Sayıştay 8. Dairesi 289 Kararı - Denetleyici Kurumlar Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 8

• Karar Tarihi: 20.06.2023

• Karar No: 289

• İlam No: 277

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yersiz konut tahsis yardımı ödenmesi

……….. tarih ve ……….. sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır.

Ayrıca, ……….. tarih ve ……….. sayılı Kurul Kararı ile ödenmekte olan net konut tahsis katkısı tutarlarının, söz konusu tutarların belirlendiği tarihten o güne kadar yapılan kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamları dikkate alınarak 01.07.2017 tarihinden geçerli olmak üzere kurul başkanı ve üyeler için 3.275 TL, başkan yardımcıları için 3.068 TL, daire başkanları ve başkanlık müşavirleri için 2.757 TL, müdürler için ise 1.059 TL olarak ödenmesine ve bu tutarların işbu karar tarihinden sonra yapılacak kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamlarının uygulanması suretiyle güncellenmesine karar verilmiştir.

19.10.2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum Personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrasında;

“Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbidir.” denilmekte,

“Ücretler, mali ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinde ise;

“Kurul Başkanına Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. Başbakanlık Müsteşarına ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.

Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.

…

Kurul Başkan ve Üyelerine birinci fıkraya göre belirlenen ücretler tutarında, damga vergisi hariç herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın, her ay tazminat verilir.” Hükümleri yer almaktadır.

02/07/2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nin 166’ncı maddesiyle, yukarıda yer verilen 102’nci maddenin 1’inci fıkrasında yer alan “Başbakanlık Müsteşarı” ibaresi “en yüksek Devlet memuru” ve “Başbakanlık Müsteşarına” ibaresi de “En yüksek Devlet memuruna” şeklinde değiştirilmiştir.

Anılan mevzuat hükümlerine göre; Kurul başkan ve üyelerine, sosyal haklar çerçevesinde “konut tahsis katkısı” adı altında bir ödemenin Kurul kararıyla yapılmasının hukuki dayanağı bulunmamaktadır.

375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasında;

“b) (Değişik 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.

…

(Değişik ikinci fıkra: 12/7/2013-6495/73 md.) Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” denilmiştir.

Diğer taraftan, Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılmış olan 161 Seri No.lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği’nin (E) bölümünde;

“3-15/1/2012 tarihinden sonra;

…….

b) Düzenleyici ve denetleyici kurumlara kurul başkanı veya kurul üyesi olarak ilk defa veya yeniden atananların,

Mali ve sosyal hakları, 375 sayılı KHK ek 11’nci maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulacak Bakanlar Kurulu Kararında yer alacak hükümlere ve belirlemelere göre tespit edilecektir." hükmüne yer verilmiştir.

Buna göre, Kurum personeline yapılacak ödemelere ilişkin esaslar 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinde düzenlenmesine rağmen, bu ödemelere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası ile bir tavan getirilmiştir.

14.04.2016 tarih ve 6704 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi ile değiştirilen, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükmü yürürlükte olduğu sürece 15.01.2012 tarihinden sonra kurum kadro ve pozisyonlarına atanan Kurul başkan ve üyelerine yapılan ödemelerin bu maddede yapılan belirlemelere göre tespit edilmesi gerekmektedir.

375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin “b” fıkrasının son paragrafındaki “Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz” hükmü uyarınca 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 92’nci maddesine göre Kurulun bir ücret belirleme yetkisi kalmamıştır.

Anılan hükümler çerçevesinde; 15.01.2012 tarihinden sonra başkan ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan personele uygulanacak ücret tavanının belirlenmesinde emsal alınacak devlet memuru kadroları sırasıyla; Kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısıdır. Kurumun söz konusu personelinden, emsali burada sayılmış olanlara, emsalleri için “yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık net tutarı” sınırına uyularak ödeme yapılabileceği düzenlenmiştir. Ödeme olarak belirlenen kalemler dışında sağlanan hak ve yardımların parasal tutarlarının, ayrıca hesaplanarak yapılacak ödemelere eklenmesi, bu maddede belirlenmiş olan ödeme tavanının aşılması anlamına gelecektir.

Ayrıca sosyal yardımların nelerden ibaret olduğu 657 sayılı Kanun’da sayılmış, konut tahsis yardımı olarak herhangi bir parasal ifadeye yer verilmemiştir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısı için sosyal haklar kapsamında lojman tahsisi öngörülmüş ise de bu, ayni bir haktır. Kurumun lojmanı varsa tahsis edilebilir ya da Kamu Konutları Yönetmeliği kapsamında kiralama suretiyle tahsis yapılabilir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısına sağlanan kamu lojmanının, rakamlaştırılıp bir maaş unsuru olarak doğrudan personele konut tahsis yardımı olarak ödenmesine yönelik bir uygulamadan bahsedilmediği gibi, bu hakkın hiçbir surette nakdi yardıma dönüştürülmesi de mümkün değildir.

2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’nun 2’nci maddesi ve Kamu Konutları Yönetmeliği’nin 2’nci maddesi gereğince Kurul’un ilgili Kanun ve Yönetmelik kapsamında olduğu, Yönetmelik’in 4/h maddesi uyarınca Kurul Başkan ve üyelerine ancak konut kiralanabileceği, bir nakit ödemesinin söz konusu olmadığı, konut kiralanması için de 2018 yılında Hazine ve Maliye Bakanlığından bir görüş ve Cumhurbaşkanlığından bir izin alınmadığı anlaşılmıştır.

Öte taraftan, ……….. tarih ve ……….. sayılı Ek İlam’ın 1’inci maddesi ile verilen tazmin hükmüne ilişkin olarak sorumlular tarafından Temyiz Kurulu’na sunulan dilekçeler üzerine Temyiz Kurulu tarafından verilen ……….. tarih ve ……….. tutanak numaralı bozma kararında özetle;

Kurumun 2018 yılı işlemlerine ilişkin olarak düzenlenen ……….. sayılı Asıl İlamın 4’üncü maddesinde, 15.01.2012 tarihinden sonra Başkan Yardımcısı, Daire Başkanı ve Müdür kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan kadro karşılığı sözleşmeli personele “konut tahsis katkısı” ödenmesi ile aynı İlamın 5’inci maddesinde 15.01.2012 tarihinden önce Başkan Yardımcısı, Daire Başkanı, Müşavir ve Müdür kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kadro karşılığı sözleşmeli personele yapılan "konut tahsis katkısı” ödemelerinin mevzuata aykırılık teşkil etmediğine karar verildiği, bunun yanında Kurumun 2011 yılı hesabına ilişkin olarak düzenlenen ……….. no’lu Ek ilamın 2’nci maddesinde ……….. başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesi hakkında ilişilecek bir husus bulunmadığına karar verildiği, fakat temyize konu olan ve Kurumun 2018 yılı hesabına ilişkin olarak düzenlenen ……….. sayılı Ek İlam’ın 1’nci maddesi ile ……….. başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesi hususunda tazmin kararı verildiği, görüldüğü üzere ……….. sayılı ilamın 4 ve 5’inci maddeleri ile ……….. sayılı Ek İlamın 2’nci maddesinde konu edilen hususlar ile temyize konu edilen ……….. sayılı Ek İlam’ın 1’nci maddesinde konu edilen hususların aynı olduğu, buna rağmen ilk üç maddede mevzuata uygunluk kararı verilirken, sonuncusunda tazmin kararı verildiği, bu durumun hukuki güvenlik ilkesine aykırı olduğu ve temyiz talebine konu edilen ……….. sayılı Ek İlam’da tazmin hükmü verilmesinde mevzuata uyarlık bulunmadığı belirtilmiştir.

Her ne kadar Temyiz Kurulu kararında, yukarıda yer verilen ilamlarda, aynı konular hakkında farklı kararlar verildiği belirtilmiş olsa da, temyiz talebine konu edilen ……….. sayılı Ek İlam’ın 1’nci maddesinde, 15.01.2012 tarihinden sonra Kurum kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan Kurul Başkan ve üyelerine hukuki bir dayanağı olmaksızın alınan Kurul Kararıyla 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak konut tahsis yardımı ödenmesi hakkında tazmin kararı verilmiştir. Oysa, ……….. sayılı Asıl İlamın, 4’üncü maddesinde, 15.01.2012 tarihinden sonra Başkan Yardımcısı, Daire Başkanı ve Müdür kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan kadro karşılığı sözleşmeli personele “konut tahsis katkısı” ödenmesi; aynı İlamın 5’inci maddesinde 15.01.2012 tarihinden önce Başkan Yardımcısı, Daire Başkanı, Müşavir ve Müdür kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kadro karşılığı sözleşmeli personele "konut tahsis katkısı” ödenmesi hakkında hüküm verilmiştir. ……….. sayılı Asıl İlamın 4’üncü maddesinde karar verilen konu kadro unvan ve türleri bakımından; aynı İlamın 5’inci maddesinde karar verilen konu ise 15.01.2012 tarihinden önce atanan görevlileri ilgilendirmesi bakımından, ……….. sayılı Ek İlam’ın 1’inci maddesinde konu edilen olaydan ayrılmaktadır. Ayrıca tazmin hükmü verilen ……….. sayılı Ek İlam’ın 1’inci maddesinde dayanak olarak gösterilen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen Ek 11’nci maddesi, 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 8’inci maddesi gereğince 15.01.2012 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu nedenle Kurumun 2011 ve 2018 yılı hesaplarının tabi olduğu mevzuat farklı olup, ……….. sayılı Ek İlam’ın 1’inci maddesi ile Kurumun 2011 yılı hesabına ilişkin Sayıştay 8. Dairesinin ……….. tarih ve ……….. no’lu Ek ilamının 2’nci maddesinin aynı yönde hüküm içermemesinde bir çelişki bulunmamaktadır. Dolayısıyla temyiz talebine konu edilmiş ……….. sayılı Ek İlam’ın 1’nci maddesi hükmü ile yukarıda yer verilen diğer İlam hükümleri; ya aynı konuya ilişkin olmadığından ya da aynı mevzuata tabi olmadığından, söz konusu ilamlarda aynı yönde hüküm verilmesini gerektirecek bir koşulun oluşmadığı ve hukuki güvenlik ilkesine aykırı bir durumun bulunmadığı değerlendirilmektedir.

Ayrıca sorumlular tarafından Temyiz Kuruluna sunulan dilekçede, sorguya konu edilen ödemelerle ilgili olarak, mevzuata aykırılık sonucuna ulaşılsa dahi bu mevzuata aykırılığın kamu görevlilerinin kamu kaynağında azalmaya yol açmaya dönük bir isteğinden ya da ilgili kamu görevlilerinin gerekli özeni göstermemelerinden kaynaklanmadığı, bu nedenle herhangi bir kusurun varlığından bahsedilmesinin mümkün olmadığı ve 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi çerçevesinde bir kamu zararının bulunmadığı iddia edilmişse de,

5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde kamu zararı; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmıştır. Bu tanıma göre kamu zararı değerlendirmesi yaparken, üç koşulun bir arada bulunması gerekmektedir. Öncelikle kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması, ikinci olarak, bu durumun kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda meydana gelmesi ve üçüncü olarak ise, söz konusu mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemlerin kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanması gerekmektedir. 375 sayılı KHK’nın Ek 11’nci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak ve Kurul kararı gereğince, hukuki bir dayanağı olmaksızın konut tahsis yardımı ödenmesi işleminde sorumluların kusuru olmadığını gösteren hukuki bir gerekçe mevcut değildir. Sorumluların kusurundan kaynaklanan mevzuata aykırı karar ve işlemleri sonucunda kamu zararının oluştuğu açıktır.

Bunun yanında, söz konusu ek raporun yargılanması sırasında kurumu temsilen duruşmaya katılanlar tarafından sunulan ek savunmada, ……….. Kurumu personelinin ücret ve diğer mali haklarının tespitine yönelik alınan 17.08.2000 tarihli ve 2000/1118 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın eki Karar’ın 4’üncü maddesinde, kurum personeline verilecek aile, doğum, evlenme, sağlık, ölüm, cenaze, yiyecek, ulaşım, giyecek ve kira yardımları şeklindeki sosyal hak ve yardımların Kurul tarafından ayrıca belirleneceğinin belirtildiği, 28.09.2000 tarihli ve 2000/1399 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın eki Karar’ın 1’inci maddesi ile, 17.08.2000 tarihli ve 2000/1118 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın eki kararla ……….. Kurumuna öngörülen sosyal hak ve yardımların aynı usul ve esaslar çerçevesinde ……….. Kurulu Başkanı, İkinci Başkan ve üyelerine de ödeneceğinin düzenlendiği, dolayısıyla 2018 yılına ilişkin olarak, Kurul Başkan ve üyelerine Kurul Kararıyla konut tahsis yardımı ödenmesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı belirtilmiştir. Fakat, 15.01.2012 tarihinden sonra kurum kadro ve pozisyonlarına atanan Kurul başkan ve üyelerine yapılacak ödemelerin ne şekilde tespit edileceği 14.04.2016 tarih ve 6704 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi ile değiştirilen, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasında belirlenmiştir. Yürürlük tarihi 15.01.2012 olan aynı ek maddenin son fıkrasında, diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı belirtilmiştir. Dolayısıyla, savunmada ileri sürülen şekliyle, Bankacılık Kanunu’na dayanılarak çıkartılan yukarıda belirtilen mülga Bakanlar Kurulu Kararları esas alınarak konut tahsis yardımı ödenmesi mümkün değildir.

Bu itibarla Kurul Başkan ve üyelerine, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak ve Kurul kararı gereğince, hukuki bir dayanağı olmaksızın konut tahsis yardımı ödenmesi sonucu oluşan ……….. TL kamu zararının;

Harcama Yetkilisi (...) ..., Gerçekleştirme Görevlisi (...) ... ile Diğer Sorumlular (...) ...,, (...) ..., ve (...) ...’ya

Müştereken ve müteselsilen,

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile ödettirilmesine oy birliğiyle karar verildi.