Sayıştay 7. Dairesi 53675 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2019

• Daire: 7

• Dosya No: 53675

• Tutanak No: 56544

• Tutanak Tarihi: 06.03.2024

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin olarak İdarece herhangi bir kanıtlayıcı belge sunulamaması.

194 sayılı Ek İlamın 1. maddesiyle; ... ihale kayıt numaralı “İhtiyaç Sahibi Vatandaşlar, Çocuk Gündüz Bakım Evleri, Öğrenci Konukevleri İçin Yemek Pişirilmesi ve Adreslere Dağıtımı, Taziye Evleri, Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşi” kapsamında tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin olarak İdarece herhangi bir kanıtlayıcı belge sunulamaması sonucu ... TL’nin tazminine hükmedilmiştir.

TEMYİZ DİLEKÇESİ

İlamda Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ... ile Muhasebe yetkilisi olarak sorumlu tutulan ...’nın sunmuş oldukları aynı içerikli temyiz dilekçelerinde;

Hizmet İşleri Genel Şartnamesinin "Kontrol teşkilatı ve yetkileri" başlıklı 26. Maddesinde ise;

"Kontrol teşkilatının yetkileri sözleşmede belirtilir. Sözleşmede aksine bir hüküm yoksa kontrol teşkilatı; işlerin yürütülmesiyle ilgili olarak her türlü denetim, malzeme, işlerin ve sözleşmesinde onaya sunulması gerektiği belirtilen yüklenici personelinin onay veya reddi, ödeme miktarlarının tespiti, işlerin düzeltilmesi ve sözleşmenin gereklerinin yerine getirilmesi konusunda talimat vermeye ve uygulamaya yetkili olup, fesih, tasfiye, süre uzatımı, iş artışı, iş eksilişi, kabul, yüklenici nam ve hesabına iş yaptırma ve alt yüklenicileri onaylama hususlarında ise idareye görüş bildirir. "

denilerek işin sözleşmesine uygun gerçekleştirilebilmesi için gerekli iş ve işlemlerin kontrol teşkilatı tarafından yapılacağının hükmedildiğini,

Öte yandan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunun "Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları" başlıklı 61. maddesinde;

“Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;

a) Yetkililerin imzasını,

b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,

c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,

d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri, kontrol etmekle yükümlüdür.

denildiğini, muhasebe Yetkilisi olarak, kontrol teşkilatı tarafından hazırlanan hakkediş ve ekleri tarafından yukarıda verilen Kanun hükmünün verdiği yetki ile kontrol edildiğini, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ve ilgili mevzuat incelendiğinde;

-Harcamalarda sorumluluğun merkezinde gerçekleştirme görevlisinin yer aldığı,

-Harcama yetkilisine harcama talimatıyla sorumluluk yüklendiği,

• Mali kontrolün kısmen mali hizmetler birimine, esas itibariyle de gerçekleştirme görevlilerine bırakıldığının anlaşıldığını ve taraflarına ait görevin yerine getirildiğini ve kamu zararı sorumluluğunun kendilerine ait olmadığını ifade ederek temyiz talebinde bulunmaktadırlar.

BAŞSAVCILIK MÜTALAASI

Başsavcılık mütalaasında;

“Dosya içeriğinin incelenmesi neticesinde, ... yılında ... ihale kayıt numarası ile tazmine konu edilen 'İhtiyaç Sahibi Vatandaşlar, Çocuk Gündüz Bakım Evleri, Öğrenci Konukevleri İçin Yemek Pişirilmesi ve Adreslere Dağıtımı, Taziye Evleri, Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşi ihalesine gerçekleştirilmiş ve sözleşme hükümlerine göre kontrol teşkilatı tarafından düzenlenmesi gereken dağıtım listelerinin bazılarının olmadığı tespiti üzerine kamu zararı kararı verilmiştir. Esas yönüyle kamu zararı oluşmakla birlikte sorumluluk açısından dilekçe sahibinin muhasebe yetkilisi olması, sorumluluğunu sadece ihale sonucunda harcama evrakının 5018 sayılı Kanunun 61'inci maddesine göre kontrolü ile sınırlandırılmasına neden olmaktadır.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları" başlıklı 61'inci maddesinin son fıkrasında ise; "Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur. Muhasebe yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır." hükmü yer almaktadır.

Buradaki temel sorun ise kontrol teşkilatının düzenlemek ve aramakla yükümlü olduğu sözleşme hükümlerine göre tutulması gerekli olan dağıtım listesinin muhasebe yetkilisi tarafından da aranıp aranmayacağı yada muayene kabul komisyonu üyelerinin sözleşme ve şartname hükümlerine göre ihale konusu işin gerçekleştirildiğine dair belgenin varlığının 5018 sayılı Kanunun 61'inci maddesine göre muhasebe yetkilisi için aranacak belge olarak kabul edilip edilmeyeceği ile ilgilidir.

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği'nin "Hakediş raporu" başlıklı 6'ncı maddesinde: "(1) İhale veya doğrudan temin usulüyle yapılacak yapım işleri ile hizmet alımlarında, sözleşme ve/veya şartname hükümlerine göre yerine getirilen taahhütlerin bedellerinin ödenmesinde aşağıda belirtilen hakediş raporları düzenlenir.

Hizmet İşleri Hakediş Raporu (Örnek: 5): Bu rapor, hizmet işlerinde yükleniciye ödenecek ara ve kesin hakediş tutarının hesaplanmasına esas olan belgelerden oluşur. Hizmet türüne ve işin özelliğine göre yalnızca ilgili sayfaları ve gerekli görülen diğer belgeler düzenlenerek yüklenici ve kontrol elemanlarınca imzalanır, yetkili makamca onaylanır." denilmektedir.

Somut olayda ise mezkûr Daire kararında da belirtildiği üzere İdarece tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin herhangi bir kanıtlayıcı belge (Dağıtım Listesi) olmaksızın ödeme yapıldığı tespiti üzerine yargılama konusu ortaya çıkmıştır.

Arz edilmek istenen husus tüm hakkedişler de kontrol teşkilatının sözleşme ve şartname hükümlerine göre taahhütlerin yerine getirildiğine dair tutanaklar mevcut olmasına rağmen muhasebe yetkilisinin tekraren tutanakların dayandığı belgelerin doğruluğunu teyit etmek için kontrol etmesine ilişkin yükümlülüğünün olmadığı yönünde ki değerlendirmemizdir. Şöyle ki; mülga 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun kusursuz sorumluluk ilkesine dayanan muhasebe yetkililerinin tüm evrak ve belgelerin sıhhati ve doğruluğundan her hal ve şartta sorumlu tutulmalarına ilişkin yaklaşımı ile 5018 sayılı Kanunun 61'inci maddesi ile getirilen muhasebe yetkilisinin sadece muhasebeleştirmeye esas belgelerin incelenmesine dair getirdiği kesin kuralın kontrol teşkilatı tutanaklarının varlığı ile sınırlandırıldığı değerlendirmesidir.

Bu çerçevede; muhasebe yetkilisinin sorumluluk açısından mevzuata uygun hareket ettiği, sorumluların eksik ve hatalı tutanakları düzenleyen kontrol teşkilatı ile muayene kabul komisyonları olduğu yönündedir.

Açıklanan nedenle sorumluluk açısından Daire Kararının bozulması gerektiği değerlendirilmektedir.

Arz olunur.” denilmektedir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

194 sayılı Ek İlamın 1. maddesiyle; ... ihale kayıt numaralı “İhtiyaç Sahibi Vatandaşlar, Çocuk Gündüz Bakım Evleri, Öğrenci Konukevleri İçin Yemek Pişirilmesi ve Adreslere Dağıtımı, Taziye Evleri, Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşi” kapsamında tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin olarak İdarece herhangi bir kanıtlayıcı belge sunulamaması sonucu ... TL’nin tazminine hükmedilmiştir.

Bu defa İlamda Muhasebe Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ... ve ... tarafından temyiz kanun yoluna başvurularak sorumluluk itirazında bulunulmaktadır.

Esas Yönünden İnceleme:

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Hakediş raporu” başlıklı 6 ncı maddesinde;

(1) İhale veya doğrudan temin usulüyle yapılacak yapım işleri ile hizmet alımlarında, sözleşme ve/veya şartname hükümlerine göre yerine getirilen taahhütlerin bedellerinin ödenmesinde aşağıda belirtilen hakediş raporları düzenlenir.

…

b) Hizmet İşleri Hakediş Raporu (Örnek: 5): Bu rapor, hizmet işlerinde yükleniciye ödenecek ara ve kesin hakediş tutarının hesaplanmasına esas olan belgelerden oluşur. Hizmet türüne ve işin özelliğine göre yalnızca ilgili sayfaları ve gerekli görülen diğer belgeler düzenlenerek yüklenici ve kontrol elemanlarınca imzalanır, yetkili makamca onaylanır.” hükmü yer almaktadır.

Söz konusu işe ait sözleşmenin “Ödeme yeri ve şartları” başlıklı 12’nci maddesinde;

“12.1. Sözleşme bedeli (ilave işler nedeniyle meydana gelebilecek artışlara ilişkin bedel dahil) ... Belediye Başkanlığı Mali Hizmetler Müdürlüğü ve Genel Şartnamenin hatalı, kusurlu ve eksik işlere ilişkin hükümleri saklı kalmak kaydıyla aşağıda öngörülen plan ve şartlar çerçevesinde ödenecektir:

Ödemeler, aylık hakedişler halinde ve Hizmet Alımları Genel Şartnamesinde belirtilen hükümler çerçevesinde yapılacaktır.

12.2. Yüklenici iş programına göre daha fazla iş yaparsa, İdare bu fazla işin bedelini imkân bulduğu takdirde öder.

12.3. Yüklenici yapılan işe ilişkin hakediş ve alacaklarını idarenin yazılı izni olmaksızın başkalarına devir veya temlik edemez. Temliknamelerin noterlikçe düzenlenmesi ve idare tarafından istenilen kayıt ve şartları taşıması zorunludur.” düzenlemesi,

“İşin yürütülmesine ilişkin kayıt ve tutanaklar” başlıklı 19’uncu maddesinde;

“19.1. Hizmet İşleri Genel Şartnamesi hükümleri gereğince hazırlanması gerekli kayıt ve tutanaklar ile günlük tutulacak ve kontrol teşkilatı ile yüklenici tarafından imza altına alınacak 'Dağıtım Listeleri ’. ” düzenlemesi yer almaktadır.

Bu düzenlemeler doğrultusunda, işin sözleşmesinin 19’uncu maddesinde tutulması gerekliliği hüküm altına alınmış olan “dağıtım listeleri” nin hakediş raporunun eki olduğu, mezkûr ihale kapsamında yemek hizmeti hakedişlerinin düzenlenmesi ve ödenmesinde, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi hükümleri gereğince hazırlanması gerekli kayıt ve tutanaklar ile günlük tutulacak ve kontrol teşkilatı ile yüklenici tarafından imza altına alınacak Dağıtım Listelerinin esas alınması gerektiği anlaşılmaktadır.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerden, mezkûr ihale kapsamında yemek hizmeti hakedişlerinin düzenlenmesi ve ödenmesinde, İdarece tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin herhangi bir kanıtlayıcı belge (dağıtım listesi) olmaksızın ödeme yapıldığı, dolayısıyla söz konusu yemek hizmetinin alındığının “Dağıtım Listesi” yönünden belgelenmediği anlaşılmaktadır. Halbuki yasal düzenleme gereği, kanıtlayıcı belge olmaksızın ödeme yapılması mümkün değildir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu zararı” başlıklı 71 inci maddesinde;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 Müd.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır ” hükmüne yer verilmiştir. Mezkûr ihale kapsamında dağıtımı yapılan bazı yemeklerin hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin herhangi bir kanıtlayıcı belge (dağıtım listesi) olmaksızın ödeme yapılması, yukarıda belirtilen maddenin (b) ve (g) bentlerinde hüküm altına alınan “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması ve mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması” kapsamında kamu zararını ifade etmektedir.

Bu itibarla; yemek hizmeti ihalesi kapsamında tedarik edilerek dağıtımı yapılan bazı yemeklerin dağıtıldığına ilişkin kanıtlayıcı belge (Dağıtım Listesi) olmaksızın ödeme yapılması suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

Sorumluluk Yönünden İnceleme:

İlamda oluşan kamu zararından ödeme emri belgesinde imzası olan Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlileri ile Kontrol teşkilatı görevlileri ve Muhasebe Yetkilileri sorumlu tutulmuşlardır.

İlamda Muhasebe Yetkilisi olarak sorumlu tutulan kişiler sorumluluk itirazında bulunmaktadırlar.

5018 sayılı Kanunun “Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları” başlıklı 61 inci maddesinde;

“(…)

Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;

a) Yetkililerin imzasını,

b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,

c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,

d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,

kontrol etmekle yükümlüdür.

Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.

(...)

Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur. Muhasebe yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır.

(...) ” hükmü bulunmaktadır.

İşin sözleşmesindeki düzenlemelere göre, mezkûr ihale kapsamında yemek hizmeti hakedişlerinin düzenlenmesi ve ödenmesinde, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi hükümleri gereğince hazırlanması gerekli kayıt ve tutanaklar ile günlük tutulacak ve kontrol teşkilatı ile yüklenici tarafından imza altına alınacak Dağıtım Listeleri esas alınacaktır. Dolayısıyla, hakediş raporunun eki olan ve işin sözleşmesi gereği yükleniciye yapılacak hakkediş ödemelerinde esas alınması gereken kayıt ve tutanaklar ile dağıtım listesi aranmaksızın yüklenici firmaya ödeme yapılmasında, mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını kontrol etme yükümlülüğünden ötürü muhasebe yetkilisinin de sorumluluğunu gerektirmektedir.

Bu itibarla, 194 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesiyle verilen ... TL’nin tazminine ilişkin hükmünün TASDİKİNE, (…. Daire Başkanı ... ile Üyeler ..., ..., ... ve ...’in aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğuyla,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 06.03.2024 tarih 56544 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçeleri:

…. Daire Başkanı ... ile Üyeler ..., ..., ... ve ...’in karşı oy gerekçesi;

15.08.2007 tarih ve 26614 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Ödeme belgeleri ve bağlanacak kanıtlayıcı belgeler” başlıklı 4 üncü maddesi ikinci fıkrasında;

“Kanıtlayıcı belgeler, kamu harcamalarının belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak yapıldığına ve gerçekleştirildiğine ilişkin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca düzenlenip onaylanan belgelerdir. Kesin veya ön ödeme şeklinde yapılacak kamu harcamalarında ödeme belgesi olarak bağlanacak kanıtlayıcı belgeler aşağıda belirtilmiştir.

a) Kesin ödemelerde; bütçeden nakden veya mahsuben yapılacak kesin ödemelerde Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ekindeki Ödeme Emri Belgesine harcamanın çeşidine göre bu Yönetmeliğin ilgili maddelerinde belirtilen belgeler kanıtlayıcı belge olarak eklenir.

…” hükmü,

Yönetmeliğin “Hakediş raporu” başlıklı 6 ncı maddesinde;

“İhale veya doğrudan temin usulüyle yapılacak yapım işleri ile hizmet alımlarında, sözleşme ve/veya şartname hükümlerine göre yerine getirilen taahhütlerin bedellerinin ödenmesinde aşağıda belirtilen hakediş raporları düzenlenir.

…

b) Hizmet İşleri Hakediş Raporu (Örnek: 5): Bu rapor, hizmet işlerinde yükleniciye ödenecek ara ve kesin hakediş tutarının hesaplanmasına esas olan belgelerden oluşur. Hizmet türüne ve işin özelliğine göre yalnızca ilgili sayfaları ve gerekli görülen diğer belgeler düzenlenerek yüklenici ve kontrol elemanlarınca imzalanır, yetkili makamca onaylanır.” hükmü,

Yönetmeliğin, Harcamanın Çeşidine Göre Aranacak Belgeler başlıklı 2. Kısmın “Görev Giderleri ve Hizmet Alım Giderleri” başlıklı dördüncü bölümünün “Çeşitli hizmet alımları” başlıklı 36 ncı maddesinde;

“İhale veya doğrudan temin usulüyle yapılan bakım, onarım, danışmanlık, araştırma ve geliştirme, muhasebe, anket, temizlik, tarımsal mücadele, ağaçlandırma, erozyon kontrolü, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, kurs, sergi, organizasyon, koruma ve güvenlik, sigorta, etüt ve proje, harita ve kadastro, plân, imar uygulama, basım ve yayım, fotoğraf, film alımları, bilgisayar hizmet alımları (gayrimaddi hak olarak alınan yazılım ve donanımlar hariç) ve benzeri hizmet alımlarına ilişkin giderlerin ödenmesinde;

a) Taahhüt dosyası,

b) Fatura (sigorta giderlerinin ödenmesinde sigorta poliçesi veya zeyilname),

c) Hizmet İşleri Hakediş Raporu

ödeme belgesine eklenir.” hükmü yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümlerine göre, söz konusu işe ait sözleşmede işin yürütülmesine ilişkin kayıt ve tutanaklar arasında sayılan “Dağıtım listesi” ödeme emri belgesine eklenmesi gereken kanıtlayıcı belgelerden sayılmadığından, dağıtım listesi olmadan yüklenici firmaya ödeme yapılmasının kanıtlayıcı belge eksikliği sebebiyle mevzuata aykırılık oluşturmayıp, söz konusu hizmet alımının gerçekleşmemiş olmadığını göstermemektedir. Ayrıca söz konusu hizmet alımına konu ödemeler, 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyelere verilen görev ve yetkiler arasında sayılan sosyal hizmet ve yardım kapsamında yapıldığından kamu zararı oluşturmamaktadır. Bu sebeplerle, 194 sayılı Ek İlamın 1. maddesiyle verilen ... TL’nin tazminine ilişkin hükmün KALDIRILMASINA karar verilmesi gerekir.