Sayıştay 7. Dairesi 52364 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2019

• Daire: 7

• Dosya No: 52364

• Tutanak No: 55799

• Tutanak Tarihi: 04.10.2023

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

İhtiyaç sahibi tanımına girmeyen kişilere de yemek dağıtımı yapılması:

2 -164 sayılı İlamın 13. maddesiyle, ... Belediyesi tarafından; “..., Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşi” kapsamında; ihtiyaç sahibi vatandaş olarak kabul edilemeyecek kişilere yemek tedarik edilmesi ve dağıtılması suretiyle oluşan KDV dâhil toplam ... TL kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.

TEMYİZ DİLEKÇESİ

İlamda Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ..., ..., ..., Gerçekleştirme Görevlisi olarak sorumlu tutulan ... ile Diğer Sorumlu olarak tutulan ..., ..., ..., ..., ... ve ... sunmuş oldukları aynı içerikteki temyiz dilekçelerinde özetle ;

Bir bireyi temsil eden ihtiyaç sahibi kavramının türetildiği “ihtiyaç ” kavramı Türk Dil Kurumu (TDK) sözlüğünde de belirtildiği üzere “gereksinim, güçlü istek, yoksulluk, yokluk” anlamına geldiğini, ancak ihtiyaç sahipliğinin sosyal ve ekonomik koşullara, hanede yaşayan kişi sayısına, temel gereksinimlere, hatta çevresel ve bölgesel faktörlere ve hatta bireysel ve toplumsal algıya göre değişkenlik gösterebildiğini,

“Yoksulluk” kelimesinin türediği “yoksul” kavramı“ nın geçinmekte çok sıkıntı çeken, parasız, yoksuz, varlıksız, variyetsiz, fakir, fukara, zengin, varsıl karşılığı” olarak anlam bulduğunu, Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) tarafından yapılan istatistik hesaplamalarda iki tür yoksulluk kavramı kullanıldığını, bunlardan ilki olan göreli yoksulluğun, toplumun genel düzeyine göre belli bir sınırın altında gelire sahip olan bireyler için kullanılmakta olduğunu, ancak bu belirli gelirin tam olarak ne olduğunun açık olmadığını, birçok kurumun ve sendikanın yoksulluk sınırı altında kalanları “yoksul” olarak kabul ettiğini, örneğin Türk-İş Sendikası 2018 yılı Haziran ayı için yoksulluk sınırının yaklaşık olarak ... bin TL olarak belirlendiğini, diğerinin ise mutlak yoksulluk olduğunu, “açlık sınırı” olarak da ifade edilebilen bu yoksulluk türünün ise insanın biyolojik bir varlık olarak yaşamını asgari düzeyde devam ettirebilmesi için gerekli olan besin bileşenlerini sağlayacak beslenmeyi gerçekleştirebilecek nakdi ve aynı gelirden yoksun olanlar için kullanıldığını, örneğin Türk-İş Sendikası tarafından 2018 yılı Haziran ayı için bu sınırın yaklaşık … bin TL olarak belirlendiğini, bu durumda toplumdaki yoksul kişi sayısının milyonları bulduğunu,

Devletin görevinin ise, vatandaşlarının huzur, güven ve refah içerisinde yaşamalarını sağlamak ve bu görevini ifa ederken, onlar arasında ayırım gözetmemek olduğunu, yoksullukla mücadelenin devletin görevlerinin başında geldiğini, “sosyal devlet”in ise sosyal hizmet ve sosyal yardım anlayışının çıkış noktasını oluşturduğunu, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 2’nci maddesinde yerini bulduğu üzere Türkiye Cumhuriyeti’nin, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan demokratik, laik ve “sosyal” bir hukuk devleti olduğunu,

Sosyal belediyeciliğin ise sosyal devlet anlayışının yerele yansımış biçimi olduğunu, belediyelerin sosyal politika uygulamalarının sosyal belediyecilik kapsamına girmekte olduğunu ve sosyal belediyelerin, sosyal devletin yereldeki temsilcileri olduklarını, sosyal belediyeciliğin belediyelerin klasik belediyecilik hizmetleri olarak adlandırılabilecek temel hizmetlerden oluşan hizmet sepetinin genişleyerek kentlerin sosyal yapısına etki edecek eğitim, sağlık, kültür, refah gibi alanlarda hizmet sunan kurumlar haline gelmelerini içeren süreci ifade ettiğini,

Sosyal belediyeciliğin, kamusal harcamaları sağlık, eğitim, kültür gibi faaliyetlere yönlendiren, istihdam sorununun çözümüne yönelik politikalar geliştiren ve uygulayan, “muhtaç durumda bulunan insanların korunmasını ve maddi açıdan desteklenmesini sağlayan”, yerel düzeyde sağlık ve eğitim olanaklarının geliştirilesine katkıda bulunan, sosyal adaletin tesis edilmesine yardımcı olan bir model olduğunu,

Sosyal belediyeciliğin, yardıma ihtiyacı olanların bu ihtiyaç hallerini ortadan kaldırmayı, sosyal sorunların ortadan kalkmasına ön ayak olmayı ve bunlarla beraber insanların yaşadıkları ortamda mutlu, huzurlu, güven duygusu gelişmiş bir refah ortamında yaşamalarını planladığını,

Gerek hizmet ettikleri nüfusun gerekse alanın büyüklüğü ile özdeşleşen ve günümüzde adeta mahalli idareler kavramına karşılık kullanılır hale gelen belediyelerin temel mevzuatı durumundaki Belediye Kanunu’nun, 1982 Anayasasındaki “sosyal devlet” anlayışının yerele de sirayet etmesine imkân veren ve hatta sosyal belediyeciliği zorunlu hale getiren hükümler içerdiğini, Kanun’un 13, 14, 15 ve 77’nci maddelerinin yerel yönetimlerin sosyal belediyecilik hizmeti sunmakla zorunlu ve sorumlu kılan temel maddeler olduğunu,

Yoksulluk ve hatta açlık sınırının yükseldiği, toplumda yoksul, diğer bir ifade ile muhtaç nüfusun arttığı bir dönemde gerek Anayasa’nın gerekse Belediye Kanunu’nun zorunlu ve sorumlu kıldığı “sosyal belediyecilik’' anlayışının gereği 2018 yılında ... ihale kayıt numarası ile tazmine konu edilen “..., Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşi” ihalesine çıkıldığını, buradaki gayenin ihtiyaç sahiplerinin beslenme ihtiyacının karşılanmasına katkıda bulunduğunu, buradan hareketle belediye personeli olsa da ihtiyaç sahibi olduğunu beyan edenlerin “sosyal devlet” ve “sosyal belediyecilik” anlayışının bir gereği olarak ihale kapsamındaki ihtiyaç sahiplerine yönelik yemek hizmetinden yararlandırıldığını, öte yandan belediye personelinin yemek ihtiyacının söz konusu ihale kapsamındaki yemek hizmetinden değil de konuya münhasır yapılacak yeni satın alma ve/veya yemek yardımı ile giderilmesine karar verildiğini, böylece uygulamanın kısa bir süre sonra sonlandırıldığını,

Diğer yandan bahse konu belediye personelinin aldığı ücretlerin ilgili kurum ve kuruluşlarca yayımlanan yoksulluk sınırının altında kalabildiğini, görevin ifa edildiği ... ilçesinin ise ... sınırları içerisinde hayat pahalılığının en yüksek olduğu ilçeler arasında yer alıyor olmasının sürdürülebilir kamu hizmeti için belediye personelinin yemek ihtiyacının da giderilmesini zorunlu kıldığını, dolayısıyla tazmine konu edilen sosyal yardımın belediye personeli sıfatıyla da olsa Belediye Kanunu’nun yukarıda bahsedilen mevzuat hükümlerine ve ihtiyaç sahipliğine göre sunulduğunu, diğer bir ifade ile ilçede çevre ve bölgenin ekonomik şartları da göz önüne alınarak bu personellerin asgari geçim sınırında yaşadıklarını, bazı temel gereksinimlerinden vazgeçmek zorunda kaldıklarının gözlemlendiğini, yemek hizmetinin sosyal belediyecilik anlayışının bir gereği olarak “ihtiyaç sahibi” tanımı içerisinde değerlendirildiğini, bu nedenle ki söz konusu personelin “ihtiyaç sahiplerine, sıcak yemek hizmeti ”nden faydalanmalarının Sosyal Yardım İşleri Müdürlüğü tarafından uygun ve yerinde bulunduğunu ifade ederek, Sayıştay 7’nci Daire Başkanlığı’nın 12/05/2022 tarihli ve 2019/164 sayılı ilamının 13. maddesinde belirtilen miktarın faizleri ile birlikte tahsiline dair tazmin hükmünün temyizen incelenerek kaldırılmasına karar verilmesini arz ve talep etmektedirler.

Başsavcılıkça ortak temyiz dilekçesiyle temyiz talebinde bulunana ... ve 8 diğer kişi ile ... için yapılan aynı içerikteki mütalaada;

“Dosya içeriğinin incelenmesi neticesinde; 2018 yılında ... ihale kayıt numarası ile tazmine konu edilen '..., Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşi ihalesine gerçekleştirilmiş ve ihale amacına uygun ihtiyaç sahiplerinin ihale kapsamı çerçevesinde hizmet edilmesi gerekirken, Bunun yanında Belediye tarafından ihtiyaç sahibi vatandaşlara yemek tedariki ve dağıtımı kapsamında olmak üzere;... Kurulu personeli, Fen İşleri Müdürlüğü personeli, Temizlik İşleri Müdürlüğü personeli, Sosyal Yardım İşleri Müdürlüğü personeli, ... personeli, Destek Hizmetleri Müdürlüğü personeli, ... Mağaza personeli, Ambulans Noktası personeli, Güvenlik personeli ve Başşoförlük personeline yemek hizmeti verildiği tespit edilmiştir.

Bu çerçevede, yemek hizmeti alan genelde belediye personelinin ihtiyaç sahibi olarak kabul edilmesinin hukuki hiçbir dayanağı olmadığı gibi ihtiyaç sahiplerine yapılacak yemek yardımına ilişkin düzenlenen ihalenin de amacından saptırıldığı ve peçeleme yapıldığı görülmektedir.

Sorumlular savunmalarında bu uygulamadan vaz geçildiğini beyan etmeleri yapılan işlemin hukuksuz olduğuna dair kabulün kendilerinde de bulunduğunun ikrarı olarak anlaşılmaktadır.

Açıklanan nedenlerle kamu zararının doğduğu açık olup, sorumluların temyiz talebi ret edilerek Daire Kararının onanmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.

Arz olunur.” denilmektedir.

Savcılık mütalaasına karşı 2. temyiz dilekçesini sunan ... yukarıda yer verilen ilk temyiz dilekçesiyle değinilen hususları yinelemiştir.

Başsavcılıkça yapılan 2. mütalaada; sorumlu tarafından ileri sürülen hususların ilk mütalaada yer verilen görüşlerin değiştirilmesini sağlayacak bir mahiyet taşımadığı görüldüğünden, yargılamanın ilk mütalaaya göre karara bağlanmasının uygun olacağının değerlendirildiği belirtilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ

164 sayılı İlamın 13. maddesiyle, ... Belediyesi tarafından; “..., Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşi” kapsamında; ihtiyaç sahibi vatandaş olarak kabul edilemeyecek kişilere yemek tedarik edilmesi ve dağıtılması suretiyle oluşan KDV dâhil toplam ... TL kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.

Bu defa, İlamda Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ... ile beraberinde İlamda yer alan 9 diğer sorumlu tarafından temyiz başvurusunda bulunularak tazmin hükmünün kaldırılması talep edilmektedir.

Söz konusu işe ait sözleşmenin “İş tanımı” başlıklı 5’inci maddesinde;

“5.1. Sözleşme konusu iş; ..., Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması Ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması Ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşidir İşin teknik özellikleri ve diğer ayrıntıları sözleşme ekinde yer alan ve ihale dokümanını oluşturan belgelerde düzenlenmiştir. ” denilmektedir.

İdari şartnamenin 2’nci maddesinde, ihale konusu hizmetin miktarı ve türü;

“Hanelere, belediyeye ait çocuk gündüz bakım evlerine, öğrenci konuk evlerine ve taziye evlerine olmak üzere toplam 787.350 adet (öğün) yemek hazırlanması, kumanya hazırlanması ve dağıtımı işi ile kandil simidi ve aşure alımı yapılacaktır. ” şeklinde tanımlanmıştır.

Teknik şartnamenin “İhtiyaç Sahibi Vatandaşlara Yemek Dağıtımı İşi Hizmet Alımı İşin Tanımı” başlıklı 2’nci maddesinde de;

“... ilçe sınırları içerisinde yaklaşık 650 hanede ikamet eden ihtiyaç sahibi vatandaşlar için, yemek yapımında kullanılacak malzeme dâhil, 2019 yılı için 361 gün, günde 1350 kişilik 1 (bir) öğün, 3 (üç) çeşit (2 adet 50 gr. 'lık paketli roll ekmek dahil) olmak üzere yemek pişirilmesi ve idare tarafından günlük olarak bildirilen adreslerde vatandaşlara teslimatı işidir. ” şeklinde düzenleme yapılmıştır.

Söz konusu ihaleye ilişkin doküman ve sözleşmede de belirtildiği üzere, “ihtiyaç sahibi vatandaşlara yemek tedariki ve dağıtımı işi” ihtiyaç sahibi kapsamında değerlendirilebilecek vatandaşlar içindir. Ancak idare, söz konusu ihaleye binaen muhtelif tarihlerde, ihtiyaç sahibi vatandaşlara yemek tedariki ve dağıtımı kapsamında olmak üzere;... Kurulu personeli, Fen İşleri Müdürlüğü personeli, Temizlik İşleri Müdürlüğü personeli, Sosyal Yardım İşleri Müdürlüğü personeli, ... personeli, Destek Hizmetleri Müdürlüğü personeli, ... Mağaza personeli, Ambulans Noktası personeli, Güvenlik personeli ve Başşoforlük personeline yemek hizmeti vermiştir. Halbuki, yemek hizmeti verilen söz konusu personelin “ihtiyaç sahibi” tanımına girmediği açıktır. Dolayısıyla, “ihtiyaç sahibi” tanımına girmeyen kişilere de, yemek hizmeti ihalesi kapsamında yemek hizmeti sunulmuş ve bedeli de idare bütçesinden ödenmiştir.

Üstelik ihale şartnamesinden de anlaşılacağı üzere satın alınan yemek hizmeti, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği kapsamında memurlar için alman öğle yemeği şeklinde olmayıp, pişirilen yemeklerin ihtiyaç sahibi kişilerin ikamet adreslerine teslimi şeklinde gerçekleşmektedir. Dolayısıyla bu hizmetten yararlanan bir kısım belediye personeli için, bu hizmetin öğle yemeği yardımı şeklinde kabulü de mümkün değildir. Kaldı ki belediye bünyesinde 25’den fazla müdürlük bulunmasına rağmen, sadece belediyeye bağlı 5 müdürlük/birim personeli için yemek hizmeti alınması, geri kalan müdürlüklerin bundan yararlandırılmamış olması da, ihale konusu hizmetin öğle yemeği yardımı şeklinde olmadığını göstermektedir.

Öte yandan, ... Belediyesi ile ... Sendikası arasında yapılan 01.01.2018 – 31.03.2019 tarihlerini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi’nin “Gıda Yardımı” başlıklı 28’inci maddesinde; “İşveren çalışana her ayın on beşinde maaşla birlikte net ...(...) TL gıda yardımı yapar” denilmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu Zararı” başlıklı 71 ’ inci maddesinde;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır. Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 Müd.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır” hükümlerine yer verilmiştir. İdare tarafından, “ihtiyaç sahibi” tanımı dışında kalan kişiler için de yemek hizmet alımı yapılması ve bu yemeklerin bedelinin söz konusu işin birim fiyat teklif cetvelinde yer alan “ihtiyaç sahibi vatandaşlara yemek dağıtımı” iş kaleminden ödenmesi, yukarıda belirtilen maddenin (g) bendinde hüküm altına alınan “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması" kapsamında kamu zararını ifade etmektedir.

Bu itibarla, 164 sayılı İlamın 13. maddesiyle verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, (…. Daire Başkanı ... ile Üyeler ..., ... ve ...’nin aşağıda yazılı ayrışık görüşlerine karşı) oyçokluğuyla,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 04.10.2023 tarih ve 55799 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçeleri

5. Daire Başkanı . . . ile Üyeler . . . ve . . . ’nın karşı oy gerekçesi;

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Hemşehri hukuku” başlıklı 13 üncü maddesi birinci fıkrasında; “Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir. Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır. Yardımların insan onurunu zedelemeyecek koşullarda sunulması zorunludur.” hükmü yer almaktadır.

Kanunun “Belediyenin görev ve sorumlulukları” başlıklı 14 üncü maddesinde, belediyenin mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla “sosyal hizmet ve yardım” yapabileceği veya yaptırabileceği belirtilmekte, “Belediyenin giderleri” başlıklı 60 ıncı maddesinde de, “dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar” belediye giderleri arasında yer almaktadır.

Bu düzenlemelerden, belediyelerin, hemşehri hukukunun sağlanması anlamında, belediye sınırları içinde yer alan ihtiyaç sahibi kişilere sosyal hizmet ve yardımda bulunabileceği, bu yardımı doğrudan kendisi yapabileceği gibi yaptırabileceği anlaşılmaktadır. Bu kapsamda da ... Belediyesi’nce ihtiyaç sahibi vatandaşlara yemek tedariki ve dağıtım işini de kapsayan hizmet alım ihalesinin gerçekleştirildiği görülmektedir. Dolayısıyla, 5393 sayılı Kanun’la belediyeye verilen görevler arasında sayılan sosyal hizmet ve yardım kapsamında, belediyece ihtiyaç sahibi kişilere yemek hizmeti sağlanmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Diğer yandan, söz konusu yardım yapılan kişiler arasında belediye personelinin de dahil olduğu kişilerin bulunması ve bu sebeple ihtiyaç sahibi tanımına girmeyen kişi olarak değerlendirilerek bu kişilere yemek dağıtımı yapılması suretiyle kamu zararına neden olunmasının ise sübjektif bir değerlendirme olduğu; söz konusu yardımın, belediyede çalışan tüm personeli kapsamadığı, belediyece ihtiyaç sahibi olduğunu beyan edenlere yapıldığı, ayrıca, söz konusu yemek yardımının idarece belirtilen adreslere dağıtımı şeklinde gerçekleştirildiği , dolayısı ile yardım yapılan ihtiyaç sahibi kişinin başvuruda bulunan belediye personeli olabileceği gibi hane halkı da olabileceği, maksadı itibarı ile yapılan yardımın memurlara yapılan öğle yemeği yardımından farklı nitelikte olduğu ve yardım yapılan bu kişilerin belediye personeli de olsa ihtiyaç sahibi olabilecekleri ve belediyelerin görev ve sorumlulukları arasında yer alan sosyal hizmet ve yardımdan yararlanabilecekleri düşünülmektedir.

Dolayısıyla, belediyelere verilen görev ve yetki çerçevesi içinde, belediyece ihtiyaç sahibi olduğunu beyan eden kişilere yemek yardımı yapılmasında mevzuata aykırılık bulunmadığından, 164 sayılı İlamın 13. maddesiyle verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASINA karar verilmesi uygun olur.

Üye ...’nin karşı oy gerekçesi;

İhtiyaç sahibi tanımına girmeyeceğinden bahisle kendilerine yapılan ayni yemek yardımının kamu zararı teşkil ettiğine ilişkin rapor maddesinde, ‘ihtiyaç sahipleri’ için yapılan yemek yardımı ihalesi kapsamında belediye personeli haricinde başka kişilere de yemek hizmeti sunulduğu, bunlardan memur olmayan personelin de ihtiyaç sahibi olmadıkları değerlendirilerek kamu zararı hesabına dahil oldukları görülmektedir. Belediye personeline yemek hizmeti için yapılan harcamanın kamu zararı olduğu yönünde hüküm tesis edilmesinde isabetsizlik bulunmamaktadır. Ancak, belediye personeli olmayan ve memur olmayan personeli de kapsayan kişilere belediyece yemek hizmeti sağlanmasında mevzuata aykırılık bulunmadığından, memur olan ve olmayan kişilerin ayrıştırılarak hüküm tesis edilmesini teminen Daire Kararının BOZULMASI uygun olur.