Sayıştay 8. Dairesi 201 Kararı - Denetleyici Kurumlar Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 8

• Karar Tarihi: 23.02.2021

• Karar No: 201

• İlam No: 34

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Kurul üyelerine konut tahsisiyle sağlanan ayni menfaatin, ücret üst sınırının aşılmasına yol açması

Üst sınırdan ücret alan Kurul üyelerine kiralama suretiyle tahsis edilen konutlara ilişkin kira bedellerinin Kurul bütçesinden ödenmesi sonucunda 375 sayılı KHK’nın ek 11’inci maddesinde belirtilen sınırın aşılması sonucu kamu zararına neden olunduğu iddiası ile sorgu konusu edilen toplam …….. TL hakkında konunun esasına geçilmeden önce Kurumun, Sayıştayın yargısal denetimine tabi olmadığı iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;

Temyiz Kurulunun 31.03.2015 tarih ve 40203 sayılı kararında da ifade edildiği üzere, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde;

“Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsar.

Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tâbidir.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76 78 ncı maddelerine tâbidir.” denilmiştir.

“Kamu zararı”na ilişkin 71’inci maddesi ise;

“(Değişik birinci fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

(Değişik üçüncü fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.

Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.

(Değişik son fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” şeklindedir.

19.12.2010 tarih ve 27790 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 5’inci maddesinde;

“ (1) Sayıştay;

a) Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.

b) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.

c) Genel uygunluk bildirimini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

ç) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapar.” hükmüne yer verilerek Sayıştayın görevleri sayılmıştır.

Aynı Kanun’un 48’inci maddesinde de “Yargılamaya esas rapor” düzenlenmiştir. Söz konusu maddede;

“(1) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin denetimi sırasında denetçiler tarafından kamu zararına yol açan bir husus tespit edildiğinde sorumluların savunmaları alınarak mali yıl sonu itibariyle yargılamaya esas rapor düzenlenir. Ancak bu Kanunun 6 ncı maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen hususlara ilişkin düzenlenen yargılamaya esas raporlar için mali yıl sonu beklenmez. Yargılamaya esas raporun düzenlenmesinde, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde cevap vermeyen sorumluların savunmaları dikkate alınmaz.

(2) Yargılamaya esas raporlar eki belgelerle birlikte Başkanlığa sunulur. Başkanlık bu raporları en geç onbeş gün içinde hesap yargılamasının yapılacağı daireye gönderir.” denilmektedir.

5018 sayılı Kanunun 2’nci maddesindeki; “Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76 78 ncı maddelerine tâbidir.” hükmü yukarıda yer verilen, 6085 sayılı Kanunun 5 ve 48’inci madde hükümlerinin uygulanmasına engel teşkil etmemektedir. Kaldı ki 6085 sayılı Kanunun “Kaldırılan hükümler” başlıklı 82’nci maddesinde yer alan;

“(1) Bu Kanunun geçici maddelerindeki hükümler saklı kalmak kaydıyla;

a) Geçici 11’inci maddesi hariç, 21/2/1967 tarihli ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu ile ek ve değişiklikleri,

b) 24/6/1983 tarihli ve 72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile ek ve değişiklikleri,

c) Diğer kanunların Sayıştay denetiminden istisna veya muafiyet tanıyan hükümleri ile bu Kanuna aykırı hükümleri,

yürürlükten kaldırılmıştır.” şeklindeki hüküm de buna cevaz vermektedir.

Ayrıca 6085 sayılı Kanun 5018 sayılı Kanundan sonra yürürlüğe girmiş olup yargılama hükümleri söz konusu Kanun ile yeniden belirlenmiştir. Denetimle birlikte yargı alanı genişletilmiş, denetleyici ve düzenleyici kurumlar bu yargı alanına tabi kılınmıştır. Bu itibarla …….’nın Sayıştay tarafından yapılan yargısal denetime tabi olduğunda kuşku bulunmamaktadır.

Esasa ilişkin yapılan incelemede;

6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun, “Ücretler, mali ve sosyal haklar” başlıklı 131’inci maddesinde;

“Kurul Başkan ve üyeleri ile Kurul personeline 27/6/1989 tarih ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 11’inci maddesi uyarınca belirlenmiş emsali personele mali ve sosyal haklar kapsamında yapılan ödemeler aynı usul ve esaslar çerçevesinde ödenir. Kurul Başkan ve üyeleri ile Kurul personeli emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir. Emsali personele yapılan ödemelerden vergi ve diğer yasal kesintilere tabi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tabi olmaz.” hükmüne yer verilmiştir.

02.11.2011 tarihli ve 28103 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 666 sayılı KHK ile 375 sayılı KHK’ya eklenen ek 11’inci maddesinde;

“……..

b) (Değişik: 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı, başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.

……..”

Denilmektedir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre, düzenleyici ve denetleyici kurumların kadro ve pozisyonlarına 15.01.2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan Kurul üyelerine yapılan her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarının, emsali olan bakanlık müsteşar yardımcısına mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçmemesi gerekmektedir

Yapılan incelemede;

……., personelin lojman ihtiyacının karşılanabilmesi için Kamu Konutları Yönetmeliği’nin “Kiralama Suretiyle Konut Sağlanması” başlıklı 4’üncü maddesindeki; “h) (Ek: 15/1/1991-91/1391 K.) Bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı ve ilgili bulunulan Bakanlığın teklifi, Maliye ve Gümrük Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle kamu kurum ve kuruluşlarının diğer personeli, için konut kiralanabilir.” hükmünün verdiği yetkiye dayanarak gerekli izin için …… tarihinde başvuruda bulunmuştur. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından Kurula gönderilen …… tarih ve ……. sayılı yazı ile bütçesinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla Kurul Başkan ve Üyelerine tahsis edilmek üzere 5 adet lojman kiralanmasında bir sakınca bulunmadığının bildirildiği, ….. tarih ve …… sayılı Başbakanlık yazısında da, …… yılından itibaren Kurul Başkan ve üyelerine tahsis edilmek üzere 5 adet lojman kiralanmasına Başbakanlık tarafından izin verildiği, alınan izin kapsamında kiralama yoluyla temin edilen 3 adet konutun …… yılından sonra ilk defa veya yeniden atanan Kurul üyeleri ……., …….. ve ………’a tahsis edildiği ve konut kira giderlerinin Kurul bütçesinden karşılandığı görülmüştür.

Ayrıca ……. tarih ve ……. sayılı Kararname ile 5 yıl süreyle Kurul üyeliğine atanan, 02.09.2016 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 672 sayılı KHK ile kamu görevinden çıkarılan, daha sonra …… tarih ve ….. sayılı Olağan Üstü Hal İşlemleri İnceleme Komisyonu Kararı ile görevine dönmesi uygun görülen eski Kurul üyesi ……’a, 7075 sayılı Kanun’un 10’uncu maddesinin birinci fıkrasında yer alan; “Bu kapsamda göreve başlayanlara, kamu görevinden çıkarılma tarihlerini takip eden aybaşından göreve başladıkları tarihe kadar geçen süreye tekabül eden mali ve sosyal hakları ödenir.” hükmüne istinaden kamu görevinden çıkarıldığı tarih olan …… tarihi ile görev süresinin dolduğu …… tarihine kadarki döneme ait konut kira bedellerinin de 2019 yılı Kurul bütçesinden ödendiği, tespit edilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Sosyal Haklar ve Yardımlar” başlıklı 6’ncı kısmının “Devlet memurları için konut” başlıklı 193’üncü maddesinde;

“Devlet memurlarının lüzum ve zaruret görülen yerlerle kiralık konut ihtiyaçları, Cumhurbaşkanınca onanacak programlar gereğince, genel ve katma bütçelere her yıl konulacak ödeneklerle tesis edilecek fondan karşılanır.

Bu madde hükmü özel kanunlarla düzenlenir.” Denilmektedir.

Söz konusu madde hükmü ile konut tahsislerine ilişkin düzenleme sosyal hak ve yardımlar kapsamında değerlendirilmiştir. İlgili personele konut tahsisi yoluyla sağlanan edimlerin, “sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemeler” kapsamında değerlendirilmesi ve söz konusu KHK hükmündeki; “kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı” emsal gösterilerek belirlenmiş olan ödeme üst sınırının hesabında dikkate alınması gerekmektedir.

375 sayılı KHK’nın ek 11’inci maddesi, maddede sayılan unvandaki kişilere yapılacak mali ve sosyal haklara ilişkin bir sınır getirmek amacıyla emsal gösterilen kadrodaki kişilere yapılacak mali ve sosyal haklar kadar ödeme yapılacağını belirterek bu ödemelere ilişkin üst sınırı ortaya koymayı amaçlamaktadır. Ancak emsal kadronun 09.07.2018 tarihli ve 30473 sayılı (3. Mükerrer) Resmi Gazete’de yayımlanan 703 sayılı KHK’nın geçici 32’nci maddesindeki; “Bakanlık ve bağlı kuruluşlardaki müsteşar, müsteşar yardımcısı ve merkez valisi kadroları iptal edilmiştir…” hükmü ile kaldırılması, kurul üyelerinin sosyal haklarının emsal alınacağı kadronun ve bu kapsamda yapılacak ödemelerin üst sınırının tespitini imkânsız hale getirmektedir. Üst sınırın tespitinin yapılamaması, yürürlükte bulunan mevzuatın mali hükümlerinin uygulanmasında belirsizliğin ortaya çıkmasına neden olmaktadır.

Ayrıca her ne kadar Başbakanlığın …… tarih ve …… sayılı yazısı ile İdareye konut kiralanması için izin verilmiş olsa da yapılacak konut kiralamalarının hangi parasal sınıra tabi olduğu belirtilmemiştir.

Sayıştay Temyiz Kurulunun ….. tarih ve ….. tutanak sayılı Kararı ile Maliye Bakanlığından istenilen görüşe Bakanlıkça verilen ….. sayılı ve ….. tarihli cevabi yazıda;

“…2012 yılında kamu kurumuna tefrik edilen ödeneğin aşılmaması ve Başbakanlıktan izin alınması kaydıyla, Müsteşar kadrosuna 2000 TL’yi geçmemek üzere, Müsteşar Yardımcısına 1250 TL’yi geçmemek üzere lojman kiralanmasına Bakanlığımızca izin verilmiş bulunmaktadır…” denilerek, 2012 yılı için yapılabilecek lojman kiralamalarındaki üst sınır izah edilmiştir.

Bakanlığın bu görüşü dikkate alındığında, İdareye verilen kiralama yetkisinin sınırsız olmadığı görülmektedir.

Açıklanan nedenlerle Kurul üyelerine konut kiralanması işlemi, ilgili yasal düzenlemeler doğrultusunda mümkün olduğundan sorgu tutarı ……… TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına,

…..., oy birliğiyle karar verildi.