Sayıştay 7. Dairesi 47913 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2018

• Daire: 7

• Dosya No: 47913

• Tutanak No: 50969

• Tutanak Tarihi: 02.02.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge sözleşmesi ile ihaleye katılan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi personele ek ödeme yapılması.

112 sayılı İlamın 3. Maddesi ile; ... Belediyesi ile ... arasında imzalanan 01.01.2018 tarihli Memur Toplu Sözleşmesinde 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunun Ek Geçici 14’üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak ihaleye katılan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi personele ek ödeme yapılması suretiyle neden olunan ... TL kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmiştir

Temyiz Dilekçesi

Sorumlu tarafınca sunulan temyiz dilekçesinde özetle;

İdareleri ile yetkili sendika arasında Sosyal Denge Sözleşmesi akdedilmesi ve bu sözleşmenin, kanunun verdiği yetki çerçevesinde uzatılması ile bu sözleşme içerisinde yetkili sendikayla da uzlaşmak kaydıyla eksikliklerin giderilmesi amacıyla değişiklik yapılabilmesi önünde herhangi hukuki bir engel bulunmadığı,

4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde yer alan hükümlerin 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede öngörülen hakların üzerinde bir ödeme yapılmasının yasaklanması olarak değerlendirilemeyeceği, maddenin bahsedilen kısmının yeni sözleşme yapılması durumunda ilgililerin hak kaybına uğramamasına yönelik koruyucu bir hüküm getirdiği ve 15.03.2012 tarihinden önce yapılan sözleşmelerin 31.12.2015 tarihine kadar yenilenebilmesine imkân tanıdığı,

Toplu sözleşmelerde öngörülen hükümlerin uluslararası antlaşmalar/sözleşmeler çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiği, bunların iç hukukla çelişmesi halinde Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 90/5 inci maddesi uyarınca uygulamanın uluslararası antlaşmalar/sözleşmeler doğrultusunda yürütülmesi gerekliliğinin ortada olduğu,

2018 yılı hesabına ilişkin olarak savunmalarında yer alan hususların Sayıştay ilamında tam olarak değerlendirilmeksizin hüküm kurulduğu ve kamu zararı hesabına gidildiği,

Tüm bu hususlar nazara alındığında, 7 nci Dairenin 112 numaralı İlamında verilen hükümlerin, büyük ölçüde yeterli gerekçeden yoksun olduğu ve çoğunlukla genel ve soyut ifadeler içerdiğinin müşahede edildiği ifade edilerek, tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

Başsavcılık Mütalaası

Sorumlu tarafınca sunulan dilekçeye istinaden verilen Başsavcılık mütalaasında;

“Bahse konu İlamın 3 üncü maddesinde, sorumluların ileri sürdüğü ve açıkladığı hususların değerlendirilerek karşılandığı görülmüş olup, Savcılığımızca yapılan açıklamalara aşağıda yer verilmiştir.

Anayasamızın 53 üncü maddesinde 2010 yılında yapılan değişiklikle memurlar ve diğer kamu görevlilerinin toplu sözleşme yapma hakkına sahip oldukları vurgulanarak; bu hakkın kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usulve esasları ile diğer hususların kanunla düzenleneceği hükme bağlanmıştır. 128 inci maddesinin ikinci fıkrası "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir." şeklinde olup, 2010 yılında yapılan değişiklikle fıkranın sonuna "Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümler saklıdır." ibaresi eklenmiştir.

11/4/2012 tarihli ve 28261 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6289 sayılı Kanun ile; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununun adı "Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu" olarak değiştirilmiş; 4688 sayılı Kanunun 28 inci maddesinde toplu sözleşmenin kapsamına, 29 uncu maddesinde toplu sözleşmenin tarafları ve imza yetkisine, 31 inci maddesinde de toplu sözleşme görüşmelerine dair hükümlere yer verilmiştir. Anılan Kanunun "Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması" başlıklı 32 nci maddesi toplu sözleşmeye ilişkin değil, mahalli idarelerdeki sosyal denge tazminatına dair düzenlemeleri içermektedir.

4688 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin birinci fıkrası (h) bendinde toplu sözleşmenin; "Bu Kanunda belirtilen esaslar çerçevesinde kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını belirlemek üzere yürütülen toplu sözleşme görüşmeleri sonucunda mutabık kalınması durumunda taraflarca imzalanan sözleşmeyi" ifade ettiği belirtilmiş; 28 inci maddesinde kapsamının; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal haklar olduğu hükme bağlanmış; 29 uncu maddesinde de toplu sözleşme görüşmelerine kamu idaresi adına Kamu İşveren Heyeti, kamu görevlileri adına Kamu Görevlileri Sendikaları Heyetinin katılacağı vurgulanmıştır. Bu düzenlemelere göre, Belediye ile ilgili sendika arasında imzalanan sözleşme "toplu sözleşme" değil, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde ifadesini bulduğu üzere mahalli idarelerde sosyal denge tazminatı ödenmesine yönelik sözleşme olup; konunun, sorumluların iddia ettiği şekliyle gerek uluslararası antlaşmalar veya sözleşmeler gerekse de anayasal boyutta sorun teşkil edecek bir yönü de bulunmamaktadır.

6289 sayılı Kanunun yayımından önce, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine yönelik ilgili idareler ile sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında sözleşmeler imzalandığı ve bu sözleşmelerin personele sağladığı hakların idareler itibarıyla farklılık arz ettiği ve haksız rekabete de meydan verdiği bilinen bir gerçektir. Söz konusu karmaşık yapının giderilmesine esas olmak üzere Anayasada yapılan değişiklikler de dikkate alınarak 6289 sayılı Kanunla bazı kanunlarda düzenlemeler yapılmıştır.

Bu bağlamda, 6289 sayılı Kanunun ilgili maddeleriyle;

• 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye Ek 15 inci madde eklenip "Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir." denilerek ödemenin yasal dayanağı ve üst sınırına ilişkin düzenleme yapılmış,

• 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yapılan değişiklikle mahalli idarelerde sözleşme imzalanması hususlarına yer verilerek "27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır." denilmiş,

• 4688 sayılı Kanuna eklenen Geçici 14 üncü madde ile de "15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır."

hükümlerine yer verilmiştir.

Kanun koyucu, 6289 sayılı Kanun öncesi değişik adlar altında yapılan ve çoğunlukla da yasal dayanaktan yoksun ödemeleri disipline etmek amacıyla yukarıdaki düzenlemeleri getirmiş; belirlediği şartların varlığı halinde Kanun öncesinde düzenlenen ve 11/4/2012 tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan sözleşmedeki hakları koruyucu hükümlere yer vermiştir.

31/12/2015 tarihinden önce (Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme ile bu tarih 31/12/2017; 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme ile de 31/12/2019 olarak belirlenmiştir.) süresinin bitmesi veya feshedilmesi nedeniyle yenilenen sözleşmeler için 11/04/2012 tarihi itibarıyla uygulanan sözleşmeye ilişkin koruyucu düzenleme getiren Geçici 14 üncü maddenin, süresi uzatılan sözleşmeler için de aynı hakkı vermesi izahtan vareste bir husustur. Ancak, bahse konu madde, 11/04/2012 tarihi itibarıyla uygulanan sözleşme ile verilen hak ve artışlar dışında hiçbir ilave hak ve artışı içermemektedir.

İlamda da belirtildiği üzere; ... Belediyesi ile yetkili sendika arasında imzalanan sözleşmede, 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesindeki düzenlemeye aykırı olarak, ihaleye katılan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personele ek ödeme yapılması suretiyle kamu zararına neden olunduğu hükme bağlanmıştır.

Bu nedenlerle; sorumluların tazmin hükmünün kaldırılması yönündeki talebinin reddedilerek Daire İlamının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.”

Denilmektedir.

Dosya ve mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Temyize konu 112 sayılı ilamın 3. Maddesi ile ... Belediyesi ile ... arasında imzalanan 01.01.2018 tarihli Sosyal Denge Sözleşmesinde 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunun Ek Geçici 14’üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak ihaleye katılan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi personele ek ödeme yapılması suretiyle kamu zararına neden olunduğuna hükmedilmiştir.

Dilekçilerin İddia ve İtirazları

İdareleri ile yetkili sendika arasında Sosyal Denge Sözleşmesi akdedilmesi ve bu sözleşmenin, kanunun verdiği yetki çerçevesinde uzatılması ile bu sözleşme içerisinde yetkili sendikayla da uzlaşmak kaydıyla eksikliklerin giderilmesi amacıyla değişiklik yapılabilmesi önünde herhangi hukuki bir engel bulunmadığı,

4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde yer alan hükümlerin 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede öngörülen hakların üzerinde bir ödeme yapılmasının yasaklanması olarak değerlendirilemeyeceği, maddenin bahsedilen kısmının yeni sözleşme yapılması durumunda ilgililerin hak kaybına uğramamasına yönelik koruyucu bir hüküm getirdiği ve 15.03.2012 tarihinden önce yapılan sözleşmelerin 31.12.2015 tarihine kadar yenilenebilmesine imkân tanıdığı,

Toplu sözleşmelerde öngörülen hükümlerin uluslararası antlaşmalar/sözleşmeler çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiği, bunların iç hukukla çelişmesi halinde Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 90/5 inci maddesi uyarınca uygulamanın uluslararası antlaşmalar/sözleşmeler doğrultusunda yürütülmesi gerekliliğinin ortada olduğu,

2018 yılı hesabına ilişkin olarak savunmalarında yer alan hususların Sayıştay ilamında tam olarak değerlendirilmeksizin hüküm kurulduğu ve kamu zararı hesabına gidildiği,

Tüm bu hususlar nazara alındığında, 7’nci Dairenin 112 numaralı İlamında verilen hükümlerin, büyük ölçüde yeterli gerekçeden yoksun olduğu ve çoğunlukla genel ve soyut ifadeler içerdiğinin müşahede edildiği ifade edilerek, tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

Maddi Olayın Tüm Unsurlarıyla İncelemesi;

Maddi unsurları bağlamında esastan inceleme;

“4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesinde:“(Ek: 4/4/2012-6289/30 md.) 15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’ inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz. ” denilmektedir.

Bununla beraber Yerel Yönetim Hizmet Kollarına İlişkin 2018-2019 yıllarım kapsayan 4’üncü dönem Toplu Sözleşme metninin 7’nci maddesi ile 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesindeki “31.12.2015” ifadesi “31.12.2019” şeklinde değiştirilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükmü gereği 15.03.2012 tarihinden önce belediyeler ve sendikalar arasında imzalanmış olan sözleşmelerin (sosyal denge, toplu iş sözleşmesi vb.) uygulanmasına söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir. Ayrıca 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış olan bu sözleşmelerde belediye personeline ödenen ortalama sosyal denge tutarı, 4688 sayılı Kanun’un 32 inci maddesi uyarınca toplu sözleşmelerde öngörülen tavan tutardan fazla olması durumunda söz konusu ortalama sosyal denge tutarına ilave artış yapılmamak şartıyla 31.12.2019 tarihine kadar olmak üzere düzenlenen sözleşmelerde uygulanabilecektir.

375 sayılı KHK’nın ek 15’inci maddesinde sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçemeyeceği belirtilmiştir. Sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının hesabında, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan Dördüncü Dönem Toplu Sözleşmenin, ‘Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin l’inci maddesinde belirlenen en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’ünün esas alınması gerektiği tespit edilmiştir. 4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesi ile tavan tutar açısından tamamen bir serbestlik tanınmamış olup 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan bir sözleşmenin varlığı halinde eğer bu sözleşmede personele ödenen ortalama aylık tutar, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise tavan tutar olarak sözleşmede belirlenen ortalama aylık tutarın esas alınması gerektiği aşikârdır. Kaldı ki sorumluların ileri sürdükleri Sayıştay kararında yeni yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, daha önceki sözleşmeler ile sağlanan aylık ödemenin altında kaldığı durumlarda, 31.12.2015 tarihine kadar idarelerin uygulayacakları sözleşmelerde 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen ortalama aylık tutarın tavan aylık olarak esas alınabileceği yetkisi verildiği belirtilmekte ise de sonra yapılan sözleşmedeki tavan tutar; önceki sözleşmede öngörülen ortalama kazançtan daha düşük ise, bu durumda idarelere, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen, ortalama aylık tutarı tavan olarak esas alabilme yetkisi verildiği ifade edilmektedir. Şu halde söz konusu sorgu konumuzda yeni yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, daha önceki sözleşmeler ile sağlanan aylık ödemenin altında olmadığı, uygulanan sözleşme ile belirlenen aylık ortalama tavan tutarın üzerinde ödemelerin yapıldığı tespit edilmiştir.

Bu itibarla 01.01.2018 tarihli sözleşmenin hangi şekilde olursa olsun yeni mali hükümler getirilmek suretiyle yenilenmesi veya güncellenmesi halinde yeni sözleşmede bir önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemelerin artırılmasına mahal veren hükümlerin uygulanması mümkün değildir.

Ayrıca, sosyal denge tazminatı ödemeleri için kanun koyucu tarafından bir tavan uygulamasının getirilmiş olduğu açıktır. Ancak kanun koyucu mevcut sözleşmeleri gereği daha sonra toplu sözleşmeler ile belirlenecek tavan tutardan daha fazla tutarlarda sosyal denge ödemesi almakta olan Belediye personelinin o anki mevcut ekonomik durumlarını korumak maksadıyla bir geçiş uygulaması oluşturmayı amaçlamıştır. Ancak bu hüküm belediye ve yerel yönetim sendikası tarafından hatalı yorumlanmaktadır.4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde sosyal denge tazminatı üst sınırı olan en yüksek devlet memuru aylığının %100’ünü aşacak istisnai bir hükme yer verilmiştir. Tavan tutarı aşan istisnai bir hükmün iki şartı vardır: Bunlardan birincisi imzalanan sosyal denge sözleşmesi tarihinin 15.03.2012 tarihinden önce olması ve ikincisi bu tarihten önce imzalanan sözleşmede ödemesi kararlaştırılan sosyal denge tazminatı tutarının en yüksek devlet memur aylığının % 100’ünün üzerinde yer almasıdır.

Dilekçiler dilekçelerinde 13.04.2011 tarihli sözleşmenin 7’nci maddesi gerekçe gösterilerek uygulamada ortaya çıkan bir takım sorunları/eksiklikleri gidermek amacıyla var olan sözleşmenin uzatıldığını ve bu maddeye dayanılarak ihaleye katılan devlet memurlarına ödeme yapıldığını belirtmiş olsalar da; söz konusu aylık ortalama ödemelerin artırılmasına yol açacak şekilde algılanması mümkün değildir. Kaldı ki söz konusu kamu zararı hesabında ihaleye katılan memurlara yapılan bütün ücretler dikkate alınmamış olup yapılan ödemelerle aylık ortalama limitinin aşılmasına neden olan ödemeler esas alınmıştır.

Ayrıca dilekçede ifade edilen 13.04.2011 tarihli sözleşmenin değil 31.03.2014 tarihli sözleşmenin esas alınmasının gerektiği belirtilmiş olsa da söz konusu kanunun geçici 14’üncü maddesinde yer alan “15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı KHK’nın ek 15’inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir” şeklindeki hüküm gereğince ancak 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmelerin geçerli olabileceği açıktır.

Dilekçilerce sunulan dilekçelerde her ne kadar Anayasa’nın 90’ıncı maddesi ve bu kapsamda ILO sözleşmelerine atıf yaparak sorgu konusunu toplu iş sözleşmesine ve sendikal örgütlülüğe müdahale olarak değerlendirmişlerse de sorgu konumuz toplu sözleşme ya da sendikal örgütlülükle ilgili değildir. Aksine sorgu konumuz, toplu iş sözleşmesi ya da sendikal örgütlenme yapılamayacağı yönünde değil, sadece sözleşme kapsamında yapılan ödemelerin yasal sınır içerisinde olması gerektiği ile ilgilidir. Sorumlular savunmalarında, toplu sözleşme nedeniyle kamu görevlilerine yapılan mali ödemenin herhangi bir sınır ile kısıtlanmasının, kamu görevlilerinin en temel insan hakkı olan sendikal örgütlenme ve bu örgütlülüğün bir gereği olan toplu sözleşme hakkını özgür biçimde kullanmalarına müdahale niteliğinde olduğu dolayısıyla iç hukuk ile getirilen mali ödemelere ilişkin sınırların, Anayasanın 90’ıncı maddesi gereği hukuki geçerliliğin olmadığını ileri sürmüşlerdir.

Temel hak ve özgürlüklerden olan sendikal örgütlenme ve toplu sözleşme yapma özgürlüğü uluslararası sözleşmeler ve Anayasa ile güvence altına alınmıştır. Ancak uluslararası sözleşmeler ile bu haklara ilişkin genel çerçeve çizilmiş olup mali ödemeler gibi ayrıntılı konular hakkında bir düzenler yapılmamıştır. Uluslararası sözleşmeleri imzalayan ülkelerin birbirinden farklı sosyo-ekonomik durumları ve mali güçleri dikkate alındığında uluslararası sözleşmeler ile bu türden ayrıntıların belirlenmesi mümkün görünmemektedir. ILO sözleşmelerinde de sendikal örgütlenme ve toplu sözleşme hakkının korunmasına ilişkin temel hükümler yer almakta olup bu özgürlüklerin uygulanmasına ilişkin düzenlemeler ülkelerin kendi iç hukuk metinlerine bırakılmıştır.

2010 Anayasa değişikliği ile memurlara toplu sözleşme yapma hakkı getirilmiş ve bu hakkın kullanımı için 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nda gerekli değişiklikler yapılmıştır.

Anayasa’nın 7’nci maddesinde; yasama yetkisinin, Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinde olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 128’inci maddesinde ise memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, haklan ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Dilekçiler, göndermiş oldukları dilekçede Anayasa’nın sadece 90’ıncı maddesinden bahsetmiş, 7 ve 128’inci maddelerini göz ardı etmişlerdir. Anayasa’nın 128’inci maddesinde açık ve net bir şekilde memurların mali haklarının kanunlarla düzenleneceği anlaşılmaktadır.

4688 sayılı Kanun’un 32’nci ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesi, mahalli idarelerde ödenecek sosyal denge tazminatına ilişkin hükümler içermekte olup ilgili hükümler sorgunun metin kısmında açık şekilde anlatılmıştır. İlgili maddelerde mahalli idarelerde ödenebilecek sosyal denge tazminatının miktarına ve süresine ilişkin sınırlar yer almakta olup bu hükümlerin mahalli idareler açısından bağlayıcılığının bulunmadığını ileri sürmek mümkün değildir. Dilekçede belirtildiği şekliyle sadece uluslararası sözleşme hükümlerinin dikkate alınarak iç hukuk metinlerinin bu konu hakkında bağlayıcılığının/geçerliliğinin bulunmadığını savunmak hem Anayasaya aykırılık teşkil etmekte hem de hukuk sistematiği ve mantığı açısından kabul edilebilir görülmemektedir.

HÜKÜM

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ile açıklamalar çerçevesinde 112 sayılı ilamın 3. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE ( Üye ... ve ...’un Daire kararının bozulması gerekir şeklindeki ayrışık görüşüne karşı) oy çokluğuyla,

Karar verildiği 02.02.2022 tarih ve 50969 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı Oy Gerekçeleri

Üye ...’ın karşı oy gerekçesi;

Karara esas yönünden iştirak edilmekle birlikte, Daire kararının sorumluluk yönünden bozulmasına karar verilmesi gerekir. Şöyle ki;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal yükümlülük ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunun “harcama talimatı ve sorumluluk” kenar başlıklı 32 nci maddesi ve “giderlerin gerçekleştirilmesi” kenar başlıklı 33 üncü maddesinde düzenlenmiştir.

Bu 32 ve 33 üncü maddelerin hükümleri bağlamında, İlama konu uygulamada harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, 4688 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanunun ilgili hükümleri çerçevesinde akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesinde kendilerine sorumluluk yüklenebilecek yetki ve görevleri bulunmamaktadır.

Dolayısıyla, hukuki uyuşmazlık konusuna esas sosyal denge sözleşmesinin akdedilme aşamasında herhangi bir yetki, görev ve sorumluluğu bulunmayan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, sözleşmenin uygulanmasının doğal sonucu olarak düzenlenmiş ödeme emri belgeleri üzerinde imzalarının bulunması nedeniyle, sorumluluklarına hükmedilmesi mevzuata uygun olmayacaktır. Çünkü harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri tarafından, 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33 üncü maddeleri çerçevesinde harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesi, sözleşme hükümlerinin yerine getirilmesi mahiyetindedir. Oluşan kamu zararının sebebi sözleşme hükümleridir, sözleşmeye uygun olarak harcama talimatı verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesi değildir. Ayrıca sözleşmenin Belediye Başkanı tarafından imzalanarak sözleşmeye hukuken geçerlilik kazandırılması, bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemelere ait belgeleri imzalayan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin eylemleri ile kamu zararının oluşması sonucu arasındaki illiyet bağını kesmektedir. Zira bahsi geçen sorumluların ödemeye dayanak teşkil eden sözleşmenin hukuken geçerlilik kazanmasında bir dahli mevcut değildir.

... Belediyesi ile ... arasında imzalanan 01.01.2018 tarihli Sosyal Denge Sözleşmesinde, hukuka aykırı olarak ihaleye katılan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi personele ek ödeme yapılması hükümlerine yer verilmiştir. Söz konusu sözleşmeye uygun olarak harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesinde görevli olan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, mevzuata aykırı sözleşme hükümleri dolayısıyla oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmadığı değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, ilgili Sosyal Denge Sözleşmesi’nde imzası bulunan Belediye Başkanının tek başına sorumlu tutulması gerektiği, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğa iştiraki bulunmadığı gerekçesiyle 112 sayılı İlamın 3’üncü maddesi hükmünün sorumluluk yönünden bozularak, yeniden hüküm tesis edilmek üzere dosyanın dairesine gönderilmesine karar verilmesi gerekmektedir.

Üye ...’un karşı oy gerekçesi;

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.

Bu bağlamda 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK nin Ek 15’nci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde Belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira, toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü, aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.

Buradan hareketle “en yüksek Devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde geçen, “ … Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir...” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.

Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı” nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, İzmir Karşıyaka Belediyesi tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirilmektedir.

Belirtilen gerekçelerle, konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.