Sayıştay 7. Dairesi 486 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 7

• Karar Tarihi: 25.11.2021

• Karar No: 486

• İlam No: 166

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

SOSYAL DENGE ÖDEMESİ

İdare ile yetkili sendika arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarının ilgili mevzuatıyla belirlenen tavan tutarı aşması ve söz konusu ödemeler yönünden kamu zararına sebebiyet verilmesi iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;

4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesi;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”

4688 sayılı Kanun’a 04.04.2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanun’la eklenen Geçici 14’üncü madde;

“(Ek: 4/4/2012-6289/30 md.) 15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.”

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 6289 sayılı Kanun’la eklenen Ek 15’inci madde;

“Ek Madde 15- (Ek: 4/4/2012-6289/33 md.)Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükümlerini içermektedir.

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’nci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”

“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 7’nci maddesinde;

“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” düzenlemeleri yer almaktadır.

Yukarıda yer alan yasal düzenlemeler değerlendirildiğinde görüleceği üzere: 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine göre; 375 sayılı KHK'nin Ek 15'inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında, Toplu Sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sosyal denge sözleşmesi yapılabilecektir.

375 sayılı KHK’nin Ek 15’inci maddesinde ise; sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği belirtilmiştir.

Bu bağlamda, mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmesi imzalanmıştır. Bu sözleşmenin kamu görevlilerinin geneline yönelik bölümü Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti Başkanı tarafından, Yerel Yönetim Hizmet Koluna yönelik bölümü BEM-BİR-SEN (Belediye ve Özel İdare Çalışanları Birliği Sendikası) Temsilcisi tarafından, kamu görevlileri adına imzalanmış ve yürürlüğe girmiştir.

4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin (1) numaralı fıkrasında; sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’ü olarak belirlenmiştir.

Diğer yandan; 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde, 15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebileceği; bu tarih itibariyle yürürlükte bulunan sözleşmeler uyarınca unvanlar itibariyle ödenen aylık ortalama tutarların 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmeler uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarların, tavan tutar olarak esas alınabileceği hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla, yeni imzalanacak sosyal denge sözleşmelerinde yukarıda belirtilen şekilde, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmelerdeki personel lehine olan hükümler dikkate alınabilecektir.

Diğer bir ifade ile şayet 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan bir sözleşme var ise, bu sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarlar ile 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutar (en yüksek Devlet memuru aylığının-ek gösterge dâhil %100’ü) kıyaslanacak ve yeni sosyal denge sözleşmesinde belirtilmek şartıyla hangisi yüksek ise unvanlar itibariyle tazminat ödemesine esas alınabilecektir. Bu durumda, bir tazminat olan sosyal denge ödemesinin tavanı; personelin kadro unvanına göre, ya Toplu Sözleşme’de belirtilen tavan tutar ya da 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmeler uyarınca unvanlar itibariyle yapılan ödemelerin aylık ortalama tutarı olacaktır. Söz konusu sözleşmeler ise, kendi metninde belirlenen yürürlük süresine kadar geçerli olan sözleşmelerdir.

Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeden de görüleceği üzere, sosyal denge sözleşmesinde düzenlenen tazminatın tutarı; görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre belirlenebilecek, ancak, mevzuatında belirtilen tavan tutarı aşamayacaktır.

İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerinin incelenmesi neticesinde; İdare ve ilgili sendika arasında 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan bir sözleşme olduğu ancak, en son sosyal denge sözleşmesinin mevzuatında belirtilen şekliyle düzenlenmediği ve personelin tazminat tavan tutarının mevzuatına göre tespit edilmediği; İdare tarafından 2019 yılında personele ödenen sosyal denge tazminat tutarlarının tespitinde yukarıda belirtilen kıyaslama ve mevzuat hükümlerine aykırı olarak gerek 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmede gerekse de Toplu Sözleşme’de yer alan tavan tutarların aşıldığı tespit edilmiştir.

Şöyle ki; ... Belediye Başkanlığı ile …-SEN arasında yapılan ve 01.01.2012 ve 31.03.2014 tarihlerini kapsayan toplu iş sözleşmesi 06.01.2012 tarihinde imzalanmıştır. Bu sözleşmenin “SOSYAL DENGE YARDIMI ÖDEME MİKTARLARI" başlıklı 15’inci maddesinde;

“657 sayılı kanuna tabi fiilen görev yapan Başkan Yardımcılarına 1.500,00 TL Sosyal Denge Yardımı yapılır.

a)Tedviren-vekâleten Müdür olarak görev yapan müdürlerin maaşları sınıflarının Müdür kadrosu ücreti (ek sosyal ödemeler hariç) esas alınarak eşitlendikten sonra Fiilen görev yapan birim müdürlerine, iç denetçilere aylık net 1.200,00 TL Sosyal Denge Yardımı yapılır.

b)Memurlara aylık net 700,00 TL Sosyal Denge Yardımı yapılır.” denilmekte,

Mezkûr sözleşmenin “BAYRAM, İZİN VE EMEKLİ YARDIMLARI” başlıklı 16’ncı maddesinde;

“Ramazan ve Kurban Bayramlarında sosyal denge yardımına ek olarak 500,00 TL. Bayram Yardımı yapılır.” düzenlemesi yer almaktadır.

Diğer yandan, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan ve 2018-2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün l’inci maddesinde, belediyelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen personele ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olacağı hüküm altına alınmıştır. Buna göre; 2019 yılının ilk altı ayı için sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı brüt (95000,130597) 1240,67 TL, 2019 yılının ikinci altı ayı için ise sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı brüt (9500 0,138459) 1315,36 TL olmaktadır.

Bu durumda; 4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Toplu Sözleşme ile belirlenen tavan tutar ile 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmeye göre unvanlar itibariyle ödenebilecek ortalama aylık tutarlar karşılaştırıldığında; sosyal denge tazminatından faydalanan başkan yardımcısı, müdür ve iç denetçi olarak görev yapan personelin tamamı için 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ödenebilecek ortalama aylık tutarların; diğer memur personel için ise 2018-2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’de düzenlenen tutarın, tavan tutar olarak dikkate alınabileceği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, 2019 yılını da kapsayan sosyal denge sözleşmelerinde; başkan yardımcısı, müdür ve iç denetçi olarak görev yapan personel için 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesi uyarınca, 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmenin dikkate alınması kanunen mümkün olup diğer personel için ise 4. Dönem Toplu Sözleşme’de düzenlenen tutarın esas alınması yasal bir zorunluluktur.

01.01.2018 tarihinde imzalanan ve 01.01.2018-31.03.2019 dönemini kapsayan sosyal denge sözleşmesi’nin “SOSYAL DENGE TAZMİNATI ÖDEME MİKTARLARI” başlıklı 14’üncü maddesinde;

“a)Fiilen görev yapan Bürokrat Başkan Yardımcıları, bu sıfatlarıyla fiilen Başkan Yardımcılığı ile görevlendirilmeleri halinde aylık net 1.500 TL Sosyal Denge Tazminatı ödemesi yapılır. (Tedviren görevlendirilen Başkan Yardımcılarının maaşları, 1. Derece Başkan Yardımcısı kadro ücretine denk gelmemesi durumunda dengine eşitlendikten sonra aylık net 1.500 TL Sosyal Denge Tazminatı ödemesi yapılır.(Ek sosyal ödemeler hariç))

Tedviren-Vekâleten Müdür olarak görev yapan müdürlerin maaşları sınıflarının Müdür kadrosu ücreti (ek sosyal ödemeler hariç) esas alınarak eşitlendikten sonra fiilen görev yapan birim müdürlerine, iç denetçilere, müfettiş ve müfettiş yardımcılarına, nikah kıyma yetkisi verilen ve aktif olarak nikah kıyan evlendirme memurlarına aylık net 1.200 TL Sosyal Denge Tazminatı ödemesi yapılır.

b)Diğer memurlar için Sosyal Denge Tazminatı, aylık olarak en yüksek devlet memuru maaşının (Ek gösterge dahil) net %100'ü oranında her ay ödenir.

Ancak sözleşmeli memur olarak çalışanların ücret tespiti, Meclis kararı ile tavan ücret olarak belirlendiğinden, eşit işe eşit ücret prensibi gereği sözleşmeli personele aylık olarak Sosyal Denge Tazminatı ödemesi yapılmaz. Sözleşme gereği olan diğer haklardan istifade eder.

a)Memur personelin yeni işe başlama ve görevde yapılan değişiklikler sonucu (görevde yükselme ve tenzili durumlarında) sözleşmeden yararlanmaya başlaması veya Sosyal Denge Tazminatında yapılması gereken değişiklikler (artış veya eksilme) göreve başlanan tarih esas alınmak suretiyle hesaplanır ve ödenir.” denilmekte,

01.05.2019-30.04.2021 dönemini kapsayan Sosyal Denge Sözleşmesi’nin “SOSYAL DENGE TAZMİNATI ÖDEME MİKTARLARI” başlıklı 14’üncü maddesinde ise;

“a)Fiilen görev yapan Bürokrat Başkan Yardımcıları, bu sıfatlarıyla fiilen Başkan Yardımcılığı ile görevlendirilmeleri halinde aylık net 3.000,00 TL Sosyal Denge Tazminatı ödemesi yapılır. Bu tazminat oranı hükümetçe 6 aylık periyotlarda memurlara yapılacak zam oranında arttırılır. (Ek sosyal ödemeler hariç.)

b)Tedviren-Vekâleten fiilen görev yapan birim müdürlerine, iç denetçilere, müfettiş ve müfettiş yardımcılarına, nikah kıyma yetkisi verilen ve aktif olarak nikah kıyan evlendirme memurlarına aylık net 1.750,00 TL Sosyal Denge Tazminatı ödemesi yapılır. Bu tazminat oranı hükümetçe 6 aylık periyotlarda memurlara yapılacak zam oranında arttırılır.(Ek sosyal ödemeler hariç.)

c)Diğer memurlar için Sosyal Denge Tazminatı aylık olarak en yüksek devlet memuru maaşının (Ek gösterge dahil) net %100'ü oranında her ay ödenir.

Ancak sözleşmeli memur olarak çalışanların ücret tespiti, Meclis kararı ile tavan ücret olarak belirlendiğinden, eşit işe eşit ücret prensibi gereği sözleşmeli personele aylık olarak sosyal denge ücreti ödemi yapılmaz. Sözleşme gereği olan diğer haklardan istifade eder.

a)Memur personelin yeni işe başlama ve görevde yapılan değişiklikler sonucu (görevde yükselme ve tenzili durumlarında) sözleşmeden yararlanmaya başlaması veya Sosyal Denge Tazminatında yapılması gereken değişiklikler (artış veya eksilme) göreve başlanan tarih esas alınmak suretiyle hesaplanır ve ödenir.” hükümleri yer almaktadır.

Söz konusu sosyal denge sözleşmeleri incelendiğinde görüleceği üzere, 01.01.2019-31.03.2019 tarihleri arasında; başkan yardımcısı, müdür ve iç denetçi olarak görev yapan personele 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarın üzerinde, diğer memur personele ise 4. Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen tavan tutarın üzerinde ödeme yapılmıştır. Aynı hatalı uygulama, 01.05.2019-30.04.2021 dönemi için imzalanan sosyal denge sözleşmesine istinaden yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri için de geçerlidir. Bu durumda, yasal düzenlemenin kabulüne göre oluşturulması gereken tavan tutarın üzerindeki ödemeler kamu zararına neden olmuştur.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinde;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır. Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 Müd..)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır” hükümlerine yer verilmiştir. İdare ile sendika arasında imzalanıp 2019 yılında da uygulanan ve mevzuata aykırı hükümler ihtiva eden sosyal denge sözleşmelerine istinaden memurlara tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi, yukarıda belirtilen maddenin (g) bendinde hüküm altına alınan “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kapsamında kamu zararını ifade etmektedir.

Diğer yandan, Mezkûr Kanun’un “Üst yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinin ikinci fıkrasında;

“Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.” hükmüne yer verilmiş,

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

4688 sayılı Kanun’un 32’inci maddesine göre de, sosyal denge tazminatının ödenebilmesi için yapılması gerekliyi sözleşmeyi belediyelerde Belediye Başkanı imzalamaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“… Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur”

Anılan Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükümleri yer almaktadır.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189-1 no.lu Kararı’nda ise, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, yapılacak olan giderin mevzuat hükümlerine uygunluğunu kontrol etmekle yükümlü olduğu ifade edilmiştir. Dolayısıyla, sorgu konusu kamu zararından sözleşmeyi imzalayan belediye başkanı ile harcama sürecinde görevli olan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları bulunmaktadır.

Bu itibarla; İdarenin memur personeline sosyal denge tazminatını mevzuatında belirlenen tavan tutarın üzerinde ödenmesi nedeniyle oluşan … TL’lik kamu zararının;

Üst Yönetici … (Belediye Başkanı), Harcama Yetkilileri ile Gerçekleştirme Görevlilerine

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

iş bu İlamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanun’un 55’inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle,

Sorumluluğa İlişkin Farklı Görüşler:

Daire Başkanı … ve Üye …’ün kamu zararından sadece belediye başkanlarının sorumlu tutulması gerektiği yönündeki farklı görüşü:

Sosyal denge sözleşmesinde imzası bulunan kamu görevlilerinin sorumluluklarının incelenmesi;

Kamu hukukunda bir idari işlemin yapılabilmesi için her şeyden önce aranan şart, işlemin ehliyetli (yetkili) bir kişi tarafından tesis edilmesi zorunluluğudur. İdare hukuku bakımından idari işlem yapabilme ehliyeti o işlemin yetki unsurunu oluşturmaktadır. Yetki unsuru ise kanunen ehil kılınmayı gerektirir.

Diğer bir deyişle yetkili sayılması için ilgili kişiye kanun tarafından idare adına işlem tesis etme, karar alma, imza atma gibi yetkilerin verilmiş olması zaruridir. Dolayısıyla bir idari işlemin altına atılan imzanın hukuki etki doğurabilmesi için kişinin yasalarca idare adına irade açıklamaya yetkili kılınmış olması şarttır.

Sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarında mevzuatta belirlenen tavan tutarın aşılması neticesinde oluşan kamu zararından sözleşmeyi imzalayanların sorumlu olup olmayacağı konusunu yukarıda yapılan açıklamalar ışığında değerlendirmek gerekir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinin birinci fıkrasında;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” denilmektedir.

Buna göre; belediyelerde sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme yapma yetkisi çok açık bir şekilde münhasıran belediye başkanına verilmiş bir yetkidir. Dolayısıyla bu yetki belediyede başka bir görevli tarafından kullanılamaz.

Yargı konusu olayda sözleşme, yetkili sendikanın temsilcileri ile birlikte idareyi temsilen zaten belediye başkanınca imza edilmiştir. Buna ilaveten, Belediye başkanı ile birlikte sözleşmeyi imzalayan farklı görev ve unvanda personel bulunsa da; idare hukukumuzun temel ilkeleri gereği söz konusu imzalar yetkisiz imza niteliğindedir ve herhangi bir hukuksal etki doğurmaz. Bu sebeple yargı konusu olayda belediye başkanı dışındaki diğer görevlilerin sadece sözleşmede imzaları bulunmasından ötürü sorumlu tutulmaları mevzuata uyarlı değildir.

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarının incelenmesi:

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, 5018 sayılı Kanun’un belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımladığı ve ilgili görev ve yetkileri belirli sorumluluklarla ilişkilendirdiği görülmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Yargı konusu olaya bakıldığında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin yükümlülüğü, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. Esasen harcama sürecinde harcama yetklisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak görevli olan personelin hukuken geçerli olan sözleşme hükümlerini uygulamaktan başka yapacakları bir şey de yoktur. Bu sebeple söz konusu kişiler ancak, şayet sözleşmeye aykırı olarak sözleşmede yer alan limitlerin üzerinde bir ödeme yapmış olsalardı kamu zararından sorumlu tutulabilirlerdi. Oysa harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevliilerinin 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla mevzuatımızın sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı bu görevliler için oluşmadığından kamu zararından sorumlu tutulamayacakları değerlendirilmektedir.

Netice olarak sorguda sorumlu olduğu belirtilen harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri ve belediye başkanları dışında sözleşmede imzası bulunan personelin yargı konusu olayda sorumlu tutulmaması gerektiği; ortaya çıkan kamu zararından sadece kanunla münhasıran sözleşme yapma yetkisi verilen belediye başkanlarının sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, 5018 sayılı Kanun’un belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımladığı ve ilgili görev ve yetkileri belirli sorumluluklarla ilişkilendirdiği görülmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Yargı konusu olaya bakıldığında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin yükümlülüğü, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. Esasen harcama sürecinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak görevli olan personelin sözleşme hükümlerini uygulamaktan başka yapacakları bir şey de yoktur. Bu sebeple söz konusu kişiler ancak, şayet sözleşmeye aykırı olarak sözleşmede yer alan limitlerin üzerinde bir ödeme yapmış olsalardı kamu zararından sorumlu tutulabilirlerdi. Oysa harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla mevzuatımızın sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı bu görevliler için oluşmadığından kamu zararından sorumlu tutulamayacakları değerlendirilmektedir.

Netice olarak ortaya çıkan kamu zararından sadece kanunla münhasıran sözleşme yapma yetkisi verilen belediye başkanlarının sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.