Sayıştay 7. Dairesi 49016 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2016

• Daire: 7

• Dosya No: 49016

• Tutanak No: 51491

• Tutanak Tarihi: 30.03.2022

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapılması.

Usul yönünden inceleme

15 sayılı İlamın 4. Maddesi ile, kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapılması nedeniyle ... TL’ye verilen tazmin hükmünün 04.12.2019 tarih ve 47019 sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile,

Sorumlu temyiz dilekçesinde; ilama konu hizmet alımlarında danışmanlık faaliyetinin esasen bulunmayıp, konunun eğitim faaliyeti olduğunu, uygulamada da konunun eğitim faaliyeti olarak yürütüldüğünü, konunun hukuki mahiyeti ve Sayıştay bakış açısının ancak konuyla ilgili ilamın taraflarına tebliğinden sonra anlaşıldığını belirterek temyiz dilekçesi ekinde eğitim faaliyetlerine ilişkin belgeler sunmuşsa da ibraz edilen belgelerin incelenmesi temyiz konusu olmadığından bu hususta Kurulumuzca YAPILACAK İŞLEM OLMADIĞINA ve sözü edilen belgeler yargılamanın iadesini gerektiren nitelikte görüldüğü takdirde bu yolda işlem ifasını teminen dosyanın hükmü veren Daireye GÖNDERİLMESİNE, oyçokluğu ile karar verilmiştir.

Bu defa Dairesi, 15.02.2021 tarih ve 419 Tutanak nolu Karar ile, Sayıştay Kanunu’nun 56/ç maddesinde, denetleme ve hesap yargılaması sırasında bulunmayan hükme tesir edebilecek bazı belgelerin hükümden sonra ortaya çıkmasından söz edildiği, söz konusu belgelerin kamu zararını ortadan kaldırıcı mahiyette olmadığı gibi söz konusu işlere ilişkin sözleşmelerde eğitim faaliyeti yapılacağına dair bir hüküm de bulunmadığı, bu itibarla yargılamanın iadesi sebeplerinin bulunmadığı anlaşıldığından, yargılamanın iadesine mahal olmadığına karar vermiştir.

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Temyiz” başlıklı 55’inci maddesinin 7’nci fıkrasında; ”Temyiz Kurulu temyiz olunan hükmü olduğu gibi veya düzelterek tasdik eder, bozar ya da Kurul üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile kaldırır. Bozma halinde evrak yeniden karara bağlanmak üzere o kararı veren daireye gönderilir.” denilmiştir. Bu hüküm uyarınca sorumlunun 15 sayılı İlamın 4. Maddesine ilişkin temyiz başvurusu sonuçlanmamıştır, çünkü Temyiz Kurulu tarafından yukarıda bahsedilen kararlar verilmemiş, temyiz dilekçesi ile gönderilen evrakların Dairesi tarafından incelenmesine ve sözü edilen belgeler yargılamanın iadesini gerektiren nitelikte görüldüğü takdirde bu yolda işlem yapılması için Dairesine gönderilmesine karar verilmiştir. Dairesince de ek ilam düzenlenmemiş, 219 nolu Karar ile yargılamanın iadesine mahal olmadığına karar verilmiştir. 219 sayılı Daire kararı ara karar mahiyetinde olduğundan ve ilk temyiz başvurusu da sonuçlandırılmadığından, sorumlunun bu kararın temyiz edilmesine ilişkin başvurusu, 15 sayılı İlamın 4. Maddesine yapılmış olarak kabul edilip, konunun ESASTAN GÖRÜŞÜLMESİNE( ... Daire Başkanı ..., Üyeler ..., ..., ..., ..., ... ile ...’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğu ile karar verildi.

Karşı oy gerekçesi

... Daire Başkanı ..., Üyeler ..., ..., ..., ..., ... ile ...’un karşı oy gerekçesi

15 sayılı İlamın 4. Maddesi ile, kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapılması nedeniyle ... TL’ye verilen tazmin hükmünün 04.12.2019 tarih ve 47019 sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile, temyiz dilekçesi ekinde eğitim faaliyetlerine ilişkin belgeler sunmuşsa da ibraz edilen belgelerin incelenmesi temyiz konusu olmadığından bu hususta Kurulumuzca YAPILACAK İŞLEM OLMADIĞINA ve sözü edilen belgeler yargılamanın iadesini gerektiren nitelikte görüldüğü takdirde bu yolda işlem ifasını teminen dosyanın hükmü veren Daireye GÖNDERİLMESİNE, karar verilmiştir.

Bu defa Dairesince, 15.02.2021 tarih ve 419 Tutanak nolu Karar ile, sorumluların yargılamanın iadesine başvurabilmesi için 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 56. Maddesindeki sebeplerin bulunması gerektiği, ibraz edilen belgelerin incelenmesi neticesinde; bunların sonradan ortaya çıkmayan, sorgu ve yargılama aşamasında bulunan ancak ibraz edilmeyen, eğitim faaliyeti yapıldığına ilişkin bir kısım belgeler olduğu, Sayıştay Kanunu’nun 56/ç maddesinde, denetleme ve hesap yargılaması sırasında bulunmayan hükme tesir edebilecek bazı belgelerin hükümden sonra ortaya çıkmasından söz edildiği, söz konusu belgelerin kamu zararını ortadan kaldırıcı mahiyette olmadığı gibi söz konusu işlere ilişkin sözleşmelerde eğitim faaliyeti yapılacağına dair bir hüküm de bulunmadığı, bu itibarla yargılamanın iadesi sebeplerinin bulunmadığı anlaşıldığından, yargılamanın iadesine mahal olmadığına karar verilmiştir.

6085 sayılı Sayıştay Kanununun “ Hüküm ve tutanaklar” başlıklı 50’nci maddesinde, “Daireler tarafından yapılan hesap yargılaması sonucunda; hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna veya kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilir. Bu hükümler dışında, gerekli görülen hususların ilgili mercilere bildirilmesine karar verilebilir.”, “Temyiz” başlıklı 55. Maddesinde ise; ise Sayıştay Dairelerince verilen ilamların temyiz olunacağı belirtilmiştir. Bu iki madde birlikte değerlendirildiğinde; ilamlarda yer alan hükümler hakkında temyize gidilebileceği anlaşılmaktadır. Dairesince, ayrıca bir ek ilam düzenlenmemiştir.

7. Dairenin 15. 02. 2021 tarih ve 419 tutanak sayılı kararı, bir ilam hükmü olmadığından, temyiz müracaatı üzerine Kurulumuzca yapılacak işlem olmadığına, karar verilmesi gerekir.

Esas yönünden inceleme

15 sayılı İlamın 4. Maddesi ile, kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapılması nedeniyle ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

İlamda diğer sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan ... temyiz dilekçesinde özetle;

Sayıştay 7.Dairesince verilen 15/02/2021 tarih ve 419 sayılı kararın, hem usul açısından hem de esas açısından 6085 sayılı Sayıştay Kanunun 56 ncı ve 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunun 375 inci maddesine aykırı olduğunu,

Şöyle ki; Belediyeyi denetleyen Sayıştay Denetçisi tarafından 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 49 uncu maddesi ve Sayıştay Denetim Yönetmeliğinin 46. Maddesi hükümleri uyarınca tespit edilen sorgu üzerine yargılamaya esas raporun düzenlenmesi sırasında tanzim edilen sorgu ile savunmasının istendiğini, yazılı olarak sunulduğunu, gerek denetçinin sorgusu, gerekse bu sorguya verilen savunmada danışmanlık hizmetleri kapsamında alınan hizmetin kapsamında neler olduğu ve buna ilişkin belge ve bilgilerin olup olmadığının sorulmadığını,

Denetçi tarafından tespit edilen ve sorgusu ile savunma istenen konunun "……faaliyet raporu, performans programı, iç kontrol ve bütçe çalışmaları, mevzuatın takibi, mali karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi, ihtiyaçların tespiti, ödenek ve ihale işlemlerinin yapılması Kurum personelinin mevzuatta açıkça belirtilen görevleridir. Bu düzenlemelere karşın bu faaliyetler için 2016 yılında 2098, 7304, 11184 ve 6021 nolu, ödeme emirleriyle doğrudan temin usulüyle hizmet alımları yapılmıştır. 2098 ve 7304 nolu ödeme emirleriyle faaliyet programı ve iç kontrol uygulamaları kapsamında ... Ajansından toplam ... TL lik ve 11184 ve 16021 nolu ödeme emirleriyle ise ... A.Ş.'den toplam ... TL'lik kamu ihale mevzuatı danışmanlık hizmeti alımı yapılmıştır. İdare personeli taralından yürütülebilecek ve yürütülmesi gereken, bu durumun mevzuatta açıkça belirtildiği işler için hizmet alımı yapılması mümkün değildir. Her iki alım da iki ayrı ödemeye bölünmüş ise de ... TL' lik ödeme 2016 yılı doğrudan temin sınırının üzerindedir. Oysa ki, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 5 inci maddesinde "Eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işleri kısımlara bölünemez." hükmü mevcuttur. Yukarıdaki açıklamalar doğrultusunda mevzuatta açıkça kurum personeli eliyle yürütüleceği belirlenen işler için toplam ... TL hizmet alımı yapılması ve bu alımların kısımlara bölünmesi nedenlerinin açıklanması,” olarak belirtildiğini,

Doğal olarak, sorguda sorulmadığı için danışmanlık hizmeti kapsamında alınan eğitim hizmetleri ile ilgili belgelerin savunma ekinde sunulmadığını, esasen bu belgelere ihtiyaç olduğunu, Daire Kararının tarafına ibrazından sonra öğrendiğini, onun için Daire Kararının temyiz edilmesi sırasında danışmanlık kapsamında alınan hizmetin eğitim hizmeti olduğunu ve buna ilişkin belgelerin ise başvuru sırasında temyiz dilekçesine eklendiğini, esasen bahis konusu belgelerin eklenmesine; Dairece yapılan yargılama sonucunda düzenlenen ilamda “alınan danışmanlık hizmetinin kapsamının, ayrıntılı olarak belirlenmediği, doğrudan temin yöntemiyle yapılan söz konusu alımlarda; kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapıldığı değerlendirildiğinden, bu suretle oluşan, toplam ... TL'lik kamu zararının tazminine karar verildiği”ni, sorguda belirtilmeyen ve savunmasının alınmadığı “Bu alım ile ilgili sözleşme de düzenlenmediğinden ve satın alınan danışmanlık hizmetinin kapsamının, ayrıntılı olarak belirlenmediği” hususuna ilamda yer verilmiş olmasının hem 6085 sayılı Sayıştay Kanunun 49’uncu ve 1’ inci, hem de 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu hükümlerine aykırılık teşkil ettiği için Temyiz Kuruluna başvurduğunu, Sayıştay Temyiz Kurulu başvuru dilekçesi ekinde sunulan belgelerin hem sorgu, savunma ve yargılama sırasında sunulmadığı ve bu belgelerin 6085 sayılı Sayıştay Kanunun 56’ncı maddesinin 2’nci fıkrasının (ç) bendindeki “Denetleme veya hesap yargılaması sırasında bulunmayan hükme tesir edebilecek bazı belgelerin hükümden sonra ortaya çıkması” hükmü uyarınca yargılamanın iadesini gerektiren neden olarak değerlendirildiğini, hatta bu Kararın azınlığında olan Sayıştay Temyiz Kurulunun 7 üyesi tarafından sunulan belgelerin incelendiğini ve yaptıkları inceleme karşısında ilamın kaldırılması veya tasdiki yönünde görüş belirtildiğini, Temyiz Kararının çoğunluğunda yer alan üyelerin ise sorumlunun yaptığı başvuru ekinde “ibraz edilen belgelerin incelenmesi temyiz konusu olmadığından bu hususta Kurulumuzca YAPILACAK İŞLEM OLMADIĞINA ve sözü edilen belgeler yargılamanın iadesini gerektiren nitelikte görüldüğü takdirde bu yolda işlem itasını teminen dosyanın hükmü veren Daireye GÖNDERİLMESİNE, çoğunlukla karar verildiğini, esasen 16 üye ile toplanan Temyiz Kurulunun o günkü toplantısının neredeyse yarısına yakın, 7 üyesi tarafında sunulan belgelerin incelendiğini ve bu konuda Daire Kararının kaldırılması veya tasdiki yönünde karar verilebileceği yönünde görüş belirtmek suretiyle temyiz dilekçesi ekinde sunulan belgelerin yargılama sırasında olmadığı ve değerlendirmeye sunulmadığı sonucuna vardığını,

O nedenle Temyiz Kurulu’nun 04.12.2019 tarihli ve 47019 sayılı ilamı ile temyiz başvurusu ekinde sunulan belgelerin “denetleme veya hesap yargılaması sırasında bulunmayan hükme tesir edebilecek belgeler olduğu” sonucuna varıldığını ve Sayıştay 7. Dairesinin temyize konu olan Kararında “alınan danışmanlık hizmetinin kapsamının, ayrıntılı olarak belirlenmediği” yönündeki tespiti nedeniyle söz konusu belgelerin Dairece değerlendirilerek bu konuda kararını vermesi için dosyayı iade ettiğini, Temyiz Kurulunun bu Kararına rağmen Sayıştay 7. Dairesi verdiği 15.02.2021 tarih ve 419 sayılı kararı ile Temyiz başvurusu ekinde sunulan belgelerin; sonradan ortaya çıkmayan, sorgu ve yargılama aşamasında bulunan ancak ibraz edilmeyen, eğitim faaliyeti yapıldığına ilişkin bir kısım belgeler olduğu tespitinde bulunarak, yargılamanın iadesini gerektiren bir durum olmadığına karar verdiğini, aynı Kararında denetim sırasında istenmeyen, sorgu sırasında savunmasının alınmadığı ve yargılama sırasında değerlendirmeye tabi tutulmayan belgeler hakkında bu belgelerin 6085 sayılı Sayıştay Kanunun 56 ncı maddesinin 2 nci fıkrasının (ç) bendi gereğince denetleme veya hesap yargılaması sırasında bulunmayan hükme tesir edebilecek bazı belgelerin hükümden sonra ortaya çıkmasından söz edildiği, hükmünü yanlış yorumlayarak söz konusu belgelerin hükümden sonra ortaya çıkan belgeler olmadığı tespitinde bulunarak daha önce verdiği 30.11.2017 tarihli ve 15 sayılı ilamının 4 üncü maddesinde belirtilen “satın alınan danışmanlık hizmetinin kapsamının, ayrıntılı olarak belirlenmediği” tespiti ile de çelişkiye düştüğünü, bu durumun hem 6085 ve 6100 sayılı Kanun hükümlerine hem de Temyiz Kurulunun 04.12.2019 tarihli ve 47019 sayılı Kararına uygun olmadığını,

Ayrıca bahis konusu ilamda; “ Bu alım ile ilgili sözleşme de düzenlenmediği” tespitine yer verildiğini, bu tespitte 4734 sayılı Kanunun 22 inci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde ve gerekse Kamu İhale Tebliğinin 22.1.1.3. maddesine göre sözleşme düzenleme zorunluluğu olan bentler arasında 22/d bendine yer verilmediğini, zira Kamu İhale Tebliğinin 22.1.1.2 nci maddesinde; Doğrudan Temin ile ilgili olarak getirilen hükümler uyarınca anılan maddede belirtilen nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasında kolaylık sağlanması amaçlanmış olmakla birlikte, ihtiyacın niteliğine göre, ilan yapılması, teminat alınması, ihale komisyonu kurulması, isteklilerde belirli yeterlik kriterlerinin aranması ile şartname ve sözleşme düzenlenmesi gibi hususların idarelerin takdirinde olduğunun belirtildiğini, o nedenle yasal zorunluluk olmadığı için sözleşme düzenlenmediğini,

Kanuna ve Temyiz Kurulunun ilgili Kararına aykırı olarak verildiği yukarıda belirtilen Sayıştay 7. Dairesine ait 15.02.2021 tarihli ve 419 sayılı kararın bu yönü ile 6085 sayılı Sayıştay Kanunun 55 inci maddesinin 7 nci fıkrası hükmü uyarınca kaldırılması gerektiğini,

Diğer taraftan, Sayıştay 7. Dairesince verilen 15.02.2021 tarihli ve 419 sayılı ilamın esas yönünden de aşağıda belirtilen nedenlerden dolayı mevzuata aykırı olarak tesis edildiğini,

Şöyle ki ilam hükmünün; kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapıldığı gerekçe gösterilerek tazmin hükmü verildiğini, İlamda, alımı gerçekleştirilen işin konusunun "Faaliyet Programı Ve İç Kontrol Uygulamaları Kapsamında Danışmanlık Hizmeti Alınması " ve "2017 Yılı Performans Programı ve 2017 Yılı Bütçe Çalışmaları Danışmanlık Hizmet Alımı" olarak değerlendirildiğini ve tazmin hükmünün esas itibariyle "kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapıldığı" gerekçesiyle verildiğini,

Belediyede stratejik planlama çalışmalarına ilişkin olarak; stratejik plan, faaliyet raporu, performans programı, iç kontrol ve bütçe çalışmaları, ilgili mevzuatında da belirtildiği gibi Belediye personeli tarafından gerçekleştirildiğini,

Bununla birlikte bilindiği üzere, stratejik planlama sürecinin; Kurumun 5 yıllık stratejik planının hazırlanması, 2 yıl sonra gerekmesi halinde stratejik planın revizyonunun yapılması, Stratejik planın her yıl gerçekleştirilen performans programlarıyla takip edilmesi, Performans programlarının her yılsonunda gerçekleşmelerinin ortaya konması amacıyla kurum faaliyet raporunun hazırlaması hususlarını içerdiğini, ayrıca stratejik planın bir bölümünün de izleme değerlendirme yöntemini ve usullerini ortaya koyduğunu, bu çerçevede Stratejik planda belirtilen izleme ve değerlendirmeye ilişkin ayrı bir süreç bulunduğunu, yukarıda belirtilen hususlara ilave olarak stratejik planlama sürecinin ayrıca İç Kontrol Standartları Eylem Planı tarafından da takip edildiğini,

Görüldüğü gibi stratejik planlama sürecinin sadece bir hazırlama faaliyeti olmayıp çeşitli süreç, yöntem ve eğitimlerle planlanarak ortaya konması gereken bir faaliyet olduğunu, bu nedenle; stratejik planlama kapsamındaki belgelerin hazırlanmasına ilişkin süreç ve yöntemler, hazırlanmaları için verilecek eğitimler, birimler tarafından gerçekleştirilen dokümanların konsolidasyonunun esasları ile izleme ve değerlendirme yöntem ve esasları konularının danışmanlık hizmeti kapsamında gerçekleştirildiğini, belirlenen esaslar ve yaklaşımlar çerçevesinde belediye personeli tarafından uygulanmasının sağlandığını,

Bu doğrultuda; 5393 sayılı Belediye Kanunu, Stratejik Plan Hazırlama Yönetmeliği ve halen kurum stratejik planlarının hazırlanması ve takibinden sorumlu olan Kalkınma Bakanlığı Kurumsal ve Stratejik Yönetim Dairesi Başkanlığının Kurum sitesinde yayınladığı açıklamalara istinaden, danışmanlık hizmetinin sadece destekleyici analizler, yöntem, süreç danışmanlığı ile eğitim hizmetleri kapsamında alındığını, 4734 sayılı Kanunun "Tanımlar" başlıklı 4'üncü maddesinde;

"Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri,"

İfadesine yer verilmek sureti ile, danışmanlık alımlarının da, hizmet tanımı içerisinde yer aldığını,

Aynı Kanunun "Danışmanlık Hizmetleri" başlıklı 48'inci maddesinde;

"Mimarlık ve mühendislik, etüt ve proje, harita ve kadastro, her ölçekte imar planı, imar uygulama, ÇED raporu hazırlanması, plan, yazılım geliştirme, tasarım, teknik şartname hazırlanması, denetim ve kontrolörlük gibi teknik, mali, hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetler, danışmanlık hizmet sunucularından alınır."

Hükmüne yer verilmek sureti ile teknik, mali ve hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetlerin, danışmanlık hizmet sunucularından alınabileceğinin ifade edildiğini,

Yine 4734 sayılı Kanununun "İdarelerce Uyulması Gereken Diğer Kurallar" başlıklı 62'nci maddesinin "e" bendinde;

"İdarelerin bu Kanunda tanımlanan hizmetlerden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında aşağıda belirtilen hususlara uyması zorunludur:

1. İdarelerce kanun, tüzük ve yönetmeliklere göre istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması hâlinde personel çalıştırılmasına dayalı yardımcı işlere ilişkin hizmetler için ihaleye çıkılabilir. Bu kapsamda ihaleye çıkılabilecek yardımcı işlere ilişkin hizmet türlerini; idarelerin teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin mevzuatı, yerleşik yargı içtihatları ile 22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanununun 2'nci maddesinin yedinci fıkrası dikkate alınmak suretiyle idareler itibarıyla ayrı ayrı veya birlikte belirlemeye işçi, işveren ve kamu görevlileri konfederasyonları, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü ve Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir. 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 67'nci maddesi ile diğer kanunların hizmet alımına ilişkin özel hükümleri saklıdır.

2. İdarelerin teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin mevzuatı ile 4857 sayılı Kanunun 2'nci maddesinin yedinci fıkrası esas alınmak suretiyle, idareye ait bir işyerinde yürütülen asıl İşin bir bölümünde idarenin ve işin gereği de teknolojik nedenlerle uzmanlık gerektiren işlerde hizmet alımı ihalesine çıkılabilir.

3. Danışmanlık hizmet alım ihalelerinde istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması şartı aranmaz."

İfadesine yer verilmek sureti ile, danışmanlık hizmeti alımlarında, istihdam edilen personelin yeterli nitelik ve sayıda olmaması şartının aranmayacağının kurala bağlandığını,

Öte yandan 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 60'ıncı maddesinin "i" bendinde;

"Avukatlık, danışmanlık ve denetim hizmetleri karşılığı yapılacak ödemeler.”

Denilerek danışmanlık hizmet alımının Belediyenin giderleri arasında sayıldığını,

Anılan hükümler bir arada değerlendirildiğinde, idarelerin ihtiyaç duydukları ve Kanunun açıkça yasak etmediği alanlarda danışmanlık hizmet sunucularından hizmet alımı yapabilecekleri sonucuna ulaşıldığını,

Nitekim, benzer konuda Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen 20.12.2014 tarihli ve 39832 tutanak numaralı Kararda;

"4734 sayılı Kamu İhale Kanununun Danışmanlık Hizmetleri başlıklı 48. maddesinde;

“(Değişik birinci fıkra: 30/7/2003-4964/30 md.) ÇED raporu hazırlanması, plân, yazılım geliştirme, tasarım, teknik şartname hazırlanması, denetim gibi teknik, malî, hukukî veya benzeri alanlarda niteliği itibarıyla kapsamlı ve karmaşık olduğu, özel uzmanlık ve deneyim gerektirdiği idarece tespit edilen hizmetler, danışmanlık hizmet sunucularından alınabilir. Danışmanlık hizmet ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yapılır. Ancak, aday ve istekli seçimi ile değerlendirilmesinde bu bölümde belirtilen özel hükümler uygulanır. Danışmanlık hizmetleri, bu bölümde yer alan hükümlere uygun olarak sadece belli istekliler arasında ihale usulü ile ihale edilir. Denilmektedir.

Anılan Kanunun 62. maddesinin e bendinde; "İdarelerce kanun, tüzük ve yönetmeliklere göre istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması halinde, bu Kanunda belirtilen hizmetler için ihaleye çıkılabilir. Ancak danışmanlık hizmet alım ihalelerinde, istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması şartı aranmaz." denilmekte,

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun Belediyenin Giderleri başlıklı 60. Maddesinin (I) bendinde ise:

"I) Avukatlık, danışmanlık ve denetim hizmetleri karşılığı yapılacak ödemeler." denilerek danışmanlık hizmet alımı Belediyenin giderleri arasında sayılmaktadır.

Yukarıda ifade edilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere Belediyenin danışmanlık hizmeti alması için istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması şartı aranmamakla birlikte, KDV işlemlerinin yapılabilmesinin bu konuda bilgi ve deneyimi hatta uzmanlığı gerektirdiği, Belediyenin Vergi İadesi İşlemleri Yapabilen Uzman Elemanı ihtiyacın hizmet satın alma yöntemiyle giderilmeye çalışıldığı ifade edilmektedir. Ayrıca danışmanlık hizmetleri açıkça belediyenin giderleri arasında sayılmıştır. Rapor dosyası incelendiğinde; usulüne uygun olarak 4734 sayılı Kanunun 22/b maddesi gereği doğrudan temin usulü ile alınan hizmet karışıklığında ödeme yapılmış olup, yapılan çalışmalar sonucunda Belediyeye yaklaşık ... TL gelir sağlandığı anlaşılmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri gereğince, ... Kaş Kalkan Belediyesinin özel kişilerden mali danışmanlık hizmeti satın almasında mevzuata aykırı bir husus görülmediğinden, dilekçi iddialarının kabulü ile 736 sayılı ilamın 1'inci maddesi ile toplam ... TL'ye tazmin hükmünün KALDIRILMASINA,"

Yine Sayıştay 5. Dairesi tarafından verilen 12.03.2015 tarihli ve 212 sayılı Kararda; (Ek-2)

" Denetçi tarafından ileri sürülen Danışmanlık Hizmeti alımı için yapılan ödemelerin kamu zararı olduğu iddiasına katılmak mümkün görünmemektedir. Şöyle ki, sorumlular tarafından yapılan savunmalarda da belirtildiği üzere, Belediye personelinin bilgi eksikliğini ya da yetersizliğini giderebilmek amacıyla öncelikle mali işler müdürlüğünün ihtiyacını karşılamak için belediyeler, konusunda deneyimli dışarıdan bir bağımsız denetim ve yeminli mali müşavirlik şirketinden danışmanlık hizmeti alınmıştır. Satın alınan Hizmetin kapsamının da genel olmayıp, vergi mevzuatı, belediye mevzuatı, hesap işleyişleri, ödeme ve ilgili kanuni belgelerin kontrolü ve yapılan hataların tespiti, hataların tekrar yapılmaması için gerekli önlemlerin alınması, ilgili diğer yasal düzenlemelerdeki değişiklikler konusunda bilgilenme ve personelimizin bilgisinin üst seviyeye çıkarılmasına yönelik olduğu da anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, söz konusu Hizmetin satın alınması ile, Belediye hizmetlerinin daha kaliteli ve doğru ve bir şekilde sunulmasının hedeflendiği görünmektedir.

Bu itibarla, kamu zararı oluşmayan -TL tutarındaki hizmet alımıyla ile ilgili olarak,...

Seklindeki ayrışık görüşlerine karşı oyçokluğuyla, karar verilmiştir."

Yukarıda örneklerine yer verilen Sayıştay Kararlarını çoğaltmanın mümkün olduğunu,

Nitekim Sayıştay 6'ncı Dairesi tarafından verilen 17.03.2015 tarihli ve 215 İlam Numaralı Kararda; (Ek-3) "Bahse konu Rapor maddesinde ise, ...Belediyesince 2013 yılında gerçekleştirilen danışmanlık hizmet alımlarından; (1) "…. Proje Alım işi ", (2) "....Proje Alım İşi", (3) "....Proje Alım İşi", (4) "…..projesi, (5)"……Proje Alım İşi", (6) "...Proje Alım İşi" ve (7) "...Proje Alım İşi", ihale düzenlenmeksizin doğrudan temin veya pazarlık usulüyle gerçekleştirildiklerinden bahisle sorgu konusu edilmiş iseler de, söz konusu işlerin tümünün 4734 sayılı Kanun'un anılan 21/f ve 22/d maddelerinde belirtilen parasal sınırlar dahilinde gerçekleştirildikleri, ayrıca, bu işlerin her biri farklı bir projeyle ilgili olduklarından, bunların parasal limitlerin altında kalınmak amacıyla parçalara bölündüğünün de ileri sürülemeyeceği, anlaşılmıştır."

... Belediyesinde gerçekleştirilen stratejik planlama çalışmaları (Stratejik Plan, Performans Programı, Faaliyet Raporu ve İç Kontrol Standartları Eylem Planı) her birimden tespit edilmiş sorumlulardan oluşan ve EK 1'de gösterilen Stratejik Planlama Grubu tarafından gerçekleştirildiğini, bu meyanda verilen danışmanlık hizmetinin; sadece bahse konu grubun icra edeceği konuya ilişkin olarak yapacağı planlama ve yönlendirme çalışmaları, birimlerin fiilen yaptıkları çalışmaların mali hizmetler müdürlüğünce konsolide edilmesi, stratejik planlama grubuna yönelik eğitim verilmesinin (verilen eğitim seminerlerine ilişkin tutanaklar ek -2'de sunulmuştur.) yanı sıra birimlerden ihtiyaç duyulması halinde anında birimde fiilen birebir eğitim verilmesi konularında sağlandığını, ayrıca konulara ilişkin olarak eğitim ve yönlendirme ihtiyacı ortaya çıktığı an danışmanın belediyeye çağırılarak birebir eğitim verilmesi ve yönlendirilmesi hususunun da sağlandığını, bu eğitim faaliyetleri kapsamında personelin stratejik planlama çalışmalarını gerçekleştirmesine yönelik bilgi birikimi sağlandığını, ayrıca birim sorumlusu personelin mali bakımdan önemli dokümanlar kapsamında olan performansa dayalı analitik bütçe hazırlanması ve bu bütçelerin yıllık kontrol dokümanı olan faaliyet raporlarının şeffaf ve doğru olarak gerçekleştirildiğini, İç Kontrol Standartları Eylem Planı eğitim faaliyetleri meyanın da birim amirlerinin plan konusunda bilgi sahibi olmalarının sağlandığını, verilen eğitimler doğrultusunda adım adım bir yol izlenerek planın gerçekleştirildiğini, stratejik planlama çalışmalarının her bir aşamasının bizzat birim amirlerinin yönlendirmesi ile birim sorumluları tarafından gerçekleştirildiğini, danışmanlık hizmetinden sadece eğitim ve koordinasyon aşamalarında yararlanıldığını,

Belediye bünyesinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa göre yapılan iş ve işlemlerin, hız ve kalitesinin yükseltilmesi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması, kaynakların verimli kullanılması ve rekabetin arttırılması ile ihale ve sözleşmelerinin uygulanması aşamasında ortaya çıkan problemlerin rasyonel çözümlere kavuşturulması, ihale dokümanlarının hazırlanması aşamasında gerekli desteğin sağlanması, hazırlanan ihale dosyasının 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu ile ikincil mevzuatlara uygunluğunun sağlanarak, ödeme evraklarının kontrol edilerek fazla ve yersiz ödemelerin önüne geçilmesi amacıyla bahse konu hizmet alımının yapıldığını,

Alınan hizmet süresi boyunca, İdarenin tüm birimlerinin 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında yapmış oldukları mal, hizmet ve yapım işleri ihalelerine ait düzenlenen ihale dokümanlarının tamamının (Teknik Şartnameler, İdari Şartnameler, Sözleşme Tasarıları vb.) incelenmesi, aykırılık olan hususların tespiti ve düzenlenmesi, katılımı arttıracak düzenlemelerin ilave edilmesi, ihale sürecinin sağlıklı yürütülerek onaylanması, sözleşme aşamaları ve sözleşme sonrasında oluşabilecek anlaşmazlıkların mevzuata uygun şekilde çözüme kavuşturulması konularında idare personeli ile hareket edilerek sağlıklı sonuçlar elde edildiğini,

Ek -3‘de görüldüğü gibi, hizmet alımı sözleşmesinin Madde 2 -İşin Kapsamı başlıklı bölümünde, ... Belediye Başkanlığına bağlı tüm birimlerin Kamu İhale Mevzuatı çerçevesinde yaptığı ve aşağıda belirtilen işlerinin, mevzuata uygun ve rasyonel bir şekilde yapılabilmesi için yüklenici firma tarafından eğitim ve destek sağlanacağının açıkça belirtildiğini,

Sözleşmenin ilgili maddesinden de anlaşılacağı üzere her ne kadar işin adı "danışmanlık hizmet alımı" olarak belirtilmiş olsa da, yukarıdaki açıklamadan da görüldüğü gibi bahse konu sözleşmede belirtilen 15 kalem faaliyete yönelik olarak dönem içerisinde eğitim hizmeti verildiğini ve teknik destek gereken ve önem arz eden konularda mevzuat desteği faaliyeti gerçekleştirildiğini, ( Eğitim Faaliyetlerine ilişkin tutanak Ek - 4 dedir.) söz konusu eğitim faaliyetleri personelin ihale mevzuatına hakim olması ve konuya ilişkin deneyim kazanmasının yanı sıra bahse konu faaliyetlerin gerçekleştirilmesi aşamalarında sıfır hata sağlanarak kamunun her türlü zararının önlenmesinin yanı sıra ayni zamanda kamu kaynaklarının en uygun ve rasyonel şekilde kullanılmasını da sağladığını,

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre; belediyenin kendisine mevzuatla verilen görevleri yapabilecek yeterli nitelik ve sayıda personeli olsa dahi danışmanlık hizmet alımı yapabileceğini, her ne kadar Dairece verilen tazmin hükmünün dayanağını "kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapıldığı" gerekçesi oluşturmakta ise de bu gerekçenin, 4734 sayılı Kanunun 62/e maddesi hükmü karşısında söz konusu işleri yapabilecek nitelik ve sayıda personel bulunsa dahi ihale yapılmasına mani bir durum olmadığından yerinde olmadığını,

Konuya ihale konusu işlerin idarenin "asli ve sürekli" görevleri arasında yer aldığından bahisle tazmin hükmü verilip verilemeyeceği açısından bakıldığında, Anayasanın 128'inci maddesinde yer alan; "Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür." hükmü emredici bir hüküm olmakla beraber, idarece gerçekleştirilen danışmanlık hizmet alımının dayanağı olan kanun hükmünün anayasaya aykırılığı denetlenmeden bu gerekçeyle tazmin hükmü vermenin de uygun olmadığını,

Şayet tazmin hükmü idare personeli tarafından gerçekleştirilmesi gereken asli ve sürekli nitelikteki işlerin ihale yoluyla yaptırılması gerekçesine dayandırılacaksa, öncelikle konunun Anayasa Mahkemesine götürülmesi, mahkemenin bu konuda vereceği karara kadar davanın geri bırakılması gerektiğini, gerçi yapılan işlemin Anayasadaki söz konusu düzenlemeye aykırı bir yönünün de bulunmadığını, şöyle ki; bahse konu danışmanlık hizmet alımında danışmanlık yapılan işlerin fiilen hizmet sunucusu tarafından gerçekleştirilmediğini, hizmetin ifasının İdare tarafından istihdam edilen kamu personeli eliyle gerçekleştirildiğini, ama ihtiyaç duyulan mali ve hukuki bilgi -altyapı karşısında danışmanlık hizmet sunucusundan "teknik bilgi ve destek" yani danışma hizmeti satın alındığını, dolayısıyla Anayasanın 128'inci maddesindeki hizmetin" kamu görevlileri eliyle" gördürülmesi hükmüne de aykırı olmadığını,

Zira danışmanlık hizmet sunucusunun kamu hizmetini devralıp gerçekleştirmesi gibi bir durumun da söz konusu olmadığını, Anayasanın 128'inci maddesinin gerçekleşmesini yasakladığı durum, kamunun asli ve sürekli görevlerinin ifasının 3'üncü şahıslara gördürülmesinden ibaret olup, danışmanlık hizmet sunucusu firmanın, hizmet verdiği süre içerisinde kamu hizmetinin ifası açısından hiçbir işleme hukuki olarak taraf olan bir eylem gerçekleştirmediğini; ancak teknik şartnamede belirtilen işlerle ilgili yazılı ve sözlü danışmanlık hizmetleri ile idare personelince kamu hizmetinin daha etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi amacı ile eğitim yükümlülüklerini de yerine getirecek şekilde hizmet verdiğini,

Ancak yapılan işlemin Anayasaya aykırı bir yönünün bulunmadığı anlaşılmakla birlikte, Sayıştay’ın, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetleyip, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlamak görevi yanında kamu idarelerinin etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef, kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, muhafaza edilmesi ve kullanılması için Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunmak görevinin de bulunduğunu,

Sonuç olarak; stratejik planlama çalışmaları ve ihale mevzuatı konularında alınan hizmetler her ne kadar " Danışmanlık Hizmeti" başlığı altında belirtilmiş olsa da, yukarıdaki açıklamalar çerçevesinde de açıkça görüldüğü gibi sadece konulara ilişkin olarak eğitim faaliyeti verilmesi ve teknik destek sağlanması kapsamında olduğunu, bahse konu hususların Belediye personeli tarafından bizzat yerine getirildiğini ve faaliyetlerin hiçbir aşamasına danışmanların fiilen iştirak etmediğini, danışmanların sadece personelin eğitim çalışmaları ile yönlendirilmesi ve koordine sağlanması konularında müdahil olduğunu,

İlama konu hizmet alımlarında danışmanlık faaliyeti esasen bulunmayıp gerçekleştirilenin bir eğitim faaliyeti olduğunu, söz konusu eğitim faaliyetinin idare personeli eliyle gerçekleştirmesi mümkün olsa idi, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve ikincil mevzuatı ile Kamu İhale Kanunun eğitimi ile bu konular da dahil olmak üzere, Türk Belediyeler Birliği ile Sayıştay arasında imzalanan protokol hükümleri çerçevesinde eğitim faaliyetinin gerçekleştirilmesi ve Kamu İhale Kurumu tarafından bütün idarelere uzun yıllarda eğitim faaliyetinin yürütülmesinin gündeme gelmemesi gerektiğini, gerek 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda, gerekse 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile diğer mevzuat hükümlerinde hizmetin verimli, etkili ve kaliteli yürütülebilmesi için bu hizmeti yerine getireceklerin donanımlı hale getirilmesinin öngörüldüğünü, nitekim 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 10 uncu maddesi ile “Devlet memurları amiri oldukları kuruluş ve hizmet birimlerinde kanun ve diğer mevzuatla belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurlarını yetiştirmekten sorumlu” tutulduğunu, bu kapsamda değerlendirildiğinde, satın alınanın danışmanlık hizmeti olmadığını, eğitim hizmeti olduğunu belirterek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılık mütalaasında;

“... ... Belediyesinin 2016 yılı hesabının 7. Dairece yargılanması sonucu 30.11.2017 tarih ve 15 nolu İlam çıkarılmıştır. İlamın 4 üncü maddesinde yer alan tazmin hükmüne karşı sorumlu ... tarafından sunulan ek belge ve tazmin hükmünün kaldırılması talepli dilekçenin Temyiz kurulunun 04.12.2019 tarihli ve 47019 sayılı Kararında yargılamanın iadesi niteliği taşıdığı için değerlendirilmek üzere Dairesine tevdi edildiği, daha sonra 7.Dairenin 15.02.2021 tarihli ve 419 sayılı tutanak Kararı ile yargılamanın iadesini gerektirir bir durum olmadığı hükmü üzerine sorumlunun bu kararı ve asıl ilamın 4 üncü maddesini temyiz talebini içeren ilgideki yazı ile Başsavcılığa intikal ettirilen dilekçe ve ekleri incelendi.

Adı geçen dilekçesinde; Yargılamanın iadesi talebinin 7. Daire tarafından 15.02.2021 tarihli ve 419 sayılı tutanak Kararı ile ret edilmesi sonucunda, satın alınan danışmanlık hizmetinin kapsamının, ayrıntılı olarak belirlenmediği görüşüne dayanan tazmin kararının kaldırılmasını sağlayacak belgelerin sunulmasına rağmen kabul edilmemesinin 6085 ve 6100 sayılı Kanun hükümlerini hem de Temyiz Kurulunun 04.12.2019 tarihli ve 47019 sayılı Kararına uygun olmadığını, esas yönünden yapılan hizmet alımının konulara ilişkin olarak eğitim faaliyeti verilmesi ve teknik destek sağlanması kapsamında olduğunu belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Dosya içeriğinin incelenmesi neticesinde; 7. Daire tarafından 15.02.2021 tarihli ve 419 sayılı tutanak Kararı ile Yargılamanın iadesi talebinin ret edilmesi işlemi hem usul hem de esas yönünden 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile 6100 sayılı Kanun hükümlerine uygun olduğu görülmektedir.

Yargıtay 21. Hukuk Dairesi 2001/10904 E. 2002/2198 K. 14.03.2002 K.T. "Yargılamanın iadesi sebepleri HUMK nın 445. maddesinde sınırlı olarak sayılmıştır. Yorum yoluyla başka nedenler yaratılamaz." şeklinde istikrar bulan kararı ile 2016 yılı hesabının bu maddeye ilişkin gerek 7. Daire de verilen kararları ve gerekse Temyiz Kurulunun verdiği bu ve buna benzer diğer kararları dikkate alındığında sorumlunun temyiz talebinin ret edilerek Daire Kararının tasdik edilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir. Arz Olunur.” Denilmiştir.

Duruşma talebinde bulunan ... ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9’uncu maddesinde; “…Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlar…” denilmektedir. Aynı Kanunun 41’inci maddesinde; “Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar.” denilmektedir. Aynı Kanunun 60’ıncı maddesinde “Kamu idarelerinde aşağıda sayılan görevler, malî hizmetler birimi tarafından yürütülür: a) İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek… g) Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamak… k) Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak… Alım, satım, yapım, kiralama, kiraya verme, bakım-onarım ve benzeri malî işlemlerden; idarenin tamamını ilgilendirenler destek hizmetlerini yürüten birim, sadece harcama birimlerini ilgilendirenler ise harcama birimleri tarafından gerçekleştirilir.” hükmü yer almaktadır.

Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 4’üncü maddesinde “Strateji geliştirme birimlerinin görevleri, aşağıda belirtilen fonksiyonlar kapsamında yürütülür:

a) Stratejik yönetim ve planlama.

1. Misyon belirleme.

2. Kurumsal ve bireysel hedefler oluşturma.

3. Veri-analiz ve araştırma-geliştirme.

b) Performans ve kalite ölçütleri geliştirme.

c) Yönetim bilgi sistemi.

d) Malî hizmetler.

1. Bütçe ve performans programı.

2. Muhasebe, kesin hesap ve raporlama.

3. İç kontrol.” denilmektedir.

Aynı Yönetmeliğin 5’inci maddesinde “Aşağıda belirtilen görevler, strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülür: … g) İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek… m) Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamak… j) Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile malî istatistikleri hazırlamak… r) Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak… t) İç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak…” denilmektedir. Aynı Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde; “Stratejik yönetim ve planlama fonksiyonu kapsamında yürütülecek görevler şunlardır:

a) İdarenin stratejik planlama çalışmalarına yönelik bir hazırlık programı oluşturmak, idarenin stratejik planlama sürecinde ihtiyaç duyulacak ...etlerini vermek veya verilmesini sağlamak ve stratejik planlama çalışmalarını koordine etmek.

b) Stratejik planlamaya ilişkin diğer destek hizmetlerini yürütmek.

c) İdare faaliyet raporunu hazırlamak.

d) İdarenin misyonunun belirlenmesi çalışmalarını yürütmek…

h) İdarenin üstünlük ve zayıflıklarını tespit etmek.” hükmü yer almaktadır.

Aynı Yönetmeliğin 9’uncu maddesinde; “Malî hizmetler fonksiyonu kapsamında yürütülecek görevler şunlardır:

a) Bütçe ve performans programı;

1. Performans programı hazırlıklarının koordinasyonunu sağlamak,

2. Bütçeyi hazırlamak, …

3. Bütçe işlemlerini gerçekleştirmek ve kayıtlarını tutmak,” hükmü yer almıştır.

Aynı Yönetmeliğin 10’uncu maddesinde; “Stratejik planın hazırlanması, güncellenmesi ve yenilenmesi çalışmalarında koordinasyon görevi strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülür…” 11’inci maddesinde; “Performans programının hazırlanması ve değiştirilmesi çalışmalarında koordinasyon görevi strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülür…” 15’inci maddesinde “Bütçe işlemleri, harcama birimleriyle koordinasyon sağlanarak strateji geliştirme birimleri tarafından gerçekleştirilir, kayıtları tutulur ve izlenir…” 18’inci maddesinde “Ön malî kontrol görevi harcama birimleri ve strateji geliştirme birimleri tarafından yapılır. Ön malî kontrol süreci malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur…” 27’nci maddesinde; “Strateji geliştirme birimleri, harcama birimleri tarafından birimlerine ilişkin olarak istenilen bilgileri sağlamak ve harcama birimlerine malî konularda danışmanlık hizmeti sunmakla yükümlüdür. Bu amaçla malî yönetim ve kontrol ile denetim konularında gerekli bilgi ve dokümantasyon, yetki ve görevleri çerçevesinde, strateji geliştirme birimleri tarafından oluşturulur ve izlenir.

Harcama birimleri, malî mevzuatta meydana gelen değişiklikler konusunda strateji geliştirme birimleri tarafından uygun araçlarla bilgilendirilir…” denilmektedir.

Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin 10’uncu maddesinde “Birim faaliyet raporu; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin bütçelerinde kendisine ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından hazırlanır.” denilmektedir. Aynı Yönetmeliğin 11 inci maddesinde “İdare faaliyet raporu, birim faaliyet raporları esas alınarak, idarenin faaliyet sonuçlarını gösterecek şekilde üst yönetici tarafından hazırlanır…” hükmü yer almaktadır.

Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliğin 4’üncü maddesinde ise “Performans programları; bu Yönetmelik, Performans Programı Hazırlama Rehberi ve Bakanlıkça performans esaslı bütçelemeye ilişkin yapılacak diğer düzenlemelere uygun olarak idarenin program dönemine ilişkin performans hedef ve göstergelerini, performans hedeflerine ulaşmak için yürütülecek faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını, idareye ilişkin mali ve mali olmayan diğer bilgileri içerecek şekilde mali hizmetler biriminin koordinasyonunda harcama yetkililerinin katılımıyla üst yönetici tarafından idare düzeyinde hazırlanır…

Üst yönetici ve harcama yetkilileri, performans programlarının hazırlanmasında ihtiyaç duyulacak her türlü bilgi ve verinin toplanması ile analiz edilmesi için gerekli ortam, yapı ve süreçleri oluştururlar.” hükmü yer almaktadır.

Yukarıdaki hükümlerden anlaşıldığı üzere faaliyet raporu, performans programı, iç kontrol ve bütçe çalışmaları, mevzuatın takibi, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi, ihtiyaçların tespiti, ödenek ve ihale işlemlerinin yapılması Kurum personelinin mevzuatla açıkça belirtilen görevleridir.

Diğer taraftan, Anayasanın 128’inci maddesinde yer alan; "Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür." hükmü emredici bir hükümdür. Dolayısıyla, İdarece gerçekleştirilen danışmanlık hizmet alımı bir anlamda söz konusu ihalelerde idarenin sırlarının ifşası anlamına geleceğinden kamunun asli ve sürekli görevlerinin ifasında önemli rol oynayan bu ihalelerin 3. şahıslar tarafından gördürülmesi emredici bu hükme aykırılık teşkil etmektedir.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; 2016 yılında 2098, 7304, 11184 ve16021 nolu ödeme emirleriyle doğrudan temin usulüyle hizmet alımları yapıldığı, 2098 ve 7304 nolu ödeme emirleriyle faaliyet programı, performans programı ve iç kontrol uygulamaları kapsamında ... Ajansından toplam ... TL’lik, 11184 ve 16021 nolu ödeme emirleriyle ise ... .... A.Ş.'den toplam ... TL’lik kamu ihale mevzuatı danışmanlık hizmet alımı yapıldığı anlaşılmıştır. İdare personeli tarafından yürütülebilecek ve yürütülmesi gereken, mevzuatta açıkça belirtilen işler için hizmet alımı yapılması mümkün değildir.

... Ajansından 2098 nolu ödeme emriyle yapılan alım ile ilgili belgelerde işin konusu “Faaliyet Programı ve İç Kontrol Uygulamaları Kapsamında Danışmanlık Hizmeti Alınması”, 7304 nolu ödeme emriyle yapılan alım ile ilgili belgelerde ise işin konusu “2017 Yılı Performans Programı ve 2017 Yılı Bütçe Çalışmaları Danışmanlık Hizmet Alımı” olarak görünmekte olup, doğrudan temin yöntemiyle yapılan söz konusu işler için sözleşme düzenlenmediğinden ve iş ayrıntılı olarak tanımlanmadığından danışmanlığın kapsamı belirsizdir.

Temyiz dilekçesi ekinde sorumlu tarafından söz konusu danışmanlık hizmetinin eğitim verilmesinden ibaret olduğu iddia edilerek, eğitime katılan personelin ve eğitim konusunun yer aldığı çizelgeler sunulmuşsa da; 2098 ödeme emriyle “Faaliyet Programı ve İç Kontrol Uygulamaları Kapsamında Danışmanlık Hizmeti Alınması”na ilişkin onayın 20.01.2016 tarihinde verilmesine rağmen, faaliyet raporunun hazırlanmasına ilişkin eğitimin ise bu alımdan önce 11.01.2016 tarihinde, kamu ihale mevzuatı danışmanlık hizmet alımına ilişkin sözleşmede işin başlama tarihi, 15.04.2016 tarihi olmasına rağmen, kamu ihale kanunu anlatım, uygulama ve çözüm önerileri konulu eğitimin ise işin başlama tarihinden önce, 24.03.2016 verildiği görülmüştür. Sonuç olarak, eğitim faaliyeti yapıldığına ilişkin sunulan belgelerin, söz konusu alımlar kapsamında yapıldığının kabulü mümkün değildir. Kaldı ki, ilişikli belgeler incelendiğinde, söz konusu alımların, eğitim hizmeti alımı olduğuna ilişkin ibare de bulunmamaktadır.

Temyiz dilekçesinde, 4734 sayılı Kanunun 4’üncü maddesinde danışmanlık alımlarından söz edildiği belirtilmiş ise de bu maddedeki danışmanlık, 4734 sayılı Kanunun 5. Bölümünün 48-52’nci maddelerinde düzenlenen Danışmanlık Hizmet İhaleleridir. Söz konusu alımlar ise bu maddeler kapsamında yapılmamış olup doğrudan temin usulüyle yapılmıştır. Kaldı ki kurumların mevzuatta kurum personelince yapılacağı açıkça belirtilen hususlar dışında hizmet alımı yapabilecekleri tabiidir. 5393 sayılı Kanunun 60’ıncı maddesinin (l) bendinde belirtilen danışmanlık ödemeleri de bu kapsamdadır. Bunun yanında, 4734 sayılı Kanunun 62/e-1’inci maddesinden söz edilmişse de ilamda konu edilen alımlar doğrudan temin olup bu madde kapsamında yapılan ihaleler değildir.

Bu itibarla; alınan danışmanlık hizmetinin kapsamının, ayrıntılı olarak belirlenmediği doğrudan temin yöntemiyle yapılan söz konusu alımlarda; kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapıldığından kamu zararına neden olunmuştur.

Bu itibarla, 15 Sayılı İlamın 4. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,( ... Daire Başkanı ..., .... Daire Başkanı ..., Üyeler ..., ... ile ...’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğu ile,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 30.03.2022 tarih ve 51491 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde:

“…

Hizmet: (Değişik: 30/7/2003-4964/3 md.) Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, (…) (1) , tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri,

…

Danışman: Danışmanlık yapan, bilgi ve deneyimini idarenin yararı için kullanan, danışmanlığını yaptığı işin yüklenicileri ile hiçbir organik bağ içinde bulunmayan, idareden danışmanlık hizmeti karşılığı dışında hiçbir kazanç sağlamayan ve danışmanlık hizmetlerini veren hizmet sunucularını,”,

Aynı Kanunun “Danışmanlık hizmetleri” başlıklı 48’inci maddesinde ise:

“Mimarlık ve mühendislik, etüt ve proje, harita ve kadastro, her ölçekte imar planı, imar uygulama, ÇED raporu hazırlanması, plan, yazılım geliştirme, tasarım, teknik şartname hazırlanması, denetim ve kontrolörlük gibi teknik, mali, hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetler, danışmanlık hizmet sunucularından alınır.

…”

Denilmektedir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 48’inci maddesinde kamu idarelerince danışmanlık hizmeti alınabilecek konular Kanun koyucu tarafından tahdidi olarak sayılmamış, maddenin sonuna "...veya benzeri alanlardaki hizmetler..." demekle "teknik, mali ve hukuki hizmetlerin" geniş bir yorumunu beraberinde getirmiştir.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; ... Ajansından toplam ... TL’ye, doğrudan temin yöntemiyle, Faaliyet Programı ve İç Kontrol Uygulamaları Kapsamında Danışmanlık Hizmeti, 2017 Yılı Performans Programı ve 2017 Yılı Bütçe Çalışmaları Danışmanlık Hizmeti Alımı, ... .... A.Ş.'den de toplam ... TL’lik kamu ihale mevzuatı danışmanlık hizmeti alımı yapıldığı anlaşılmıştır.

İlamda, faaliyet raporu, performans programı, iç kontrol ve bütçe çalışmaları, mevzuatın takibi, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi, ihtiyaçların tespiti, ödenek ve ihale işlemlerinin yapılması Kurum personelinin mevzuatla açıkça belirtilen görevleri olmasına rağmen, asli ve sürekli kamu hizmetlerinin ihale yoluyla üçüncü kişilere gördürüldüğünden tazmin hükmü verildiği anlaşılmaktadır.

İlamda kamu zararına konu edilen Danışmanlık Hizmet Alımları genel nitelikte bir alım olmayıp mali mevzuat ve karmaşık kamu ihale mevzuatı konularında danışmanlık hizmeti sunulmasına ilişkin bir alım olduğundan, bu çerçevede danışmanlık hizmet alımının amacına uygun olarak 48’inci maddedeki hukuki ve mali hizmetler içerisinde değerlendirilebilecek bir niteliğe sahip olduğu anlaşılmıştır.

Diğer taraftan, Anayasanın 128’inci maddesinde yer alan; “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.” hükmü emredici bir hüküm olmakla beraber, İdarece gerçekleştirilen danışmanlık hizmet alımının söz konusu bu düzenlemeye aykırı bir yönü de bulunmamaktadır. Şöyle ki; bahse konu danışmanlık hizmet alımında danışmanlık verilen işlerin hizmet sunucusu tarafından gerçekleştirilmesi söz konusu değildir. Hizmetin ifası İdare tarafından istihdam edilen kamu personeli eliyle gerçekleştirilmekte ama ihtiyaç duyulan mali ve hukuki bilgi-altyapı karşısında danışmanlık hizmet sunucusundan “teknik bilgi ve destek” yani danışma hizmeti satın alınmaktadır. Burada Anayasanın 128’inci maddesindeki “kamu görevlileri eliyle” hizmetin gördürülmesi noktasında bir sorun bulunmamaktadır. Zira danışmanlık hizmet sunucusunun kamu hizmetini devralıp gerçekleştirmesi gibi bir durum da mevzu bahis değildir. Keza Anayasanın 128’inci maddesinin gerçekleşmesini yasakladığı durum da, kamunun asli ve sürekli görevlerinin ifasının 3’üncü şahıslar tarafından gördürülemeyecek olmasından ibaret olup, danışmanlık hizmet sunucusu firma, hizmet verdiği süre içerisinde kamu hizmetinin ifası noktasında -doğal olarak- hiçbir işleme hukuki olarak taraf olan bir eylem gerçekleştirmemekte; ancak teknik şartnamede belirtilen işlerle ilgili yazılı ve sözlü danışmanlık hizmetleri ile idare personelince kamu hizmetinin daha etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi amacı ile eğitim yükümlülüklerini de yerine getirecek şekilde hizmet vermektedir. Bu itibarla verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.