Sayıştay 7. Dairesi 485 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 7

• Karar Tarihi: 25.11.2021

• Karar No: 485

• İlam No: 153

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

İdare tarafından mevzuatında belirtilen görüş ve izinler alınmadan konut kiralanması :

İdare tarafından mevzuatında belirtilen görüş ve izinler alınmadan konut kiralanması ve belediye başkanına tahsis edilmesi suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmesi iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;

Kamu Konutları Kanunu’nun kapsam başlıklı 2’nci maddesinde;

“Bu Kanun;

a) Genel bütçeye giren daireler, katma bütçeli kurumlar, il özel idareleri, belediyeler, il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar,

b) İktisadi devlet teşekkülleri, kamu iktisadi kuruluşları, sermayesinin tamamı bu kamu teşebbüslerine ait müesseseler, sermayesinin yüzde ellisinden fazlası iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşlarına ait olan bağlı ortaklıklar,

c) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç olmak üzere, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle kurulan bankalar ile kamu kurum ve kuruluşları,

d) Kanunlarla kurulan fonlar, kefalet sandıkları, beden terbiyesi bölge müdürlükleri,

Tarafından yurt içinde ve yurt dışında inşa ettirme, satın alma, kiralama suretiyle temin olunan ve bu kurum ve kuruluşlar personelinin yararlanması için ayrılan kamu konutlarını kapsar. Ancak kiralama zaruri hallerde ve kısıtlı olarak yapılabilir. Bunun uygulaması yönetmelikte belirtilir.” denilmektedir.

Anılan Kanun hükümlerine dayanılarak çıkarılan Kamu Konutları Yönetmeliği’nin “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde;

“Bu Yönetmelik, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanununun 2 nci maddesinde sayılan kamu kurum ve kuruluşları personelinin yararlanması için yurt içinde ve yurt dışında inşa ettirme, satın alma ve kiralama suretiyle sağladıkları kamu konutlarını kapsar.

Kurum ve kuruluşlarınca bir bölümü kamu konutuna tahsis edilen hizmet binalarındaki konutlar hakkında da bu Yönetmelik hükümleri uygulanır.” hükmü yer almaktadır.

Buna göre belediyeler adı geçen Kanun ve Yönetmelik hükümlerine tabi olmaktadır. Yine Yönetmelik’in “Kiralama Suretiyle Konut Sağlanması” başlıklı 4’üncü maddesinde;

“…

Bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı ve ilgili bulunulan Bakanlığın teklifi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle kamu kurum ve kuruluşlarının diğer personeli, için konut kiralanabilir.” denilmektedir.

04.07.2018 tarih ve 30468 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan (Karar Sayısı:KHK/698) 477 sayılı Kanun ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 72’nci maddesine göre, Bakanlar Kurulu ve Bakanlara yapılmış olan atıflar Cumhurbaşkanına yapılmış sayılmaktadır.

Şu halde, yukarıda yer alan yönetmelik hükmüne göre Belediye adına ancak Bakanlığın teklifi, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Cumhurbaşkanından izin alınması suretiyle konut kiralanabilecektir.

İdarenin taşınmaz mal işlemleri incelendiğinde, belediye başkanı için 01.06.2014-01.06.2020 tarihleri için bir adet konut kiralandığı, söz konusu konut kiralaması için gerekli görüşlerin ve izinlerin ilgili kurumlardan istendiği, görüş ve izinler verilmediği, ancak, İdarece bahsi geçen konutun lojman olarak kiralandığı tespit edilmiştir. Söz konusu uygulamanın mevzuatına aykırı olduğu açıktır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun kamu zararı başlıklı 71’inci maddesinde;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

…….

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.” denilmektedir. Bu bağlamda, mevzuatta belirtilen görüş ve izinler alınmadan belediye başkanına lojman kiralanıp tahsis edilmesi suretiyle yapılan ödemeler, mevzuatında öngörülmeyen ödemelerdir. Dolayısıyla, söz konusu ödemeler kamu zararına neden olmuştur.

Mezkûr Kanun’un “Üst yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinin ikinci fıkrasında;

“Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.” hükmüne yer verilmiş,

Ayrıca, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun; “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesi;

“…

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”

Aynı Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesi;

“…

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükümlerini içermektedir.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189-1 no.lu Kararı’nda da, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, yapılacak olan giderin mevzuat hükümlerine uygun olduğunu kontrol etmekle yükümlü olduğu ifade edilmiştir.

Mevzuat hükümleri ve Genel Kurul kararına göre; mevzuatta belirtilen belirtilen görüş ve izinler alınmadan belediye başkanına lojman kiralanıp tahsis edilmesi suretiyle yapılan ödemelerden dolayı ortaya çıkan kamu zararından üst yönetici ile beraber harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sorumludur.

Bu itibarla yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar uyarınca; söz konusu kiralama işlemi için İçişleri Bakanlığının teklifi Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Cumhurbaşkanından izin alınmadan kiralama yapılması mümkün değildir.

Sorumlulardan … (... Belediye Başkanı), göndermiş olduğu savunmasında; 5018 Sayılı Kanun’un 71’inci maddesi tanımına uygun bir kamu zararı söz konusu olmadığını, bununla birlikte 5018 sayılı Kanun’a göre üst yönetici sıfatıyla kural olarak harcama sürecinde ve kaynakların elde edilmesinde ve kullanılmasında fiilen görev almaması nedeniyle sorumluluğunun bulunmadığını; Üst yöneticinin bu ödemelerden sorumlu tutulmaması gerektiği, zira sorguya konu olan Belediye Başkanlığı Özel Kalem Müdürlüğünün 12.05.2014 tarihli ve 425 sayılı yazısı ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22’nci maddesine göre bir taşınmazın lojman olarak kiralanması ihalesinde savunma ekinde sunulan belgelerle sabit olmak üzere, kiralama sürecinin kendi dahlinde olmadığından kamu zararına yol açılmış olduğu tespit ve değerlendirmelerinin hatalı ve hukuka aykırı olduğunu; Özel Kalem Müdürlüğünün talebine istinaden 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’nun ilgili maddeleri gereği gerekli iznin temini hususunda, 12.05.2014 tarihli ve 506 sayı ile İçişleri Bakanlığına gönderilmek üzere Kaymakamlık Makamına yazıldığını, bugüne kadar herhangi bir olumsuz cevabın gönderilmediğini ve geçmiş yıllardan beri yapılan kiralama işlemleri ilgili olarak İçişleri Bakanlığından herhangi olumsuz bir yanıt gelmemesi sebebiyle kiralama işleminin yapıldığı; Kanun dışında, daha alt hukuk normlarıyla mahalli idareler üzerinde vesayet uygulaması yapılmasının Anayasa’nın 127’nci maddesinde yer alan düzenleme ile bağdaşmadığını, söz konusu maddeye göre mahalli idareler üzerinde bir vesayet uygulamasının ancak "kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde" mümkün olduğunu, kanunda öngörülen vesayet denetimine ilişkin sınırların yorum yoluyla genişletilmesine de hukuken imkân bulunmadığını; İfade etmişse de, bu savunmalara katılmak mümkün değildir.

Öncelikle sorgu metninde de açıkça belirtildiği üzere, Belediyenin “Kiralama Suretiyle Konut Sağlaması” ancak bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı ve ilgili bulunulan Bakanlığın teklifi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle yapılabilecektir. Görüleceği üzere kanun koyucu konut sağlanması hususunda iradesini açık bir şekilde ortaya koymuş lojman için konut kiralama işleminin izne tabi olduğunu belirtmiştir.

(04.07.2018 tarihli ve 30468 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan (Karar Sayısı:KHK/698) 477 sayılı Kanun ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 72’nci maddesine göre, Bakanlar Kurulu ve Bakanlara yapılmış olan atıflar Cumhurbaşkanına yapılmış sayılmaktadır.

Şu halde, yukarıda yer alan yönetmelik hükmüne göre Belediye adına ancak Bakanlığın teklifi, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Cumhurbaşkanından izin alınması suretiyle konut kiralanabilecektir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nunda “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmış ve kamu zararının belirlenmesinde gerekli şartlardan olan “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” şartı mevzuatta belirtilen görüş ve izinler alınmadan belediye başkanına lojman kiralanıp tahsis edilmesi suretiyle kamu kaynağının eksilmesi suretiyle gerçekleşmiş olduğundan kamu zararı gerçekleşmiş bulunmaktadır.

Yine sorgu metninde de belirtildiği üzere, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmış olduğundan ve Sayıştay Genel Kurul Kararı’na göre; mevzuatta belirtilen belirtilen görüş ve izinler alınmadan belediye başkanına lojman kiralanıp tahsis edilmesi suretiyle yapılan ödemelerden dolayı ortaya çıkan kamu zararından üst yönetici sorumlu bulunmaktadır. Kaldı ki, üst yöneticinin talebi ile söz konusu izinsiz kiralanan konutu kendisi kullanmaktadır.

Öte taraftan savunmada, 12.05.2014 tarihli ve 506 sayı ile İçişleri Bakanlığına gönderilen izin talebine herhangi bir olumsuz cevabın gönderilmediğini ve geçmiş yıllardan beri yapılan kiralama işlemleri ilgili olarak İçişleri Bakanlığından herhangi olumsuz bir yanıt gelmemesi sebebiyle kiralama işleminin yapıldığı ifade edilmiştir. Halbuki, olumsuz cevap gelmediği takdirde konut kiralaması yapılabileceğine dair herhangi bir mevzuat hükmü bulunmamaktadır.

Ayrıca, savunmada belirtilen “kanun dışında, daha alt hukuk normlarıyla mahalli idareler üzerinde vesayet uygulaması yapılmasının Anayasa’nın 127’nci maddesinde yer alan düzenleme ile bağdaşmaması ve söz konusu maddeye göre mahalli idareler üzerinde bir vesayet uygulamasının ancak "kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde" mümkün olduğu, “kanunda öngörülen vesayet denetimine ilişkin sınırların yorum yoluyla genişletilmesine de hukuken imkân bulunmaması” değerlendirmesi de yerinde görülmemiştir. Zira kiralamak suretiyle lojman tahsis edilmesi için gerekli mercilerinden izin alınması hususu yoruma açık bir hüküm değil kanun koyucunun kesin iradesidir.

Sorumlulardan;

-Emlak İstimlak Şefi …(Memur), savunmasında özetle 16.03.2017 tarihinde emekli olduğunu ve dolayısıyla 08.01.2019-10.12.2019 tarihleri arasında ... belediye Başkanlığında görev yapmaması,

-İhale Yetkilisi … (Avukat) ise göndermiş olduğu savunmasında özetle; söz konusu kamu zararının 2019 yılına ait olduğunu ve 08.01.2019-10.12.2019 tarihleri arasında Emlak İstimlak Müdürlüğünde görev yapmaması sebebiyle 08.01.2019-10.12.2019 tarihleri arasında gerçekleştiği belirtilen kamu zararına ilişkin sorumluluklarının bulunmadığını ifade etmişlerdir.

Adı geçenlerin savunmaları üzerine yapılan değerlendirmelerde söz konusu konut kiralama işi 2014 yılında ihale edilmiş olup, ilgili tarihten itibaren kira sözleşmesi yenilenerek uygulamaya devam edildiğinden 2014 yılındaki ihale onay belgesinde imzası bulunan -Emlak İstimlak Şefi …(Memur) ile İhale Yetkilisi … (Avukat) ‘ı 2019 yılında yapılan kira sözleşmesinden sorumlu tutmak mümkün değildir.

Sonuç olarak, mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar uyarınca; söz konusu kiralama işlemi için İçişleri Bakanlığının teklifi Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Cumhurbaşkanından izin alınmadan kiralama yapılması mümkün değildir. Savunmada ve ilgili belgelerde görüleceği üzere lojman kiralanması için gerekli usul ve esaslar yerine getirilmemiş sadece ilgili Bakanlığa izin yazısı yazılmıştır.

Dolayısıyla, Belediye tarafından yapılan taşınmaz kiralanması kamu zararına sebebiyet vermiştir.

Bu itibarla, İdare tarafından mevzuatında belirtilen görüş ve izinler alınmadan konut kiralanması ve belediye başkanına tahsis edilmesi suretiyle oluşan … TL kamu zararının;

…. (... Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi …. (Emlak ve İstimlak Müd.) ve Gerçekleştirme Görevlisi … (Memur)’ya,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

iş bu İlamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanun’un 55’inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle,