Sayıştay 7. Dairesi 479 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 7

• Karar Tarihi: 04.11.2021

• Karar No: 479

• İlam No: 145

• Madde No: 2

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

SOSYAL DENGE KAPSAMINDA ÇEŞİTLİ ÖDEMELER YAPILMASI

... Belediye Başkanlığı ile yetkili sendika arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesine istinaden emeklilik sosyal destek yardımı ve ikramiye adı altında ödemelerin yapıldığı, bu ödemelerin sosyal denge sözleşmelerinde düzenlenmesine imkân olmadığı gibi mevcut ödeme halinde dahi tavan tutarın üzerinde olduğu ve bu ödemeler yönünden kamu zararına neden olunduğu iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”

4688 sayılı Kanun’a 04.04.2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanun’la eklenen Geçici 14’üncü maddede;

“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükümleri yer almakta,

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’nci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”

“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 7’nci maddesinde;

“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” ifadesi yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre; Belediye, memurlar ve sözleşmeli personel için toplu sözleşme yapma yetkisine sahiptir. Ancak bu yetki sosyal denge sözleşmesi ile sınırlıdır. Belediyelerde yetkili sendika ile belediye başkanı arasında imzalanacak sözleşmelere sadece, belediye ve bağlı kuruluşlarda çalışan kamu personeline sosyal denge tazminatı ödenebileceğine ve tazminatın tutarına ilişkin hükümler konabilir. Dolayısıyla sosyal denge tazminatı tavan tutarının üzerinde olduktan sonra adı ne olursa olsun yapılan ödemeler yasal dayanaktan yoksundur.

Ayrıca mevzuatta sosyal denge tazminatı kapsamında personele yapılabilecek bayram ikramiyesi, evlenme, ölüm ve yemek vb. gibi yardımlardan bahsedilmemiştir. Söz konusu ödemeler kanunlarla düzenlenebileceğinden bu ödemelerin aylık ödenen sosyal denge tazminatı ödemelerine ilave olarak konu edilmesi (ve dolayısıyla dâhil edilmesi) açıkça mevzuata aykırıdır. Nitekim Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin 1’inci maddesinin (2) numaralı fıkrasında; “Bu toplu sözleşmede düzenlenmeyen mali ve sosyal haklar hakkında ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanmasına devam olunur.” denilerek bahsi geçen yardımlar konusundaki düzenlemelerin ancak kanunla yapılabileceği dile getirilmiştir.

İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerine bakılacak olursa; İdare ve ilgili sendika arasında akdedilen ve 2019 yılının tümünde uygulanan sosyal denge sözleşmesine istinaden ramazan ve kurban bayramı ikramiyeleri, 1 Mayıs işçi ve emekçiler birlik, dayanışma ve mücadele günü ikramiyesi, haziran ayı için izin ikramiyesi, eğitim ve kültür yardımı, yılbaşı ikramiyesi, engelli personele yılda bir defaya mahsus ödeme, emeklilik ikramiyesi, doğum yardımı, çocuk yardımı, ölüm yardımı ödendiği görülmektedir.

Şöyle ki:

İdare ile Belediye ve Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri Emekçileri Sendikası (TÜM-BEL-SEN) arasında 30.04.2018 tarihinde imzalanan ve 01.04.2018-31.03.2020 tarihleri arasında geçerli olan (sosyal denge sözleşmesi) toplu sözleşmede;

“ Madde 22: MALİ HAKLAR

a) Sözleşme gereği her ayın maaş günü Unvanlı, Unvansız her memur ve sözleşmeli personele; l.YILI İÇİN 1300,00-TL, 2.YILI İÇİN (01.04.2019) itibaren net olarak 1400,00-TL maaş ile birlikte ödenir.

b) İşveren, Ramazan Bayramında bulunduğu ay içinde ödenen Toplu Sözleşme miktarı kadar ikramiyeyi net olarak öder.

c) İşveren, Kurban Bayramında bulunduğu ay içinde ödenen Toplu Sözleşme miktarı kadar ikramiyeyi net olarak öder.

d) İşveren, İşçi ve Emekçilerin Birlik, Dayanışma ve Mücadele günü olan 1 Mayıs da aynı şekilde bulunduğu ay içinde ödenen Toplu Sözleşme miktarı kadar ikramiyeyi net olarak öder.

e) İşveren, Haziran ayı içerisinde Kamu çalışanı personele izin ikramiyesi olarak, bulunduğu ay ödenenToplu Sözleşme miktarı kadar ikramiyeyi net olarak öder.

i) işveren, Eğitim ve Kültür Yardımı olarak aynı şekilde tüm çalışanlara eşit olarak bulunduğu dönem olan Eylül ayı içinde bulunduğu ay içinde ödenen Toplu Sözleşme miktarı kadar ikramiyeyi net olarak öder.

j) İşveren, Engelli personele yılda bir defaya mahsus olmak üzere Engelliler Haftası içinde bulunduğu ay içinde ödenen Toplu Sözleşme miktarı kadar ikramiyeyi net olarak öder.

Belediye Başkanının onayı alınmak şartıyla;

11. Vergi dönemlerinde ve Vergi Yapılandırması yasal olarak düzenlediği tarihlerde yapılandırmanın son tarihinden önceki 2 (iki) hafta sonu, bu konuda görevli 657 sayılı yasaya tabi personele puantaj karşılığı, vergi dönemine rastlayan ay için en fazla 4 (dört) günü aşmamak üzere personele çalışma saatleri dışmda görev yaptıkları her gün için net 175,00 TL, yarım gün için net 85,00 TL ödenir.

12. Belediyede 657 sayılı Yasa’ya tabi olarak çalışma saatleri dışında görev yapan üst yönetici danışmanları ve Başkan Yardımcılarına Başkanlık Makamınca belirlenen nöbetler dahil olmak üzere her ay için en fazla 3 günü aşmamak üzere net 375,00 TL ödenir.

13. Başkanlık makamınca belirlenen nöbetler dahil olmak üzere harcama yetkilisi/birim yöneticilerine her ay 3 günü aşmamak üzere net 275,00 TL ödenir.

14. Görevlendirilen memur encümen üyelerine her ay en fazla 8 toplantı sayısı aşmamak üzere toplantı başına net 135,00 TL maaş ile birlikte ek ödeme yapılır.

15. Yemek yardımı olarak da işverene bağlı birimlerde görev yapan TÜM BEL-SEN Üyeleri ile üye olmayan Kamu Çalışanları (memur ve sözleşmeli personeller ) için 4.500 kalori değerinde sağlık ve hijyenik şartlara uygun servis dahil olmak üzere yemek temin etmek, ettirmek zorundadır. Yemek bedeli işveren tarafından karşılanır. Yemekler 2(iki) işveren, 2(iki) sendika temsilcisinden oluşan komisyon tarafından denetlenir. Komisyon; sözleşmenin meclis onayından sonra en geç 30(otuz) gün içerisinde oluşturulur. Kurum tarafından yemek verilmez ise TÜM BEL-SEN üyeleri ile üye olmayan Kamu Çalışanlarına 01.04.2018 tarihinden itibaren l.yıl olan 31.03.2018 - 31.03.2019 tarihleri arasında aylık net olarak 375,00 TL 2 yıl için ise 31.03.2019 - 31.03.2020 tarihleri arasında net olarak 425,00 TL yemek bedeli ödemesi yapılır. Ücretsiz izin alanlar hariç, tüm izinlerde personel bu yardımlardan faydalanmaya devam eder.

16. ... belediyesi tarafından işyerinde çalışan kamu emekçilerinin ikamet ettikleri adresleri dikkate alarak işe gidiş gelişlerini sağlamak amacıyla servis aracı tahsis edilir. Ancak tahsis sağlanamayan durumlarda işveren tarafından aylık akbil ücreti tutarında yol yardımı verilir.

Doğum sonrası yasal doğum izni alan (ücretsiz izin hariç) personel yardımlardan faydalanmaya devam eder.

17. Kamu emekçisi çalışanlardan evlenmeleri halinde l(bir) defaya mahsus net 1.000,00 TL evlilik yardımı (Kurumda iki eş çalışıyor ise , her ikisine) ödenir.

18. Kamu emekçisi çalışanın doğacak her çocuğu için net 1.000,00 TL çocuk yardımı (Kurumda iki eş çalışıyor ise , kadın çalışana) ödenir.

19. Kamu emekçisi çalışanın kendisinin ölümü halinde 1. derece yakınma belgelendirmesi halinde net 5.000,00 TL cenaze yardımı, 1. derece yakınının ölümü halinde her bir ferdi için çalışana 2.000,00 TL net cenaze yardımı yapılır.

20. a) ... Belediyesinde görev yapan memurlardan işbu sözleşme dönemi içinde en son uygulama tarihi 31.03.2020 olmak üzere emekli olmak isteyenlere, başka kurumlardan miktarı ne olursa olsun bu amaçla herhangi bir emeklilik sosyal destek yardımı almamış olması ve kurumda en az 2 yıl çalışmış olmak kaydıyla bir kereye mahsus olmak üzere almış olduğu emekli ikramiyesine ek olarak 35.000,00 TL emeklilik sosyal destek yardımı yapılır.

b) Yürürlükteki bu Toplu Sözleşme süresi içinde vefat eden çalışanlara; varislerin emekli aylığı bağlandığını belgelendirerek Kurumumuza müracaat etmeleri halinde veraset belgesinde belirtilen paylar nispetine bölünerek toplam net 35.000,00 TL sosyal destek yardımı ödenir. Başka bir kurumdan emekli olup, Kurumumuzda çalışıyor olması halinde (a) bendi uygulanır.” hükümleri yer almaktadır.

2019 yılının tümünde geçerli olan sosyal denge sözleşmesindeki bu düzenlemelere istinaden, ... Belediyesi tarafından aylık ödemelerin yanında ikramiye ve yardım adı altında çeşitli ödemeler yapılmıştır. Ancak personele aylık olarak ödenen sosyal denge tazminatı ödemelerinde yasal tavan tutar zaten aşılmıştır. Dolayısıyla İkramiye, yardım vb. adlar altındaki ödemelerin sosyal denge sözleşmelerinde düzenlenmesine imkân olup olmadığı hususunun tartışılmasına gerek kalmaksızın yasal tavan tutarın aşılmasından ötürü aylık ödemelerin yanında ayrıca bu ödemelerin yapılması mümkün değildir.

Sonuç itibariyle idare ve ilgili sendika arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesine istinaden bahse konu yardım ve ikramiyelerin ödenmesi suretiyle kamu zararına yol açıldığı değerlendirilmektedir.

Kamu zararından hangi görevlilerin sorumlu olduğu hususuna gelince: 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci maddesinde her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmektedir.

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Sayıştay Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’da belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da bu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanına sorumluluk da iliştirilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Bu esaslar çerçevesinde, kamu zararına konu hukuki uyuşmazlık konusunda sorumluluğun tespit edilmesi için sorguda sorumlu tutulanların harcama sürecinde yer aldıkları unvanlar temelinde incelemek gerekecektir.

Üst Yöneticilerin (Belediye Başkanlarının) sorumluluğunun incelenmesi;

4688 sayılı Kanunun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “ … sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü mevcuttur.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise, “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca belediye başkanları, konuyu belediye meclisine teklif etmeye ve ilgili sendika ile sözleşme yapmaya yetkili kılınmış ve sözleşme akdedilme sürecinden birincil olarak sorumlu tutulmuşlardır. Hal böyle olunca mevzuata aykırı sözleşme yapılmasından belediye başkanın sorumlu olacağı açıktır. Ayrıca yapılan ödemeler için önceden bütçeye ödenek konulmuş olduğu ve belediyenin tüm birimlerinde yani genele sirayet etmiş bir ödemenin varlığı düşünüldüğünde, böyle bir ödemeden belediye başkanlarının haberinin olmadığı düşünülemez. Dolayısıyla, kanunla belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumakla yükümlü tutulan başkanın sosyal denge ödemeleri yönünden bu yükümlülüğünü yerine getirmediği anlaşılmaktadır. Hal böyle olunca belediye başkanlarının kamu zararından sorumlu tutulması gerekiği değerlendirilmektedir.

Sosyal Denge Sözleşmesini İmzalayan İdare Yetkililerinin Sorumluluğunun İncelenmesi:

Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde yapılan ödemede hukuka aykırı bir husus varsa bundan akdedilen sözleşmenin içeriği hakkında tasarrufta bulunan idare temsilcilerinin sorumluluğuna hükmedilmesi gerekir. Zira Dairemize intikal eden olayda 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde akdedilen ve idari işlem/karar niteliğide olan sosyal denge sözleşmesine göre yapılan ödemeler söz konusudur. Dolayısıyla, bahse konu ödemelerin mevzuatımız açısından kamu zararı değerlendirmesine tabi tutulmasında ve bu süreçlerde görevli olan personele sorumluluk yönlendirilmesi yasal düzenlemeye aykırılık bulunmamaktadır.

... Belediyesince mevzuata aykırı hükümler içeren bir sözleşme akdedilme işlemi ile bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler neticesinde kamu zararına sebebiyet verilmiştir. Sözleşmeyi imzalayan idare temsilcileri açısından fiil ve netice arasında 5018 sayılı Kanunun 71’nci madde hükmü ile 6085 sayılı Kanunun 7’nci maddesinin 3’üncü bendinde kamu zararı neticesinde sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı mevcuttur. Netice itibariyle, ilgili sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler suretiyle sebep olunan kamu zararından sözleşmeyi idareyi temsilen imzalayan sosyal denge tazminatı komisyon üyelerinin tamamının sorumlu olduğu değerlendirilmektedir.

Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumluluğunun incelemesi;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,

Usul ve Esasların 12 nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.

5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Bu durumda, ilgili mevzuat açısından; harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisinden sözleşmeyi tamamen veya kısmen feshetmesi değil sosyal denge tazminatı ödemelerinin mevzuata uygun yapılmasını sağlaması beklenmektedir. Kaldı ki; mevcut olayda hukuka uygun yapılmış bir sözleşme de bulunmamaktadır. Dolayısıyla, tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle oluşan kamu zararından ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

Özetle ... Belediyesi ile yetkili sendika arasında düzenlenen sosyal denge sözleşmesi doğrultusunda belediyede çalışan memur ve sözleşmeli personele mevzuatta belirlenen tavan tutarların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi nedeniyle oluşan kamu zararından, belediyeyi temsilen sözleşmeyi imzalayan belediye başkanı dahil sosyal denge tazminatı komisyon üyelerinin tamamı ile harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla mevzuata aykırı olarak çeşitli ikramiye ve yardım adı altında tavan tutarların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucunda oluşan … TL kamu zararından;

Üst Yönetici …. , Harcama Yetkilileri, Gerçekleştirme Görevlilerine

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere esas yönünden oybirliğiyle ve sorumluluk yönünden aşağıda belirtilen farklı görüşlere karşı oy çokluğuyla,

Sorumluluğa İlişkin Farklı Görüşler:

Daire Başkanı …’in kamu zararından sadece belediye başkanlarının sorumlu tutulması gerektiği yönündeki farklı görüşü:

Sosyal denge sözleşmesinde imzası bulunan kamu görevlilerinin sorumluluklarının incelenmesi:

Kamu hukukunda bir idari işlemin yapılabilmesi için her şeyden önce aranan şart, işlemin ehliyetli (yetkili) bir kişi tarafından tesis edilmesi zorunluluğudur. İdare hukuku bakımından idari işlem yapabilme ehliyeti o işlemin yetki unsurunu oluşturmaktadır. Yetki unsuru ise kanunen ehil kılınmayı gerektirir.

Diğer bir deyişle yetkili sayılması için ilgili kişiye kanun tarafından idare adına işlem tesis etme, karar alma, imza atma gibi yetkilerin verilmiş olması zaruridir. Dolayısıyla bir idari işlemin altına atılan imzanın hukuki etki doğurabilmesi için kişinin yasalarca idare adına irade açıklamaya yetkili kılınmış olması şarttır.

Sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarında mevzuatta belirlenen tavan tutarın aşılması neticesinde oluşan kamu zararından sözleşmeyi imzalayanların sorumlu olup olmayacağı konusunu yukarıda yapılan açıklamalar ışığında değerlendirmek gerekir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinin birinci fıkrasında;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” denilmektedir.

Buna göre; belediyelerde sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme yapma yetkisi çok açık bir şekilde münhasıran belediye başkanına verilmiş bir yetkidir. Dolayısıyla bu yetki belediyede başka bir görevli tarafından kullanılamaz.

Yargı konusu olayda sözleşme, yetkili sendikanın temsilcileri ile birlikte idareyi temsilen zaten belediye başkanınca imza edilmiştir. Buna ilaveten, Belediye başkanı ile birlikte sözleşmeyi imzalayan farklı görev ve unvanda personel bulunsa da; idare hukukumuzun temel ilkeleri gereği söz konusu imzalar yetkisiz imza niteliğindedir ve herhangi bir hukuksal etki doğurmaz. Bu sebeple yargı konusu olayda belediye başkanı dışındaki diğer görevlilerin sadece sözleşmede imzaları bulunmasından ötürü sorumlu tutulmaları mevzuata uyarlı değildir.

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarının incelenmesi:

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, 5018 sayılı Kanun’un belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımladığı ve ilgili görev ve yetkileri belirli sorumluluklarla ilişkilendirdiği görülmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Yargı konusu olaya bakıldığında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin yükümlülüğü, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. Esasen harcama sürecinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak görevli olan personelin sözleşme hükümlerini uygulamaktan başka yapacakları bir şey de yoktur. Bu sebeple söz konusu kişiler ancak, şayet sözleşmeye aykırı olarak sözleşmede yer alan limitlerin üzerinde bir ödeme yapmış olsalardı kamu zararından sorumlu tutulabilirlerdi. Oysa harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla mevzuatımızın sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı bu görevliler için oluşmadığından kamu zararından sorumlu tutulamayacakları değerlendirilmektedir.

Netice olarak sorguda sorumlu olduğu belirtilen harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri ve belediye başkanları dışında sözleşmede imzası bulunan personelin yargı konusu olayda sorumlu tutulmaması gerektiği; ortaya çıkan kamu zararından sadece kanunla münhasıran sözleşme yapma yetkisi verilen belediye başkanlarının sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.

Üye ….’ın kamu zararından harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulamayacağı yönündeki farklı görüşü:

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, 5018 sayılı Kanun’un belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımladığı ve ilgili görev ve yetkileri belirli sorumluluklarla ilişkilendirdiği görülmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Yargı konusu olaya bakıldığında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin yükümlülüğü, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. Esasen harcama sürecinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak görevli olan personelin sözleşme hükümlerini uygulamaktan başka yapacakları bir şey de yoktur. Bu sebeple söz konusu kişiler ancak, şayet sözleşmeye aykırı olarak sözleşmede yer alan limitlerin üzerinde bir ödeme yapmış olsalardı kamu zararından sorumlu tutulabilirlerdi. Oysa harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla mevzuatımızın sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı bu görevliler için oluşmadığından kamu zararından sorumlu tutulamayacakları değerlendirilmektedir.