Sayıştay 7. Dairesi 47914 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2018

• Daire: 7

• Dosya No: 47914

• Tutanak No: 50970

• Tutanak Tarihi: 02.02.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge.

112 sayılı ilamın 4. Maddesi ile; ... Belediyesi ile ... arasında imzalanan 01.01.2018 tarihli memur toplu sözleşmesinde 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak; Başkan Yardımcısı, Müdür, Uzman Tabip, Birim Yetkilileri için bu sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin, 13.04.2011 tarihli sözleşmedeki aylık ortalama tavan tutardan yapılması,

İç denetçi, Zabıta, Şef, Zabıta Komiserleri, memurlar için 01.01.2018 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin, 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesi uyarınca en yüksek devlet memuru aylığının(ek gösterge dahil) %100’ünden fazla olması neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiğine,

... TL kamu zararının sözleşmeyi imzalayana üst yönetici ve ilişikli ödeme emirlerinde imzaları bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerden tazminine hükmedilmiştir.

Temyiz Dilekçesi

Sorumlularca sunulan temyiz dilekçesinde özetle;

İdareleri ile yetkili sendika arasında Sosyal Denge Sözleşmesi akdedilmesi ve bu sözleşmenin, kanunun verdiği yetki çerçevesinde uzatılması ile bu sözleşme içerisinde yetkili sendikayla da uzlaşmak kaydıyla eksikliklerin giderilmesi amacıyla değişiklik yapılabilmesi önünde herhangi hukuki bir engel bulunmadığı,

4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde yer alan hükümlerin 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede öngörülen hakların üzerinde bir ödeme yapılmasının yasaklanması olarak değerlendirilemeyeceği, maddenin bahsedilen kısmının yeni sözleşme yapılması durumunda ilgililerin hak kaybına uğramamasına yönelik koruyucu bir hüküm getirdiği ve 15.03.2012 tarihinden önce yapılan sözleşmelerin 31.12.2015 tarihine kadar yenilenebilmesine imkân tanıdığı,

Toplu sözleşmelerde öngörülen hükümlerin uluslararası antlaşmalar/sözleşmeler çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiği, bunların iç hukukla çelişmesi halinde Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 90/5 inci maddesi uyarınca uygulamanın uluslararası antlaşmalar/sözleşmeler doğrultusunda yürütülmesi gerekliliğinin ortada olduğu,

2018 yılı hesabına ilişkin olarak savunmalarında yer alan hususların Sayıştay ilamında tam olarak değerlendirilmeksizin hüküm kurulduğu ve kamu zararı hesabına gidildiği,

Tüm bu hususlar nazara alındığında, 7 nci Dairenin 112 numaralı İlamında verilen hükümlerin, büyük ölçüde yeterli gerekçeden yoksun olduğu ve çoğunlukla genel ve soyut ifadeler içerdiğinin müşahede edildiği ifade edilerek, tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

Başsavcılık Mütalaası

Sorumlularca sunulan temyiz dilekçesine istinaden verilen mütalaada aynen;

“Anayasamızın 53 üncü maddesinde 2010 yılında yapılan değişiklikle memurlar ve diğer kamu görevlilerinin toplu sözleşme yapma hakkına sahip oldukları vurgulanarak; bu hakkın kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların kanunla düzenleneceği hükme bağlanmıştır. 128 inci maddesinin ikinci fıkrası "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir." şeklinde olup, 2010 yılında yapılan değişiklikle fıkranın sonuna "Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümler saklıdır." ibaresi eklenmiştir.

11/4/2012 tarihli ve 28261 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6289 sayılı Kanun ile; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununun adı "Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu" olarak değiştirilmiş; 4688 sayılı Kanunun 28 inci maddesinde toplu sözleşmenin kapsamına, 29 uncu maddesinde toplu sözleşmenin tarafları ve imza yetkisine, 31 inci maddesinde de toplu sözleşme görüşmelerine dair hükümlere yer verilmiştir. Anılan Kanunun "Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması" başlıklı 32 nci maddesi toplu sözleşmeye ilişkin değil, mahalli idarelerdeki sosyal denge tazminatına dair düzenlemeleri içermektedir.

4688 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin birinci fıkrası (h) bendinde toplu sözleşmenin; "Bu Kanunda belirtilen esaslar çerçevesinde kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını belirlemek üzere yürütülen toplu sözleşme görüşmeleri sonucunda mutabık kalınması durumunda taraflarca imzalanan sözleşmeyi" ifade ettiği belirtilmiş; 28 inci maddesinde kapsamının; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal haklar olduğu hükme bağlanmış; 29 uncu maddesinde de toplu sözleşme görüşmelerine kamu idaresi adına Kamu İşveren Heyeti, kamu görevlileri adına Kamu Görevlileri Sendikaları Heyetinin katılacağı vurgulanmıştır. Bu düzenlemelere göre, Belediye ile ilgili sendika arasında imzalanan sözleşme "toplu sözleşme" değil, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde ifadesini bulduğu üzere mahalli idarelerde sosyal denge tazminatı ödenmesine yönelik sözleşme olup; konunun, sorumlunun iddia ettiği şekliyle gerek uluslararası antlaşmalar veya sözleşmeler gerekse de anayasal boyutta sorun teşkil edecek bir yönü de bulunmamaktadır.

6289 sayılı Kanunun yayımından önce, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine yönelik ilgili idareler ile sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında sözleşmeler imzalandığı ve bu sözleşmelerin personele sağladığı hakların idareler itibarıyla farklılık arz ettiği ve haksız rekabete de meydan verdiği bilinen bir gerçektir. Söz konusu karmaşık yapının giderilmesine esas olmak üzere Anayasada yapılan değişiklikler de dikkate alınarak 6289 sayılı Kanunla bazı kanunlarda düzenlemeler yapılmıştır.

Bu bağlamda, 6289 sayılı Kanunun ilgili maddeleriyle;

• 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye Ek 15 inci madde eklenip "Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir." denilerek ödemenin yasal dayanağı ve üst sınırına ilişkin düzenleme yapılmış,

• 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yapılan değişiklikle mahalli idarelerde sözleşme imzalanması hususlarına yer verilerek "27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır." denilmiş,

• 4688 sayılı Kanuna eklenen Geçici 14 üncü madde ile de "15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır." hükümlerine yer verilmiştir.

Kanun koyucu, 6289 sayılı Kanun öncesi değişik adlar altında yapılan ve çoğunlukla da yasal dayanaktan yoksun ödemeleri disipline etmek amacıyla yukarıdaki düzenlemeleri getirmiş; belirlediği şartların varlığı halinde Kanun öncesinde düzenlenen ve 11/4/2012 tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan sözleşmedeki hakları koruyucu hükümlere yer vermiştir.

31/12/2015 tarihinden önce (Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme ile bu tarih 31/12/2017; 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme ile de 31/12/2019 olarak belirlenmiştir.) süresinin bitmesi veya feshedilmesi nedeniyle yenilenen sözleşmeler için 11/04/2012 tarihi itibarıyla uygulanan sözleşmeye ilişkin koruyucu düzenleme getiren Geçici 14 üncü maddenin, süresi uzatılan sözleşmeler için de aynı hakkı vermesi izahtan vareste bir husustur. Ancak, bahse konu madde, 11/04/2012 tarihi itibarıyla uygulanan sözleşme ile verilen hak ve artışlar dışında hiçbir ilave hak ve artışı içermemektedir.

İlamda; ... Belediyesi ile yetkili sendika arasında imzalanan sözleşmede, 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesindeki düzenlemeye aykırı olarak, Başkan Yardımcısı, Müdür, Uzman Tabip, Birim Yetkilileri için 01.01.2018 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin, 13.04.2011 tarihli sözleşmedeki aylık ortalama tavan tutardan; İç Denetçi, Zabıta, Şef, Zabıta Komiseri ve memurlar için 01.01.2018 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesi uyarınca en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) % 100'ünden fazla ödenmesi ile kamu zararına sebebiyet verildiğinden bahisle, oluşan toplam ... TL kamu zararı için sorumluları adına tazmin hükmü verilmiştir.

Ancak; Sosyal Denge Tazminatı ödemelerine ilişkin bazı unvanlara yönelik olarak ... TL olarak belirlenen kamu zararının, başkan yardımcıları açısından 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesi hükmüne uygun şekilde hesaplanmadığı görülmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun Geçici 14 üncü maddesindeki "31/12/2015" ibaresi 4. Dönem Toplu Sözleşme ile (DÖRDÜNCÜ BÖLÜM 7 nci madde) "31/12/2019" olarak değiştirilmiştir.

Madde hükmü somut olaya uyarlandığında; Toplu Sözleşme ile belirlenen tutar (En yüksek devlet memuru aylığının % 100'ü), 2018 yılına ilişkin ... Belediyesi ile yetkili Sendika arasında imzalanan sözleşme uyarınca yapılacak ödemenin altında kalması halinde (2018 yılına ait Sözleşmede Başkan yardımcısı için ödenecek tutar, toplu sözleşme ile belirlenen tutarın üzerindedir.), 31/12/2019 tarihine kadar uygulanacak sözleşmelerde 11/04/2012 tarihinde uygulanan Sözleşme (13/04/2011 tarihinde imzalanan Sözleşme) uyarınca Başkan Yardımcısı unvanı için ödenmesi gereken ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir.

İlamda, konuya dair kamu zararı hesabı; 13/04/2011 tarihinde imza edilen Sözleşmenin uygulanmakta olduğu dönem içerisinde (Sözleşmenin 21 inci maddesine göre süresi bir yıldır) görev yapan Başkan Yardımcısı ...'ın almış olduğu sosyal denge ve bayram ödemelerinin brüt toplamı tutarının 2018 yılı içerisinde görev yapan başkan yardımcılarının alabileceği tavan tutar olarak hesaplamaya dahil edilerek, 2018 yılına dair Sözleşme uyarınca yapılan ödemeden anılan tavan tutarın düşülmesi suretiyle yapıldığı anlaşılmaktadır.

Oysa; 13/04/2011 tarihinde imza edilen Sözleşmenin 15 inci maddesinde "657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olan ve fiilen görev yapan Başkan Yardımcılarının maaşları 5393 sayılı Belediye Kanunu gereği seçilmiş başkan yardımcılarının aldığı maaşa tamamlanır." denilmiş; 02/01/2018 tarihinde imzalanan 2018 yılına ilişkin Sözleşmenin 15/d maddesinde de hiçbir değişiklik yapılmaksızın aynı hususa yer verilmiştir.

Tetkikinden de anlaşılacağı üzere her iki sözleşmede de, belirli bir tutar değil, aynı unvana yönelik eşitliği gözeten bir düzenleme yer almaktadır. Bu bağlamda, 11/04/2012 tarihi itibarıyla geçerli olan Sözleşmedeki belirleme, anılan sözleşmenin uygulama dönemine ilişkin değil, 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesi hükmüne göre 31/12/2019 tarihine kadar geçerlidir.

Bu nedenlerle; konuya dair kamu zararı hesabının yeniden yapılmasına esas olmak üzere temyize konu ilam hükmünün bozulmasının yerinde olacağı düşünülmektedir.“

Denilmektedir.

Dosya ve mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14’üncü maddesinde;

“(Ek: 4/4/2012-6289/30 md.) 15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32’nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” denilmektedir.

Yerel Yönetim Hizmet Kollarına İlişkin 2018-2019 yıllarım kapsayan 4’üncü dönem Toplu Sözleşme metninin 7’nci maddesi ile 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesindeki “31.12.2015” ifadesi “31.12.2019” şeklinde değiştirilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükmü gereği 15.03.2012 tarihinden önce belediyeler ve sendikalar arasında imzalanmış olan sözleşmelerin (sosyal denge, toplu iş sözleşmesi vb.) uygulanmasına söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir. Ayrıca 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış olan bu sözleşmelerde belediye personeline ödenen ortalama sosyal denge tutarı, 4688 sayılı Kanun’un 32’inci maddesi uyarınca toplu sözleşmede öngörülen tavan tutardan fazla olması durumunda söz konusu ortalama sosyal denge tutarına ilave artış yapılmamak şartı ile 31.12.2019 tarihine kadar olmak üzere düzenlenen sözleşmelerde uygulanabilecektir.

Daire kararında yukarıda yer verilen hükümler bağlamında kamu zararı hesabında dikkate alınan hususlar şu şekildedir;

1)Bayram Ödemeleri

... Belediyesi ile ... arasında 13.04.2011 tarihinde imzalanan Sosyal Denge sözleşmesinde aylık ve bayram(Kurban ve Ramazan Bayramı) olmak üzere iki ayrı ödeme öngörülmüştür. Ortalama tavan hesabına Ramazan ve Kurban bayramı ödemeleri dahil edilerek aylık sosyal denge tutarı hesaplanmıştır.

2)İç Denetçi

13.04.2011 yılında yapılan sözleşmede iç denetçiler için herhangi bir ödeme öngörülmemiş ancak 01.01.2018 tarihli sözleşmenin 15’inci maddesinde “Fiilen görev yapan birim müdürlerine, kadrolu müdürlere ve iç denetçilere (aylık net) ... (...) TL toplu sözleşme yardımı yapılır. ” hükmüne yer verilmiştir. 13.04.2011 tarihli sözleşmede iç denetçiler için herhangi bir hüküm yer almadığından bu kişiler için unvan bazında ortalama tavan tutarı hesaplanması mümkün değildir. Dolayısıyla İç denetçiler için 4688 sayılı Kanun’un 32’inci maddesinde belirlenmiş olan en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil ) %100 ü tavan kabul edilerek kamu zararı hesaplanmasına dahil edilmiştir.

3)Zabıta Amirleri

Zabıta amiri olarak görev yapan personel için 13.04.2011 tarihli sözleşmede öngörülen ... TL tutarındaki sosyal denge ödemesi 01.01.2018 tarihindeki sözleşme ile ... TL olarak belirlenmiştir.13.04.2011 tarihli sözleşmede bu unvan için belirlenen ortalama sosyal denge ödemesi 4688 sayılı Kanunun 32’inci maddesinde belirlenen tavan tutarın altında kaldığından bu unvan için ödenecek sosyal denge tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil ) %100 ü tavan kabul edilerek kamu zararı hesaplanmasına dahil edilmiştir.

4)Tedviren Görev Yapan Müdür

Tedviren görev yapan müdürler için 13.04.2011 tarihli sözleşmede fiilen Müdür olarak görev yapan memurların maaşları Müdürlerin aldığı maaşa tamamlanacağı yönünde bir hüküm bulunmamasına rağmen 01.01.2018 tarihli sözleşmenin 15’inci maddesinde “657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ’na tabi olan ve fiilen Müdür olarak görev yapan memurların maaşları, meslek grubu Müdürlerin aldığı maaşa tamamlanır. ” hükmü ile sosyal denge ödemesi güncellemiş ve tedviren görev yapan müdürlere sosyal denge ödemesi müdür maaşına tamamlanarak verilmesi öngörülmüştür. 13.04.2011 tarihli sözleşmede tedviren görevli müdürler için herhangi bir hüküm yer almadığından bu kişiler için unvan bazında ortalama tavan tutarın hesaplanması mümkün olmamakla beraber bu kişiler fiilen müdürlük yapması nedeniyle 13.04.2011 tarihli sözleşme kapsamında müdürlere öngörülen sosyal denge ödemesi yapılması gerekmektedir. Bu sebeple tedviren görevli müdürler için ortalama tavan sosyal denge tutarı 13.04.2011 tarihli sözleşmede müdürler için öngörülen tutar kabul edilerek hesaplamaya dâhil edilmiştir.

5)Başkan Yardımcıları

Başkan yardımcıları için 13.04.2011 tarihli sözleşmenin 15’inci maddesinde “657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi olan ve fiilen görev yapan Başkan Yardımcılarının maaşları 5393 sayılı Belediye Kanunu gereği seçilmiş başkan yardımcılarının aldığı maaşa tamamlanır.” denilmiştir. Bu hükme istinaden başkan yardımcılarının maaşını belediye kanunu gereği seçilmiş başkan yardımcılarının maaşına eşitleyecek şekilde sosyal denge ödemesinde bulunulduğu görülmüştür. 13.04.2011 tarihinde imza edilen sözleşmenin uygulanmakta olduğu dönem içerisinde görev yapan başkan yardımcısı ...’ın almış olduğu sosyal denge ve bayram ödemelerinin brüt toplam tutarı 2018 yılı içerisinde görev yapan başkan yardımcılarının alabileceği tavan tutar olarak hesaplamaya dahil edilmiştir.

Dilekçilerce sunulan dilekçede; ... Belediye Başkanlığı ile ... arasında akdedilen Sosyal Denge Sözleşmesinin 13.04.2011 tarihinde imzalandığını, bu sözleşmenin 7’nci maddesi gerekçe gösterilerek 31.03.2014 tarihinde uygulamada ortaya çıkan bir kısım sorunları/eksiklikleri gidermek amacıyla var olan sözleşmenin uzatıldığı, 01.01.2018 tarihli sözleşme ile de mali haklarda artışların yapıldığı ifade edilmiştir.

Ayrıca 4688 sayılı Kanun’un, 04.04.2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi ile eklenen Geçici 14’üncü maddesinin son bölümünün 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede öngörülen hakların üzerinde bir ödeme yapılmasının yasaklamak olarak değerlendirilemeyeceği; maddenin bahsedilen kısmının yeni sözleşme yapılması durumunda ilgililerin hak kaybına uğramamasına yönelik koruyucu bir hüküm getirdiği, 4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesi ile toplu sözleşme dönemi içerisinde yapılacak sözleşmelerle ilgili herhangi bir üst sınır getirilmediği, 2018 yılı ödemelerine ilişkin olarak sabit bir tutar belirlenmesi zarureti ortaya çıktığı kabul edilse de, bu durumda 13.04.2011 tarihli sözleşmenin değil uygulamada ortaya çıkan bir kısım sorunları gidermeye yönelik çeşitli düzenlemeleri içeren 31.03.2014 tarihli sözleşmenin esas alınmasının gerektiği belirtilmiştir.

375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde; sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçemeyeceği belirtilmiştir. Sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının hesabında, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 yıllarını kapsayan dördüncü dönem toplu sözleşmenin ‘Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin 1’inci maddesinde belirlenen en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) % 100’ünün esas alınması gerektiği belirtilmiştir. 4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesi ile tavan tutar açısından tamamen bir serbestlik tanınmamış olup 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan bir sözleşmenin varlığı halinde eğer bu sözleşmede personele ödenen ortalama aylık tutar, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise tavan tutar olarak sözleşmede belirlenen ortalama aylık tutarın esas alınması gerektiği aşikârdır. Bu itibarla 01.01.2018 tarihli sözleşmenin hangi şekilde olursa olsun yeni mali hükümler getirilmek suretiyle yenilenmesi veya güncellenmesi halinde yeni sözleşmede bir önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemelerin artırılmasına mahal veren hükümlerin uygulanması mümkün değildir.

Buna göre, sosyal denge tazminatı ödemeleri için kanun koyucu tarafından bir tavan uygulamasının getirilmiş olduğu açıktır. Ancak kanun koyucu mevcut sözleşmeleri gereği daha sonra toplu sözleşmeler ile belirlenecek tavan tutardan daha fazla tutarlarda sosyal denge ödemesi almakta olan Belediye personelinin o anki mevcut ekonomik durumlarını korumak maksadıyla bir geçiş uygulaması oluşturmayı amaçlamıştır. Ancak bu hüküm Belediye ve yerel yönetim sendikası tarafından hatalı yorumlanmaktadır. Şöyle ki 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde sosyal denge tazminatı üst sınırı olan en yüksek devlet memur aylığının %100’nü aşacak istisnai bir hükme yer verilmiştir. Tavan tutarı aşacak bu istisnai hükmün iki şartı vardır: Bunlardan birincisi imzalanan sosyal denge sözleşmesi tarihinin 15.03.2012 tarihinden önce olması ve İkincisi bu tarihten önce imzalanan sözleşmede ödenmesi kararlaştırılan sosyal denge tazminatı tavan tutarının en yüksek devlet memur aylığının %100’ünün üzerinde yer almasıdır. Ayrıca Savunmada ifade edilen 13.04.2011 tarihli sözleşmenin değil 31.03.2014 tarihli sözleşmenin esas alınmasının gerektiği belirtilmiş olsa bile açıklanan nedenlerle ancak 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmeler geçerli olacaktır.

Yine dilekçilerce belediyenin ilgili sendika ile sözleşme yapmakta serbest olduğu ve 4688 sayılı kanun doğrultusunda yapılan sözleşmelerde öngörülen hükümlerin uluslararası antlaşmalar çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir. Uluslararası antlaşmalar ile iç hukukun çelişmesi halinde Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin 5’inci fıkrasının uygulanması gerektiği belirtilmiştir. Sorgu konusu yaptığımız husus belediyenin ilgili sendika ile sözleşme yapması değil sözleşme kapsamında yapılan ödemelerin kanuni sınırları aşmasıdır. Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin 5’inci fıkrasında usulüne göre yürürlüğe girmiş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hüküm içermesi durumunda milletlerarası antlaşma hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiş olup, kanuni sınırları aşarak yapılan fazla sosyal denge ödemelerinin Anayasa’nın ilgili maddesi kapsamında değerlendirilmesi mümkün değildir.

Yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda ... Belediyesi ile ... arasında imzalanan 01.01.2018 tarihli memur toplu sözleşmesinde 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak Başkan Yardımcısı, Müdür, Uzman Tabip, Birim Yetkilileri için 01.01.2018 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 13.04.2011 tarihli sözleşmedeki aylık ortalama tavan tutardan ve İç denetçi, Zabıta, Şef, Zabıta Komiserleri, memurlar için 01.01.2018 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesi uyarınca en yüksek devlet memuru aylığının(ek gösterge dahil) %100’ünden fazla ödenmesi ile kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmaktadır.

HÜKÜM

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde 7. Dairece 112 sayılı ilamın 4. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE ( Üye ... ve ...’un Daire kararının bozulması gerekir şeklindeki ayrışık görüşüne karşı) oy çokluğuyla,

02.02.2022 tarihinde karar verildi.

Karşı Oy Gerekçeleri

Üye ...’ın karşı oy gerekçesi;

Karara esas yönünden iştirak edilmekle birlikte, Daire kararının sorumluluk yönünden bozulmasına karar verilmesi gerekir. Şöyle ki;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal yükümlülük ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunun “harcama talimatı ve sorumluluk” kenar başlıklı 32 nci maddesi ve “giderlerin gerçekleştirilmesi” kenar başlıklı 33 üncü maddesinde düzenlenmiştir.

Bu 32 ve 33 üncü maddelerin hükümleri bağlamında, İlama konu uygulamada harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, 4688 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanunun ilgili hükümleri çerçevesinde akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesinde kendilerine sorumluluk yüklenebilecek yetki ve görevleri bulunmamaktadır.

Dolayısıyla, hukuki uyuşmazlık konusuna esas sosyal denge sözleşmesinin akdedilme aşamasında herhangi bir yetki, görev ve sorumluluğu bulunmayan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, sözleşmenin uygulanmasının doğal sonucu olarak düzenlenmiş ödeme emri belgeleri üzerinde imzalarının bulunması nedeniyle, sorumluluklarına hükmedilmesi mevzuata uygun olmayacaktır. Çünkü harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri tarafından, 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33 üncü maddeleri çerçevesinde harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesi, sözleşme hükümlerinin yerine getirilmesi mahiyetindedir. Oluşan kamu zararının sebebi sözleşme hükümleridir, sözleşmeye uygun olarak harcama talimatı verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesi değildir. Ayrıca sözleşmenin Belediye Başkanı tarafından imzalanarak sözleşmeye hukuken geçerlilik kazandırılması, bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemelere ait belgeleri imzalayan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin eylemleri ile kamu zararının oluşması sonucu arasındaki illiyet bağını kesmektedir. Zira bahsi geçen sorumluların ödemeye dayanak teşkil eden sözleşmenin hukuken geçerlilik kazanmasında bir dahli mevcut değildir.

... Belediyesi ile ... arasında imzalanan 01.01.2018 tarihli Sosyal Denge Sözleşmesi hükümlerince; ... Belediyesi ile ... arasında imzalanan 01.01.2018 tarihli memur toplu sözleşmesinde 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak; Başkan Yardımcısı, Müdür, Uzman Tabip, Birim Yetkilileri için bu sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin, 13.04.2011 tarihli sözleşmedeki aylık ortalama tavan tutardan yapılması,

İç denetçi, Zabıta, Şef, Zabıta Komiserleri, memurlar için 01.01.2018 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin, 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesi uyarınca en yüksek devlet memuru aylığının(ek gösterge dahil) %100’ünden fazla olması neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiği görülmektedir.

Söz konusu sözleşmeye uygun olarak harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesinde görevli olan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, mevzuata aykırı sözleşme hükümleri dolayısıyla oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmadığı değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, ilgili Sosyal Denge Sözleşmesi’nde imzası bulunan Belediye Başkanının tek başına sorumlu tutulması gerektiği, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğa iştiraki bulunmadığı gerekçesiyle 112 sayılı İlamın 4’üncü maddesi hükmünün sorumluluk yönünden bozularak, yeniden hüküm tesis edilmek üzere dosyanın dairesine gönderilmesine karar verilmesi gerekmektedir.

Üye ...’un karşı oy gerekçesi;

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.

Bu bağlamda 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK nin Ek 15’nci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde Belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira, toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü, aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.

Buradan hareketle “en yüksek Devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde geçen, “ … Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir...” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.

Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı” nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, İzmir Karşıyaka Belediyesi tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirilmektedir.

Belirtilen gerekçelerle, konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.