Sayıştay 7. Dairesi 52291 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2017

• Daire: 7

• Dosya No: 52291

• Tutanak No: 53916

• Tutanak Tarihi: 22.02.2023

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Belediye ile Emniyet Müdürlüğü arasında imzalanan protokole istinaden oluşturulan Elektronik Denetleme Sisteminde (EDS) çalışan şirket personeli ile emniyet mensuplarına mevzuata aykırı olarak yemek yardımı yapılması.

… Belediyesi 2017 yılı hesabının 7.Daire tarafından yargılanması neticesinde düzenlenen 13.02.2019 gün ve 72 sayılı ilamın 7’nci maddesinin, Temyiz Kurulu tarafından 14.07.2021 tarih ve 49917 tutanak sayılı kararı ile bozulması sonucu, Uzman Denetçisi tarafından düzenlenen 03.01.2022 tarihli yargılamaya esas ek rapor ile anılan rapora ilişkin Savcı ve Üye düşünceleri Daire tarafından görüşüldükten sonra, 6085 sayılı Kanun’un 55’nci maddesinin 7’nci fıkrasına istinaden yapılan yeniden yargılama neticesinde; ilk kararda ısrar edilerek,

72-341 sayılı Ek İlamın 1’nci maddesi ile; Belediye ile Emniyet Müdürlüğü arasında imzalanan protokole istinaden oluşturulan Elektronik Denetleme Sisteminde (EDS) çalışan şirket personeli ile emniyet mensuplarına mevzuata aykırı olarak yemek yardımı yapılması neticesinde oluşan … TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir.

Sorumlu Harcama Yetkilisi …, Gerçekleştirme Görevlisi …, Harcama Yetkilisi … ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenilmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

72-341 sayılı Ek İlamın 1’nci maddesi ile; Belediye ile Emniyet Müdürlüğü arasında imzalanan protokole istinaden oluşturulan Elektronik Denetleme Sisteminde (EDS) çalışan şirket personeli ile emniyet mensuplarına mevzuata aykırı olarak yemek yardımı yapılması sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verilmesi hususuna ilişkin olarak;

Temyiz kuruluna yapılan itiraz nedeniyle dosyanın incelenmesi neticesinde KGYS- TEDES hizmet binası içerisinde çalışan hem emniyet personelinin hem de hizmet alımı yoluyla çalışan personelin yemek giderlerinin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı olarak Belediye tarafından karşılandığı görülmüştür.

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun Ek 16’ncı maddesinde;

“Belediyelerce veya sermayesinin tamamı belediyelere ait şirketler tarafından kendi bütçe kaynakları kullanılarak, karayollarında can ve mal güvenliğini sağlamak düzenli ve güvenli trafik akışını temin etmek amaçlarına hizmet etmek üzere kurulmuş veya kurulacak elektronik sistemlerin Emniyet Genel Müdürlüğünce trafik ihlallerinin tespiti amacıyla kullanılması durumunda, aylık dönemler halinde yapılan tespitlere dayanılarak düzenlenen trafik idari yaptırım karar tutanaklarında yer alan trafik idari para cezasının % 30’u oranındaki tutar, izleyen ayın sonuna kadar Emniyet Genel Müdürlüğü bütçesinden ilgili belediyelere sistem kullanımı hizmet bedeli olarak ödenir. Elektronik sistemlerin belediyeler tarafından hasılat paylaşımı yoluyla kurdurulması ve işlettirilmesi hâlinde belediyelere ödenecek tutar, elektronik sistemlerin yatırım maliyetine ulaşıncaya kadar %30, sonrasında %15 olarak uygulanır.

Bu madde kapsamında hizmetinden yararlanılacak elektronik sistemlerin taşıması gereken teknik özellikler, kurulması gereken yerler ve belediyelerle yapılacak protokollere ilişkin diğer şartlar ile maddenin uygulamasına ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığınca (Emniyet Genel Müdürlüğü) müştereken belirlenir. ”

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun Ek 16’ncı maddesinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esasların “Mali Esaslar” başlıklı bölümünde,

“(1) EDS için gerekli olan bina temini ile kurulum, işletim, tadilat, kira, ısınma, elektrik su, temizlik hizmetleri vb. (trafik idari para cezası karar tutanaklarının ilgililere tebliği esnasında yapılacak posta masrafları hariç) giderleri ilgili belediye tarafından karşılanır.

(2) EDS için gerekli olan tüm donanım, yazılım, teknik altyapı, her türlü büro malzemesi ve tefrişat ve sarf malzemesi ihtiyacı, sistemler arasında gerek duyulacak entegrasyon işi ve işlemleri, sistemin kesintisiz çalışmasını sağlayacak bakım, onarım ve kontrolü ile gereksinimlerin temini (veri iletişim hatlarının sağlıklı çalışması, kesintiye uğramaması, sistemi besleyen enerji hatlarının kesintisiz çalışması, sistemden alınacak görüntü kayıtlarının yazıcı cihazından çıktısının yeterli kalitede olması, tutanaklar için gerekecek yazıcı ve sarf malzemelerinin temini vb. dahil olmak üzere) ilgili belediyenin sorumluluğunda olur ve bunlara ilişkin tüm masraflar belediye tarafından karşılanır.

(3)İlgili belediye, EDS’nin teknik yönden işletimini ve devamlılığını sağlar ve arıza durumlarında müdahale edecek teknik ekibi hazır bulundurur. ”

Aynı Usul ve Esasların 6’ncı maddesinin 8 numaralı bendi de “EGM EDS Komisyonunun görüş ve önerileri doğrultusunda gerekli düzenlemeler yapılıp; il/ ilçe ve belde EDS ön protokolleri ilde İl Emniyet Müdürü ve Belediye Başkanınca; ilçelerde, ilçe emniyet müdürü/amiri ve belediye başkanınca, beldelerde ise sistemin kurulduğu yerde trafik denetiminden sorumlu olan emniyet teşkilatı biriminin bağlı bulunduğu il/ilçe emniyet müdürü/ilçe emniyet amiri ve belde belediye başkanınca imzalanır ” denilmektedir.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere Belediye ve Emniyet Genel Müdürlüğü ile arasındaki yapılacak protokolde hangi giderlerin belediye tarafından karşılanacağı belirtilmiş, EDS sisteminde görevli emniyet mensuplarının veya çalışacak diğer personellerin yemek yardımı giderlerinin protokol ile Belediye tarafından karşılanabileceğine dair herhangi bir hükme yer verilmemiştir.

İlgili Kanun hükümlerine istinaden 30.05.2016 tarihinde İlçe Emniyet Müdürü ve Belediye Başkanı arasında KGYS-TEDES Ek Protokolü imzalanmıştır. Protokolün Amaç ve Kapsam başlıklı 2’nci maddesinde, “24 saat hizmet veren KGYS-TEDES hizmet binasında görevli personelin günlük yemek ihtiyaçlarının karşılanması ile ilgili kuralları belirler. Günlük yemek ihtiyacı 30 (Otuz) adet olarak belirlenmiş olup yemek giderleri … Belediyesi tarafından ödenecektir.” hükmüne yer verilmiştir.

Protokolde yer alan hükme istinaden KGYS- TEDES hizmet binası içerisinde çalışan hem emniyet personelin hem de hizmet alımı yoluyla çalışan personelin yemek giderleri 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22/d bendine göre doğrudan temin usulü ile 30 adet ve 4 kap şeklinde restorandan mal alımı yapılması suretiyle Belediye bütçesinden karşılanmıştır.

Emniyet mensuplarına yapılan yemek yardımının değerlendirilmesi:

2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun’un 1’nci maddesinde, “Barışta ve savaşta Milli Savunma Bakanlığı bütçesine bağlı fiili kadrolarda bulunan subay, askeri memur, astsubay, uzman çavuş, sivil memur ve yardımcı hizmetler personeline, Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kıt'a ve kurumlarında görevli Maliye Bakanlığına bağlı muhasebeler teşkilatındaki memur ve yardımcı hizmetler personeline; Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kıt'a ve kurumlarında görevli Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü kadrolarındaki memur ve yardımcı hizmetler personeline; Jandarma Genel Komutanlığı fiili kadrolarında görevli subay, askeri memur, astsubay, uzman jandarma çavuş, sivil memur ve yardımcı hizmetler personeli ile Jandarma Genel Komutanlığı kuruluşlarında görevli Maliye Bakanlığına bağlı muhasebeler teşkilatındaki memur ve yardımcı hizmetler Personeline; Emniyet Genel Müdürlüğü kadrolarında görevli her sınıf personele; Milli İstihbarat Teşkilatında görevli sivil memurlara; Gümrük Muhafaza merkez ve iller kuruluşundaki muhafaza ve muamele sınıfı kadrolarına dâhil memurlara ve muhafaza teşkilatında görevli gemi adamlarına, Orman Bakanlığı ve Orman Genel Müdürlüğü hizmetlerinde çalışan orman muhafaza memurlarıyla bunlara refakat eden şoförlerine ayda günlük er tayın istihkakının bir aylık tutarı tayın bedeli olarak verilir.” düzenlemesi mevcuttur. Bu düzenlemeye göre emniyet mensuplarına yemek yardımı karşılığında tayın bedeli (ilgili personele yiyecek ve içecek yardımı yapılması yerine ödenen ücret) verilmektedir.

86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 2’nci maddesinde yer alan, “...2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanuna göre tayın bedeli verilen personel bu yardımdan faydalanamaz. Ancak Emniyet Genel Müdürlüğü özel harekat birimi personeli ile çevik kuvvet birimlerinde çalışan personel ve bunlarla birlikte görev ve harekata katılan diğer personele yiyecek yardımı yapılır.” hükme istinaden tayın bedeli alan emniyet mensuplarına yemek yardımı yapılmayacağı belirtilmiştir.

Aynı Yönetmelik’in 4’ncü maddesinde ise; “Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır. ” denilmek suretiyle tayın bedeli verilen personelin Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamının kendilerinden alınacağı belirtilmiştir.

Devlet memuru olan emniyet personeline yemek yardımı 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun’da belirlenen esaslar dâhilinde yapıldığı için yapılan protokole eklenen hüküm ile emniyet personeline Belediye bütçesinden yemek yardımı yapılması mümkün değildir.

Ayrıca Emniyet personelinin yemek yardımı karşılığı olarak tayın bedeli alması nedeniyle yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre ikinci kez yemek yardımı alması mümkün değildir.

Nitekim EDS’den elde edilen gelirin büyük kısmının genel bütçeye aktarılması ve görevli emniyet mensuplarının genel bütçeli idare personeli olması nedeniyle tayın bedeli haricinde ek olarak yapılacak yemek yardımı giderlerinin Belediye bütçesinden değil Emniyet bütçesinden karşılanması gerekmektedir.

Şirket Personeline Yapılan Yemek Yardımının Değerlendirilmesi:

Belediye, “2015-2018 Yılı … İlçe Emniyet Müdürlüğü Kent Güvenlik Yönetim Sistemi-Tedes Projesinin Uygulanmasında Görevlendirilecek Personel ile İlgili Hizmet Alımı” ihalesi kapsamında personel istihdam etmiştir.

Emniyet mensupları dışındaki Elektronik Denetleme Sisteminde de görevlendirilen personelin, Belediye işçisi olmayıp hizmet alım ihalesi kapsamında çalıştırılan şirket personeli olduğu görülmüştür.

Belediyenin 2015/46662 ihale kayıt numarası ile “2015-2018 Yılı … İlçe Emniyet Müdürlüğü Kent Güvenlik Yönetim Sistemi-Tedes Projesinin Uygulanmasında görevlendirilecek Personel ile İlgili Hizmet Alımı” ihalesinin teknik şartnamesinin 5.3 maddesinde, “istihdam edilecek personel için yemek ücreti verilmeyecektir.” hükmü yer almaktadır.

Şartnamede yemek ücreti verilmesi öngörülmediği halde şirket personelinin yemek bedeli, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22/d bendine göre doğrudan temin usulü ile 30 adet ve 4 kap şeklinde restorandan mal alımı yapılması suretiyle Belediye bütçesinden ihale şartnamesine aykırı olarak ödenmiştir.

Sorumlular savunmalarında hizmet alımı kapsamında yükleniciye sözleşme bedeli haricinde herhangi bir ödeme yapılmadığını; hizmet alımı yoluyla çalışan personele günlük olarak ayni şekilde yemek verildiğini ifade etmişlerse de yükleniciye nakdi olarak ödenecek yemek ücreti ile doğrudan temin yoluyla restorandan mal alımı yapılmak suretiyle Belediye bütçesinden karşılanması arasında bir fark bulunmamaktadır. Nitekim yemek ücretlerinin ihale kapsamında ödenip ödenmeyeceği ise ihaleye verilen tekliflerin seyrini değiştireceğinden bu şekilde ihale hükümlerine aykırı davranmak, ihalelerde saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenirlilik ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin ihlal edildiği anlamına gelecektir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar doğrultusunda, Belediye ile Emniyet Müdürlüğü arasında imzalanan protokole istinaden oluşturulan Elektronik Denetleme Sisteminde (EDS) hizmet alımı yoluyla çalışan şirket personeli ile emniyet mensuplarına mevzuata aykırı olarak yemek yardımı yapılması sonucu kamu zararına sebebiyet verildiğinden sorumlu talebinin reddi ile 72-341 sayılı Ek İlamın 1’nci maddesiyle verilen 93.830,40 TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, ( Temyiz Kurulu ve …. Daire Başkanı …, …. Daire Başkanı …, Üyeler … ‘in aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı), oy çokluğu ile,

Karar verildiği 22.02.2023 tarih ve 53916 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Temyiz Kurulu ve …. Daire …, …. Daire Başkanı … , Üyeler …’ın karşı oy gerekçesi

72-341 sayılı Ek İlamın 1’nci maddesi ile; Belediye ile Emniyet Müdürlüğü arasında imzalanan protokole istinaden oluşturulan Elektronik Denetleme Sisteminde (EDS) çalışan şirket personeli ile emniyet mensuplarına mevzuata aykırı olarak yemek yardımı yapılması sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verilmesi hususuna ilişkin olarak;

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun Ek 16’ncı maddesinde;

“Belediyelerce veya sermayesinin tamamı belediyelere ait şirketler tarafından kendi bütçe kaynakları kullanılarak, karayollarında can ve mal güvenliğini sağlamak, düzenli ve güvenli trafik akışını temin etmek amaçlarına hizmet etmek üzere kurulmuş veya kurulacak elektronik sistemlerin Emniyet Genel Müdürlüğünce trafik ihlallerinin tespiti amacıyla kullanılması durumunda, aylık dönemler halinde yapılan tespitlere dayanılarak düzenlenen trafik idari yaptırım karar tutanaklarında yer alan trafik idari para cezasının % 30’u oranındaki tutar, izleyen ayın sonuna kadar Emniyet Genel Müdürlüğü bütçesinden ilgili belediyelere sistem kullanımı hizmet bedeli olarak ödenir. Elektronik sistemlerin belediyeler tarafından hasılat paylaşımı yoluyla kurdurulması ve işlettirilmesi hâlinde belediyelere ödenecek tutar, elektronik sistemlerin yatırım maliyetine ulaşıncaya kadar %30, sonrasında %15 olarak uygulanır. Bu madde kapsamında hizmetinden yararlanılacak elektronik sistemlerin taşıması gereken teknik özellikler, kurulması gereken yerler ve belediyelerle yapılacak protokollere ilişkin diğer şartlar ile maddenin uygulamasına ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığınca (Emniyet Genel Müdürlüğü) müştereken belirlenir.” denilmektedir.

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun Ek 16’ncı maddesinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esasların “Mali Esaslar” başlıklı bölümünde,

“(1) EDS için gerekli olan bina temini ile kurulum, işletim, tadilat, kira, ısınma, elektrik, su, temizlik hizmetleri vb. (trafik idari para cezası karar tutanaklarının ilgililere tebliği esnasında yapılacak posta masrafları hariç) giderleri ilgili belediye tarafından karşılanır.

(2) EDS için gerekli olan tüm donanım, yazılım, teknik alt yapı, her türlü büro malzemesi ve tefrişat ve sarf malzemesi ihtiyacı, sistemler arasında gerek duyulacak entegrasyon işi ve işlemleri, sistemin kesintisiz çalışmasını sağlayacak bakım, onarım ve kontrolü ile gereksinimlerin temini (veri iletişim hatlarının sağlıklı çalışması, kesintiye uğramaması, sistemi besleyen enerji hatlarının kesintisiz çalışması, sistemden alınacak görüntü kayıtlarının yazıcı cihazından çıktısının yeterli kalitede olması, tutanaklar için gerekecek yazıcı ve sarf malzemelerinin temini vb. dahil olmak üzere) ilgili belediyenin sorumluluğunda olur ve bunlara ilişkin tüm masraflar belediye tarafından karşılanır.

(3) İlgili belediye, EDS’nin teknik yönden işletimini ve devamlılığını sağlar ve arıza durumlarında müdahale edecek teknik ekibi hazır bulundurur.” denilmektedir.

EDS sisteminin kurulmasında kurumların yükümlülükleri 2918 sayılı Kanun’un Ek 16’ncı maddesi ile 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun Ek 16’ncı maddesinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslarda belirtilmiştir. Mevzuatta Belediyenin yükümlülükleri ile gelirin nasıl paylaşılacağı açıkça belirtilmiştir. Belediyenin yükümlülüğü sistemin kurulması ve işletilmesine yönelik olduğu için bu kapsamdaki genel yönetim giderlerini karşılaması gerekmektedir.

30.05.2016 tarihinde İlçe Emniyet Müdürü ve Belediye Başkanı arasında imzalanan KGYS-TEDES Ek Protokolü ‘nün Amaç ve Kapsamı başlıklı 2’nci maddesinde, “24 saat hizmet veren KGYS-TEDES hizmet binasında görevli personelin günlük yemek ihtiyaçlarının karşılanması ile ilgili kuralları belirler. Günlük yemek ihtiyacı 30 (Otuz) adet olarak belirlenmiş olup yemek giderleri … Belediyesi tarafından ödenecektir.” denilmektedir.

İlçe Emniyet Müdürlüğü ile imzalanan “KGYS-TEDES Ek Protokolü” uyarınca, KGYS-TEDES hizmet binası içerisinde çalışan hem emniyet personeline hem de hizmet alımı yoluyla çalışan personele günlük olarak ayni şekilde yemek verilmiştir.

Yemek alımı, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22/d bendine göre doğrudan temin usulü ile 30 adet ve 4 kap şeklinde yapılmıştır.

Yukarıdaki mevzuat hükümleri uyarınca; Elektronik Denetleme Sisteminde (EDS) çalışan şirket personeli ile emniyet mensuplarına yemek yardımı yapılması protokole uygun olduğundan söz konusu hususta mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Bu itibarla, 72-341 sayılı Ek İlamın 1’nci maddesiyle verilen tazmin hükmünün kaldırılması gerekmektedir.

Üye …’un karşı oy gerekçesi;

… Belediyesi 2017 yılı hesabına ilişkin ek raporun 7.Daire tarafından yargılanması neticesinde düzenlenen 72-341 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesiyle; Belediye ile İlçe Emniyet Müdürlüğü arasında imzalanan protokole istinaden kurulan Elektronik Denetleme Sisteminde (EDS) çalışan şirket personeli ile emniyet müdürlüğü mensuplarına mevzuata aykırı olarak yemek yardımı yapılması nedeniyle oluşan kamu zararının belediye başkanı, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerine müştereken ve müteselsilen ödettirilmesine hükmedilmiştir.

Söz konusu ek rapor, 7. Dairenin 72 sayılı İlamının 7’inci maddesindeki hükmün Temyiz Kurulunun 14.07.2017 tarihli ve 49917 tutanak sayılı Kararıyla bozulması üzerine yazıldığından sorumluların yeniden yazılı savunması alınmadan yapılan duruşmalı yargılamada; harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlilerinin, yemek yardımının belediye başkanı ile emniyet müdürü arasında imzalanan protokole istinaden yapıldığını ve bu nedenle de, yemek yardımının kamu zararı olarak değerlendirilmesi durumunda bu kamu zararından kendilerinin sorumlu tutulmamaları gerektiğini sözlü olarak beyan ettikleri anlaşılmaktadır. Harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlilerinin ek ilam için gönderdikleri temyiz dilekçelerinde de sorumluluk itirazları vardır.

Somut olayda; 30.05.2016 tarihinde İlçe Emniyet Müdürü ve Belediye Başkanı arasında KGYS-TEDES Ek Protokolü imzalanmıştır. Protokolün “Amaç ve Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, “24 saat hizmet veren KGYS-TEDES hizmet binasında görevli personelin günlük yemek ihtiyaçlarının karşılanması ile ilgili kuralları belirler. Günlük yemek ihtiyacı 30 (Otuz) adet olarak belirlenmiş olup yemek giderleri … Belediyesi tarafından ödenecektir.” hükmü yer almaktadır.

KGYS-TEDES hizmet binasında çalışan hem emniyet müdürlüğü personeli hem de şirket personelinin yemek giderleri, Ek Protokolde yer alan hükme istinaden 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22’nci maddesi birinci fıkrasının (d) bendine göre mal alımı yapılması suretiyle Belediye bütçesinden karşılanmıştır.

Temyiz dilekçeleri ve ekleri incelendiğinde, yemek alımına ilişkin doğrudan temin sürecinin harcama yetkililerince herhangi bir karar/protokol olmaksızın doğrudan başlatılmadığı, ödeme emri belgeleriyle ödemeleri yapılan yemek yardımlarının İlçe Emniyet Müdürü ve Belediye Başkanı arasında imzalanan KGYS-TEDES Ek Protokolüne istinaden yapıldığı anlaşılmaktadır. Bu durumda, söz konusu ek protokolün harcama yetkilileri açısından “bir üst yönetici talimatı” hükmünde olduğu aşikârdır.

Öncelikle belirtmek gerekir ki, somut olayda kamu zararı sonucunu doğuran mevzuata aykırı karar veya işlem; harcama talimatı veya doğrudan temin onayı ya da harcama sürecindeki herhangi bir kanıtlayıcı belge olmayıp doğrudan belediye başkanı tarafından imzalanmış olan ek protokoldür.

Dairenin Ek İlamında, harcama görevlisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatlarıyla kamu zararından sorumlu tutulan kamu görevlilerinin; bedelinin mevzuata aykırı olarak ödenmiş olduğuna hükmedilen yemek yardımının yapılmasındaki kusurları ilgili mevzuat bağlamında izah edilmeden haklarında doğrudan tazmin hükmü verilmiş olup başkaca kusur ve illiyet bağı tespiti/değerlendirmesi yapılmamıştır. Kaldı ki, ek raporun duruşmalı yargılamasında harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlileri sözlü olarak sorumluluk itirazı yapmışlardır.

Ek raporun duruşmalı yargılamasında yemek yardımının belediye başkanı ile ilçe emniyet müdürü arasında imzalanan ek protokole istinaden yapıldığının beyan edilmiş olmasına rağmen, tazmin hükmü kurulurken bu itiraz hakkında herhangi bir değerlendirmenin yapılmadığı anlaşılmaktadır. Halbuki, “yemek yardımının söz konusu ek protokol kapsamında yapılmış olduğu” savunmasının, kamu zararından sorumlu tutulan görevliler açısından açık bir sorumluluk savunması olduğunun kabul edilmesi ve bu kabul üzerine, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatlarıyla sorumlu tutulan görevlilerin bahsedilen süreçlerdeki kusurunun vuzuha kavuşturulması, savunma hakkının tam kullanılmasına da katkıda bulunacaktır.

5018 sayılı Kanun’un “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesi;

“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”

Aynı Kanun’un 71’inci maddesinin birinci fıkrası ise;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” hükümlerini içermektedir.

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sorumlular ve sorumluluk halleri” başlıklı 7’nci maddesinde de;

“(1) Bu Kanunun sorumlular ve sorumluluk halleri uygulamasında; 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk halleri esas alınır.

…

(3) Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.

(…)” hükümleri yer almaktadır.

Diğer yandan, 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında belirtildiği üzere; 5018 sayılı Kanun’dan önceki mevzuatımızda mali sorumluluk için yegâne şart, mevzuata aykırılık olup, buna ilaveten zarar, kusur gibi başkaca bir şart öngörülmemiştir. Sorumlulukta sadece mevzuata aykırılığın yeterli sayıldığı bu sistem, 5018 sayılı Kanunla değiştirilmiş ve bu yeni sorumluluk sisteminde objektif (kusursuz) sorumluluk anlayışından vazgeçilmiş olup 1050 sayılı Kanun’a göre kusursuz sorumluluk esas iken 5018 sayılı Kanun’da kusurlu sorumluluk esas alınmıştır. Bu nedenle de, 5018 sayılı Kanun ile 6085 sayılı Kanun bağlamında yapılan hesap yargılamalarında, kamu zararının tazminine hükmedilmesi durumunda, kamu zararı ile buna neden olan sorumlu veya sorumlular arasındaki illiyet bağının hiçbir tereddüte mahal vermeyecek şekilde kurulup izah edilmesi gerekmektedir. Diğer bir ifade ile, yargılama neticesinde kamu zararı ile sorumlu arasında kurulan tazmin yükümlülüğü bağı kusursuz sorumluluk sonucunu doğurmamalıdır.

Kamu zararı mevzuatı, kusur sorumluluğunu esas aldığından hesap yargılamalarında; mevzuat açısından kusurlu olan işlem, karar ve eylem ile kamu zararından sorumlu tutulan kamu görevlisi arasındaki hukuki bağın adil ve hakkaniyete uygun tespit edilmesi gerektiğinde kuşku yoktur. Diğer bir ifadeyle, hesap yargılamasının amacı; kamu zararı ve buna neden olan mevzuata aykırı karar, işlem, eylemin tespit edilmesinin yanı sıra kamu zararı illiyet bağının, doğru kanıtlar üzerinden adil ve hakkaniyete uygun bir kusur değerlendirmesi yaparak doğru sorumluyla kurulmasıdır. Bu nedenle, kamu zararı sorgusunda kamu zararı ile sorumlu arasındaki illiyet bağına ilişkin değerlendirmenin de yer alması, savunma hakkının tam olarak kullanılmasını temin edecektir. Kaldı ki, sorguda sorumluluk yönünden bir açıklama istenilmese ya da yargılama aşamalarında sorumluluk savunması yapılmasa dahi, mevzuat açısından kusurlu kabul edilen karar, işlem veya eylemle sorumlu arasındaki hukuki bağın Daire İlamında tanımlanması; 6085 sayılı Kanun’daki “Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.” hükmünün gereği olduğu gibi hakkaniyete ve adil yargılanma hakkına uyarlı olacaktır.

Farklı bir şekilde ifade etmek gerekirse, kamu zararından sorumlu tutulan kamu görevlisinin hangi sıfatla ve karar, işlem ya da eylemle kamu zararının oluşması sürecinde yer aldığının açıklanması, kamu zararı ile sorumlunun kusuru arasındaki illiyet bağının isabetli kurulmasını temin edeceği gibi tazmin hükmünün hakkaniyetle kabul edilebilmesini de sağlayacaktır.

Ek İlamda ise, mevzuata aykırı yapılmış olduğuna hükmedilen yemek yardımından kaynaklanan kamu zararından harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlilerinin hangi kusurlarıyla sorumlu tutulduğuna yani, sorumluların kusurlu karar veya işlemi ile kamu zararı arasındaki illiyet bağına dair değerlendirme yer almamaktadır. Aynı durum, belediye başkanı için de geçerlidir.

5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinde, bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu, ancak, kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun kurul, komite veya komisyona ait olduğu ifade edilmiş, 32’nci maddesinde ise, bütçeden harcama yapılabilmesinin harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlı olduğu; harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları ifade edilmiştir.

Kanun’un 33’üncü maddesine göre de, giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanmaktadır. Bu süreçte, gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yerine getirmektedir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesinde, ihale yetkilisinin; idarenin, ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi veya kurulları ile usulüne uygun olarak yetki devri yapılmış görevlilerini,

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin 3’üncü maddesinde, harcama talimatının; kamu ihale mevzuatına tabi olmayan bir giderin idare adına geçici veya kesin olarak ödenebilmesi için giderin konusunu, gerekçesini, yapılacak iş veya hizmetin süresini, hukuki dayanaklarını, tutarını, kullanılabilir ödeneğini, tertibini, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgileri gösteren ve harcama yetkilisinin imzasını taşıyan belgeyi,

Onay belgesinin ise: ihale usulüyle yapılacak alımlarda, kamu ihale mevzuatında standart form olarak belirlenen ihale onay belgelerini; doğrudan temin suretiyle veya kamu ihale mevzuatında belirtilen istisnai alımlarda ise alım konusu işin nev’i, niteliği, varsa proje numarası, miktarı, gereken hallerde yaklaşık maliyeti, kullanılabilir ödeneği ve tertibi, alımda uygulanacak usulü, avans ve fiyat farkı verilecekse şartlarını gösteren ve harcama yetkilisinin imzasını taşıyan belgeyi,

İfade ettiği hüküm altına alınmıştır.

Sorumluların, tazminle yükümlü tutuldukları kamu zararıyla aralarındaki illiyet bağının hangi kusurlu işlem ya da işlemlerine dayandığını bilmelerinin adil yargılanma hakkının bir gereği olduğu kabul edilmelidir. Tam da bu nedenle, kamu zararı ile kamu görevlisinin mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemi arasındaki illiyet bağının herhangi bir tereddüte mahal vermeyecek şekilde kurulabilmesi için; mevzuata aykırılık tespitinin yanı sıra sorumluluk gerekçesinin harcama talimatı, onay belgesi, diğer onay belgeleri (atama onayı gibi), komisyon kararı, aylık bordrosu vb. şeklindeki belgelerden hangisi ya da hangilerinden kaynaklandığının, ayrıca sorumlu tutulan kamu görevlisinin hangi sıfatla (harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, ihale yetkilisi, proje değişikliğini talep eden/onaylayan, atama onayını imzalayan, sözleşmeyi imzalayan vb.) sorumlu olduğunun da izah edilmesi gerekmektedir.

Her ne kadar, 5018 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde, bütçeden harcama yapılabilmesinin harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlı olduğu ve bu nedenle harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları kabul edilse de, çoğunlukla harcama talimatı, onay belgesi ya da doğrudan temin onay belgesi ile başlayan harcama sürecinin öncesinde söz konusu işlemlerin ve kararların harcama yetkilisi tarafından başlatılmasını zorunlu kılan üst yönetici ya da kurul ve komisyonun bir işlem veya kararının varlığı söz konusudur. Diğer bir ifadeyle, harcama yetkilisi tarafından harcama sürecini başlatmak üzere düzenlenen mezkûr belgeler; idarenin üst yöneticisinin veya kurul ya da komisyonun yazılı talimatı niteliğindeki işlem ya da kararları harcamaya dönüştüren belge niteliğindedir.

Somut olaydaki ödemelerin, Ek Protokol uyarınca alınan yemekler için yapıldığı aşikârdır. Dairenin Ek İlamına konu edilen ödemelerin gerekçesi olan Ek Protokol kamu zararından sorumlu tutulan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri tarafından imzalanmış olmadığına göre; bu ödemelerden kaynaklanan kamu zararından sorumlu tutulabilmeleri için, ödemelerin dayanağı/gerekçesi olan ve mevzuat karşısında kusurlu işlem olan Ek Protokol ile söz konusu kamu görevlilerinin bağının hukuki olarak izah edilmiş olması gerekmektedir. Zira, yemek yardımı için yapılan ödemelerin tümü mevzuata aykırı görüldüğünden somut olayda ifade edilen mevzuata aykırılığın kaynağı; doğrudan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisi sıfatlarıyla yapılan bir işlem, eylem, alınan karar yani düzenlenen harcama talimatı, doğrudan temin onay belgesi ve diğer kanıtlayıcı belgeler olmayıp bizatihi Belediye Başkanı tarafından imzalanan protokoldür.

5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında da belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’a göre mali sorumluluğun şartları şöyle sıralanabilir:

• Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.

-Ortada bir kamu zararı olmalıdır.

-Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.

Kamu zararından dolayı bir kamu görevlisinin mali sorumluluğuna hükmedilebilmesi için, yukarıda belirtilen tespitlerin hepsinin bir arada yapılması kanuni zorunluluktur. Hesap yargılamasında kamu zararının varlığına hükmedilmesine rağmen; kamu zararına neden olduğu ifade edilen mevzuata aykırı karar, işlem, eylem ile kamu görevlisi arasındaki bağın izah edilmemiş ya da kanıtlanmamış olması durumunda mali sorumluluğun şartlarının hepsinin karşılanmış olduğundan bahsedilemeyecektir.

Somut olayda, yemek yardımı giderinin gerçekleşme süreci belediye başkanı ile emniyet müdürü arasında imzalanan Ek Protokol ile başlamıştır. Bu nedenle, bu süreçte doğrudan temin onay belgesi ve diğer belgelerin (piyasa araştırma tutanağı, ödeme emri belgeleri vb.) düzenlenmesi ve imzalanması; yemek yardımı yapılmasının asıl kurucu işlemi olan Ek Protokolün hükümlerinin yerine getirilmesi için yapılan zorunlu ve bağlı işlemlerdir. Bu nedenle, harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlilerinin iş ve işlemlerinin mevzuat karşısında kusurlu olduğunun kabul edilmesi kamu zararı mevzuatına ve hakkaniyet ilkesine uyarlı olmayacaktır. Dolayısıyla, mevzuata aykırı olarak yapılmış olduğuna hükmedilen yemek yardımından kaynaklanan kamu zararından tek başına belediye başkanı sorumlu tutulmalıdır. Zira, belediye başkanı tarafından imzalanan Ek Protokolün hükümlerine rağmen, idari işleyiş içinde harcama yetkililerinin yemek alımına ilişkin doğrudan temin sürecini başlatmamaları beklenilmemelidir.

Harcama yetkililerinin; doğrudan temin onay belgesine/harcamaya dayanak ve gerekçe olan belediye başkanı imzalı Ek Protokolün mevzuata aykırılık denetimini yapma ve aykırılık halinde işlem yapmaktan kaçınma hak ve yetkilerinin olup olmadığı, mevzuata aykırılık denetimini nasıl yapacakları, aykırılık halini nasıl raporlayacakları, idarenin işleyişi içinde böyle bir aykırılık denetimi usulünün hukuken yerinde olup olmadığı hususlarında yol gösterici kuralları içeren mevzuat düzenlemesi olmadığı gibi genel kurallar vazeden istikrarlı yargı kararları da mevcut değildir. Bu durumda, yargı denetimiyle mevzuata aykırılığı tespit edilen ya da mevzuata uygunluğuna bile karar verilebilecek olan ek protokolün uygulanmasından “kaçınma” beklenilmesinin, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri için yasal olarak düzenlenmiş bir kural ve görev olmadığı gibi hakkaniyet ilkesine de de uygun olmayacağı kabul edilmelidir.

Bu bağlamda, mevzuata göre kusurlu işlem olduğuna yargılama ile karar verilen Ek Protokol gereğince yapılmış olan harcamalar için harcama birimince düzenlenen doğrudan temin onay belgesi ile ödeme emri belgeleri ve diğer kanıtlayıcı belgelerin; tazminine hükmedilen kamu zararının sebeplerinden kabul edilmesi kamu zararı mevzuatına da hakkaniyet ilkesine de uyarlı olmayacaktır.

Bu itibarla, mevzuata aykırı olarak yapılmış olduğuna hükmedilen harcamalardan kaynaklanan kamu zararından Ek Protokolü imzalayan Belediye Başkanı tek başına sorumlu tutulmalıdır.

Yukarıda belirtilen nedenlerle, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluktan çıkarılmalarını teminen Ek İlam hükmünün bozularak dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesi uygun olacaktır.