aykırı olarak ödenen ek ödemeyi (Maliye Bakanlığı personeli olmadığı için), bu kanun kapsamında değerlendirmek mümkün değildir.

Bu itibarla, dilekçi talebinin reddi ile 945 sayılı ilamın 1. Maddesiyle 4.828,83 TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

Karar verildiği 03.12.2013 tarihli ve 38070 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.