Sayıştay 7. Dairesi 478 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 7

• Karar Tarihi: 04.11.2021

• Karar No: 478

• İlam No: 140

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

SOSYAL DENGE ÖDEMESİ

Belediye Başkanlığı ile yetkili sendika arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarının ilgili mevzuatıyla belirlenen tavan tutarı aştığı ve söz konusu ödemeler yönünden kamu zararına neden olunduğu iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;

11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 33’üncü maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen ek 15’inci maddede;

“ Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükmü,

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” hükmü,

Anılan Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde;

“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükmü yer almaktadır.

Bununla birlikte Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin yerel yönetim hizmet kollarına ilişkin düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür...” düzenlemesi,

Anılan bölümün “ Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 7’nci maddesinde;

“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” düzenlemesi yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ayrıntılı olarak değerlendirildiğinde;

1. Belediye, memurlar ve sözleşmeli personel için toplu sözleşme yapma yetkisine sahiptir. Ancak bu yetki sosyal denge sözleşmesi ile sınırlı olup, sözleşme kapsamında ödenecek tutar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Toplu Sözleşme’de belirlenen üst limiti aşmayacaktır.

2. 15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı KHK’nin ek 15’inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir.

3. Sözleşmeleri 31.12.2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri geçici 14’üncü maddenin yürürlüğe girdiği tarihten (11.04.2012) sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler; sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile 4688 sayılı Kanun’da öngörülen Toplu Sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sosyal denge sözleşmesi yapabilecektir. Şöyle ki:

Dikkate alınmaması öngörülen hükümler söz konusu fıkrada sayılan idare borçları ile ilgilidir. Diğer bir ifade ile sosyal denge sözleşmelerinin kurulmasında genel bir kural olarak öngörülmüş “Kanun maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan koşulların bulunması durumunda sosyal denge sözleşmesi yapılamaması veya koşulların sonradan oluşması durumunda mevcut sözleşmenin kendiliğinden hükümsüz kalması” ilkesinin yürürlüğü bir istisna olarak geçici 14’üncü maddede belirtilen idareler için 31.12.2015 tarihine kadar durdurulmuştur. Dolayısıyla, 15.03.2012 tarihinden önce akdedilmiş ve 11.04.2012 tarihinde de geçerli sözleşmesi bulunan idareler, 31.12.2015 tarihine kadar Toplu Sözleşme dönemlerini aşmamak şartıyla, 32’nci maddenin üçüncü fıkrasındaki sınırlama ile kayıtlı olmaksızın yani üçüncü fıkrada sayılan borçları olsa dahi sosyal denge sözleşmesi imzalayabileceklerdir.

Yukarıda belirtilen düzenleme ile 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış ve 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan bir sözleşmesi bulunmayan idareler ile belirtilen tarihler itibariyle sözleşmesi bulunan idareler arasında farklılaştırma yapılmıştır. Diğer bir ifade ile belirtilen tarihler itibariyle geçerli sözleşmesi bulunmayan idareler sosyal denge sözleşmesi kurulmasında 32’nci maddenin üçüncü fıkrasındaki borç sınırlamasına tabi olacaklardır.

31.12.2015 tarihi 2’nci dönem Toplu Sözleşme’nin süresinin sona erdiği tarihtir. Bu durumda, geçici 14’üncü maddede yer alan 31.12.2015 tarihinin, 32’nci maddedeki sınırlamalar yönünden bütün idarelerin uygulamada eşitleneceği tarih olarak kabul edilmesi mevzuatın amacına uyarlı olandır. Ancak, “son tarih” Toplu Sözleşme dönemleri itibariyle (31.12.2017), (31.12.2019) ve (31.12.2021) olarak sürekli ertelenmiştir. Dolayısıyla, geçici 14’üncü maddede belirtilen idarelere tanınan borç istisnası uygulamasına bir nevi süreklilik kazandırılmıştır.

4. 4688 sayılı Kanun’un 28 ve 29’uncu maddelerine göre imzalanan Toplu Sözleşme’ de belirlenen tavan tutarın, söz konusu sözleşmeler (15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmeler) uyarınca unvanlar itibariyle yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sosyal denge sözleşmelerinde, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ödenen ortalama aylık tutarlar tavan olarak esas alınabilecektir. Bu uygulama, maddede bahsi geçen idareler lehine ikinci istisnadır. Şöyle ki:

Burada, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmelerin 31.12.2015 tarihinden önce sona ermesinden ya da taraflarca karşılıklı feshedilmesinden sonra, 31.12.2015 tarihine kadar yeniden kurulabilecek sosyal denge sözleşmelerinin düzenlenmesinde dikkate alınabilecek tavan tutar konusunda söz konusu idarelere tercih hakkı sunulmaktadır. Diğer bir ifade ile Toplu Sözleşme’ de belirlenen sosyal denge tazminatı tavan tutarının, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarlardan düşük olması halinde, bu sözleşmedeki unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarlar yeni kurulacak sosyal denge sözleşmesinde tavan olarak alınabilecektir.

Kanun maddesinde 31.12.2015 tarihine kadar tercihe bırakılan husus, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmelerin rakamsal düzenlemeleridir. Yoksa yukarıda belirtilen sözleşmelerin sürekli yenilenmesi ve güncellenmesi değildir.

5. Tavan tutarların belirlenmesinde bir diğer önemli husus ise 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan ve yıllara sair sözleşmelerde tavan tutar olarak 11.04.2012 tarihinde ilgili personelin aldığı ortalama aylık tutarın mı yoksa sözleşmenin son döneminde aldığı ortalama aylık tutarın mı esas alınması gerektiğidir. Geçici 14’üncü maddenin son fıkrasında “… uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir.” düzenlemesi mevcuttur. Kanun koyucunun düzenlemede tavan tutarın belirlenmesi açısından maddenin yürürlüğe girdiği tarihe (11.04.2012) vurgu yaptığı görülmektedir. Dolayısıyla personele yapılacak sosyal denge tazminatı ödemelerinde tavan tutar olarak 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşme tercih edilecekse (Toplu Sözleşme’ de belirlenen sosyal denge tazminatı tavan tutarının, sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarlardan düşük olması halinde) sözleşmenin döneminden bağımsız olarak ilgili personelin bahse konu tarihte aldığı ortalama aylık tutarın esas alınması doğru olacaktır. Diğer bir deyişle 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmenin uygulama dönemleri ilgili tarihin öncesini veya sonrasını kapsamış olsa bile; ne önceki ne de sonraki tarihler değil 11.04.2012 tarihinde personel sosyal denge tazminatı olarak ortalama aylık ne kadar alıyorsa yeni sözleşmelerde belirlenecek tavan ancak bu tutar olabilecektir.

Hülasa geçici 14’üncü madde kapsamına giren idareler için de tavan uygulaması vardır; ve bu tutar; unvanların lehine olmasına göre, ya Toplu Sözleşme’ deki tutar (en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü) ya da 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle 11.04.2012 tarihinde ödenen ortalama aylık tutarlardır.

Diğer yandan, geçici 14’üncü maddeye göre, bu maddede belirtilen şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmayacaktır. Daha öncede ifade edildiği üzere, yeni akdedilecek sosyal denge sözleşmelerinde 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmelerin dikkate alınması zorunlu olmayıp idareler dönemler itibariyle Toplu Sözleşmelerde belirlenen en yüksek devlet memuru aylığının %100’ünü de tavan olarak alabileceklerdir.

İlgili mevzuatın değerlendirilmesinden sonra İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerine bakılacak olursa; İdare ve ilgili sendika arasında 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan bir sözleşmenin mevcut olduğu; fakat ödemeye esas son sosyal denge sözleşmesinin, mevzuatında belirtilen şekliyle düzenlenmediği ve personelin tazminat tavan tutarının mevzuatına göre tespit edilmediği; 2019 yılında ödenen sosyal denge tazminat tutarlarına bakıldığında yukarıda belirtilen kıyaslama ve mevzuat hükümlerine aykırı olarak gerek 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmede gerekse de Toplu Sözleşme’de yer alan tavan tutarların aşıldığı görülmektedir.

Şöyle ki;

Belediye Başkanlığı ile Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri Emekçileri Sendikası (TÜM-BEL-SEN) arasında 18.11.2011 tarihinde imzalanan ve 18.11.2011-31.12.2013 dönemini kapsayan, ayrıca, 25.11.2011 tarihinde düzenlenen Ek Protokolle 18, 20, 22’nci maddeleri tadil edilen sözleşmenin;

“İyileştirme Zammı” başlıklı 20’nci maddesinde;

a) 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi kadrolu başkan yardımcısına, meclis üyesi başkan yardımcısının aldığı ücretle kendi aldığı maaş arasındaki fark kadar toplu sözleşme ek ödemesi yapılır.

b) Kadrolu veya Başkanlık oluruyla fiilen harcama yetkililiği yürütenlere toplu sözleşme uyarınca 1000,00 TL brüt iyileştirme zammı yapılır.

c) Memur ve 5393 sayılı Kanun’un 49’ uncu maddesi uyarınca kadro karşılığı çalışan sözleşmeli personele 500,00 TL iyileştirme zammı ödenir.

d) …

e) …

f) 01.01.2013 tarihinden itibaren 2. yıl zammı Bakanlar Kurulunca açıklanacak memur maaşlarına verilen zam oranında artırılır.”

“İkramiye” başlıklı 21’inci maddesinde;

“Bir yıl içinde Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı ve 29 Ekim Cumhuriyet Bayramında (3 kez) brüt 500,00 TL ikramiye ödenir.” denilmektedir.

Yukarıda da ifade edildiği üzere idare tarafından personele yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinde tavan tutarlar 11.04.2012 tarihinde ödenen ortalama aylık tutarlar olmalıdır. Ancak sorgu metni ve eki kamu zararı hesap tablosunda kamu zararı hesaplanırken (f) bendi uyarınca sözleşmenin son dönemine ait artırılmış tutarların esas alındığı görülmektedir. Bu sebeple ortalama aylık tutar sözleşmeli personel ve memurlar için 671,13 TL, harcama yetkilileri için 1.208,03 TL, memur başkan yardımcıları için de 3.846,74 TL hesap edilmiştir. Ancak Dairemizce 11.04.2012 tarihi itibariyle ödenen tutarlar üzerinden tavan tutarlar yeniden hesaplanmış ve ortalama aylık tutarların sözleşmeli personel ve memurlar için 625 TL (sözleşme ücreti 500 TL + ikramiyeler [1.500/12]=125 TL), harcama yetkilileri için 1.125 TL (sözleşme ücreti 1.000 TL + ikramiyeler [1.500/12]=125 TL), memur başkan yardımcıları için de 3.542,86 TL (Seçilmiş Bşk. Yrd. ücreti – Atanmış Bşk. Yrd. ücreti [7.112,95-3.785,09=3.327,86 TL] + ikramiyeler [1.500/12]=125 TL) olduğu sonucuna ulaşılmış ve kamu zararı tablosu buna göre yeniden düzenlenmiştir.

Diğer yandan, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan ve 2018-2019 yıllarını kapsayan Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün l’inci maddesinde, belediyelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen personele ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olacağı hüküm altına alınmıştır. Buna göre; 2019 yılının ilk altı ayı için sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı brüt (95000,130597) 1.240,67 TL, 2019 yılının ikinci altı ayı için ise sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı brüt (9500 0,138459) 1.315,36 TL olmaktadır.

Bu durumda; 4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan 4. Dönem Toplu Sözleşme ile belirlenen tavan tutar ile 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmeye göre unvanlar itibariyle ödenebilecek ortalama aylık tutarlar karşılaştırıldığında, sosyal denge tazminatından faydalanan başkan yardımcısı için 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca söz konusu tarihte ortalama aylık olarak ödenen 3.542,86 TL’nin; diğer tüm personel için ise 2018-2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’de düzenlenen tutarın tavan tutar olarak dikkate alınabileceği anlaşılmaktadır.

Buna rağmen Belediye Başkanlığı ile TÜM-BEL-SEN arasında 05.02.2018 tarihinde imzalanan ve 01.01.2018-31.12.2019 döneminde geçerli olan sözleşmenin “İyileştirme Zammı” başlıklı 25’nci maddesinde;

a) 657 sayılı DMK2na tabii kadrolu ve başkanlık oluru doğrultusunda fiilen görev yapan başkan yardımcılarına, kendi brüt maaşı ile meclis üyesi başkan yardımcısının brüt ücreti arasındaki fark her ay ödenir.

b) Asaleten, vekaleten ve başkanlık makamı oluru ile fiilen müdürlük görevini yürütenler statü ve unvan bakımından müdür seviyesinde sayılan (iç denetçi, müfettiş, sivil savunma uzmanı) çalışanlara; 2018 yılı için brüt 2.800,00 TL, 2019 yılı için 3.100,00 TL ödenir.

c) Tüm 657 sayılı DMK’na tabi çalışanlar ve 5393 sayılı Belediye Kanunu 49’uncu maddesi uyarınca kadro karşılığı çalışan sözleşmeli personele 2018 yılı için brüt 2.350,00 TL, 2019 yılı için 2.600,00 TL ödenir.

d) Kamu hizmetlerinin zorunlu kıldığı hallerde mesai saatleri dışında çalıştırılacak Mali Hizmetler Müdürlüğü’nde çalışan ve Evlendirme Memuru (evlendirme yetkisi bulunan) personele, toplu sözleşmede elde edilen aylık ücretinin 1/3’ünü aşmamak üzere yıllık izin ve raporlu oldukları gün haricinde çalıştıkları güne orantılı olmak üzere ödeme yapılır.

e) Belediye Başkanlığı’nda 24 saat esasına göre çalışan zabıta memurları ve koruma güvenlik memurlarına mesai saatleri dışında çalıştıkları ve/veya mesai saatleri içinde dış görevde fiilen bulundukları günler için belediyenin personeline sağladığı yemek hizmetinin kişi günlük maliyetinin %70 fazlası olmak üzere günlük brüt yemek ücreti ödenir.”

hükümlerine yer verilerek 01.01.2019-31.12.2019 tarihleri arasında; memur başkan yardımcısına 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle hesaplanan ortalama aylık tutarın, diğer personele ise 4. Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen tavan tutarın üzerinde ödeme yapılmıştır. Dolayısıyla tavan tutarı aşan kısımlar nedeniyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

Kamu zararından hangi görevlilerin sorumlu olduğu hususuna gelince: 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci maddesinde her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmektedir.

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Sayıştay Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’da belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da bu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanına sorumluluk da iliştirilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Bu esaslar çerçevesinde, kamu zararına konu hukuki uyuşmazlık konusunda sorumluluğun tespit edilmesi için sorguda sorumlu tutulanların harcama sürecinde yer aldıkları unvanlar temelinde incelemek gerekecektir.

Üst Yöneticilerin (Belediye Başkanlarının) sorumluluğunun incelenmesi;

4688 sayılı Kanunun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “ … sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü mevcuttur.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise, “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca belediye başkanları, konuyu belediye meclisine teklif etmeye ve ilgili sendika ile sözleşme yapmaya yetkili kılınmış ve sözleşme akdedilme sürecinden birincil olarak sorumlu tutulmuşlardır. Hal böyle olunca mevzuata aykırı sözleşme yapılmasından belediye başkanın sorumlu olacağı açıktır. Ayrıca yapılan ödemeler için önceden bütçeye ödenek konulmuş olduğu ve belediyenin tüm birimlerinde yani genele sirayet etmiş bir ödemenin varlığı düşünüldüğünde, böyle bir ödemeden belediye başkanlarının haberinin olmadığı düşünülemez. Dolayısıyla, kanunla belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumakla yükümlü tutulan başkanın sosyal denge ödemeleri yönünden bu yükümlülüğünü yerine getirmediği anlaşılmaktadır. Hal böyle olunca belediye başkanlarının kamu zararından sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.

Sosyal Denge Sözleşmesini İmzalayan İdare Yetkililerinin Sorumluluğunun İncelenmesi:

Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde yapılan ödemede hukuka aykırı bir husus varsa bundan akdedilen sözleşmenin içeriği hakkında tasarrufta bulunan idare temsilcilerinin sorumluluğuna hükmedilmesi gerekir. Zira Dairemize intikal eden olayda 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde akdedilen ve idari işlem/karar niteliğide olan sosyal denge sözleşmesine göre yapılan ödemeler söz konusudur. Dolayısıyla, bahse konu ödemelerin mevzuatımız açısından kamu zararı değerlendirmesine tabi tutulmasında ve bu süreçlerde görevli olan personele sorumluluk yönlendirilmesi yasal düzenlemeye aykırılık bulunmamaktadır.

Belediyesince mevzuata aykırı hükümler içeren bir sözleşme akdedilme işlemi ile bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler neticesinde kamu zararına sebebiyet verilmiştir. Sözleşmeyi imzalayan idare temsilcileri açısından fiil ve netice arasında 5018 sayılı Kanunun 71’nci madde hükmü ile 6085 sayılı Kanunun 7’nci maddesinin 3’üncü bendinde kamu zararı neticesinde sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı mevcuttur. Netice itibariyle, ilgili sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler suretiyle sebep olunan kamu zararından sözleşmeyi idareyi temsilen imzalayan sosyal denge tazminatı komisyon üyelerinin tamamının sorumlu olduğu değerlendirilmektedir.

Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumluluğunun incelemesi;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,

Usul ve Esasların 12’nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.

5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Bu durumda, ilgili mevzuat açısından; harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisinden sözleşmeyi tamamen veya kısmen feshetmesi değil sosyal denge tazminatı ödemelerinin mevzuata uygun yapılmasını sağlaması beklenmektedir. Kaldı ki; mevcut olayda hukuka uygun yapılmış bir sözleşme de bulunmamaktadır. Dolayısıyla, tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle oluşan kamu zararından ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

Özetle Belediyesi ile yetkili sendika arasında düzenlenen sosyal denge sözleşmesi doğrultusunda belediyede çalışan memur ve sözleşmeli personele mevzuatta belirlenen tavan tutarların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi nedeniyle oluşan kamu zararından, belediyeyi temsilen sözleşmeyi imzalayan belediye başkanı dahil sosyal denge tazminatı komisyon üyelerinin tamamı ile harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla mevzuata aykırı olarak tavan tutarların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucunda oluşan… TL kamu zararının;

… Üst Yönetici . Harcama Yetkilisi Sevgi SELMAN (Özel Kalem Müdürü), Gerçekleştirme Görevlisi . ve sözleşmeyi imzalayanlar adına,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere esas ve sorumluluk yönünden aşağıda belirtilen farklı görüşlere karşı oy çokluğuyla,

Esas Yönünden Farklı Görüş:

Üye …nın kamu zararı hesaplamasında tavan tutar olarak en yüksek devlet memuru aylığının %100’ünün esas alınması gerektiği yönündeki farklı görüşü:

375 sayılı KHK’ya ekli Ek 15’inci madde ile mahalli idarelerde istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilmesi yasal hale getirilmiştir. Sosyal denge tazminatının miktarı ilgili mahalli idare ile yetkili sendikası arasında, anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenecektir. Ancak bu sözleşmeyle belirlenecek sosyal denge tazminatının aylık tutarı, hükümet ile yetkili sendikalar arasında imzalanan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı aşamayacaktır. Hâlihazırda KHK hükmünün yürürlüğe girdiği 4/4/2012 tarihinden bu yana hükümet ile yetkili sendikalar arasında 2 yıllık dönemler halinde imzalanan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar, en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ü olarak belirlenmiştir.

Ancak 15/3/2012 tarihinden önce idareler ile ilgili sendikalar arasında imzalanan sözleşmelerde (eski sözleşmeler), toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan (en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ü) daha yüksek oranda sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülmüş ise bazı şartlar altında, 11/04/2012 tarihinde uygulanmakta olan eski sözleşmedeki yüksek miktarlı sosyal denge tazminatının ödenebilmesine imkân tanınmıştır. 4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesinde yer alan bu şartlar aşağıda açıklanmıştır:

1. Öncelikle eski sözleşmenin 15/3/2012 tarihinden önce imzalanmış olması gerekir. Eski sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir (Ancak anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem içinde 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca başka sözleşme yapılamaz. ). Ayrıca eski sözleşmesi 31/12/2015 tarihinden önce sona eren belediyeler yeni sözleşme yapabilecektir. Raporda adı geçen belediye ile yetkili sendika arasında 11/04/2012 tarihinden önce imzalanmış bir sözleşmenin (eski sözleşme) mevcut olduğu anlaşılmaktadır.

2. Ancak yeni sözleşme, eski sözleşmenin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde imzalanmak durumunda olup bu süre geçerse, imzalanan yeni sözleşmedeki daha avantajlı hükümlerin uygulama imkânı olmayacaktır. Dolayısıyla zikredilen bu kısıtlar nedeniyle Geçici 14’üncü madde kapsamında sadece ilk bir (1) ay içinde imzalanan yeni sözleşmedeki avantajlı düzenlemelerin uygulanabilmesine imkân tanınmış olup, bu tarihten sonra imzalanan yeni sözleşmeler, daha yüksek oranlarda ödeme imkânı tanısa dahi, çalışanlara en fazla %100 oranında sosyal denge ödemesi yapılabilecektir.

3. Öte yandan Kanundaki açık hüküm nedeniyle yürürlük tarihi 31. 03. 2014 tarihinde sona eren 1’inci sözleşmeden sonra en fazla bir adet yeni sözleşmenin daha avantajlı olan hükümleri uygulanabilecek olup, bu tarihten sonra adı geçen belediye tarafından imzalanmış bulunan sözleşmelerdeki daha avantajlı sosyal denge tazminatlarının denetim yılı olan 2018 yılında uygulanma imkanı bulunmamaktadır.

4. Eski sözleşmenin ve/veya yukarıda şartları açıklanan yeni sözleşmenin yürürlük tarihinin 31/12/2015 tarihine kadar uygulama imkânı olması gerekir. Dolayısıyla;

-Üzerinde yazılı geçerlik süresi bu tarihten önce sona ermiş veya

-Yürürlükteki toplu sözleşme dönemi sonunda hükmen geçerliğini yitirmiş veya

-İzleyen mahalli idareler genel seçimi tarihinde hükümsüz hale gelmiş

Sözleşmelerde yer alan daha avantajlı olan hükümlerin, çalışanlar lehine uygulanma imkânı bulunmamaktadır. Adı geçen belediye tarafından imzalanan ve 2018 yılı ödemelerinde esas alınan 4’üncü sözleşmenin uygulama dönemi, 31/12/2015 tarihini çoktan aşmış olup, bu yönüyle de bu sözleşmeye itibar edilme imkânı yoktur.

Öte yandan 2018-2019 dönemini kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşmenin 7’nci maddesinde yer alan; “(1) 4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü maddesinde yer alan "31/12/2015" ibaresi "31/12/2019" şeklinde uygulanır” şeklindeki düzenlemeyle, Geçici 14’üncü maddede yer alan “31.12.2015” tarihlerinin “31.12.2019” şeklinde değiştirilmesi konusunu değerlendirecek olursak;

Geçici 14’üncü maddede yer alan “31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmeler” ifadesinden de anlaşılacağı üzere, bu sürelerin toplu sözleşmelerle uzatılamayacağı düşünülmektedir. Anayasanın 128’inci maddesinin ikinci fıkrasında “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” hükmü yer almaktadır. Anayasanın bu hükmünden toplu sözleşme düzenlemelerinin Kanun üstünde olduğunu ve/veya toplu sözleşme ile kanunlarda değişiklik yapılabileceğini kabul etmek mümkün değildir. Anayasa’da yapılan düzenlemede Kanunlarla düzenlenmemiş mali konuların toplu sözleşme ile düzenlenebileceği şeklindedir. Kaldı ki her ne kadar taraflar arasında sözleşme hürriyetinin bulunduğu ileri sürülebilirse de, Türk Borçlar Kanununun 27’nci maddesinde yer alan “Kanunun emredici hükümlerine, ahlaka, kamu düzenine, kişilik haklarına aykırı veya konusu imkânsız olan sözleşmeler kesin olarak hükümsüzdür.” şeklindeki düzenleme uyarınca, sözleşmelerin emredici kanun hükümlerine aykırı olamayacağı tartışmasız olarak kabul edilmektedir. Bu açıdan bakıldığında rapor konusu olayda, 4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü maddesinde yer alan "31/12/2015" ibareleri emredici nitelikte olup, bunların toplu sözleşme düzenlemeleriyle, değiştirilmesi mümkün değildir.

Yukarıda etraflıca yapılan açıklamalar ışığında gerek belediyenin 2019 yılı ödemelerine dayanak olarak gösterdiği 01.01.2018 tarihli 4’üncü sözleşmenin gerekse denetçinin raporda uygulanması gerekli sözleşme olarak vurguladığı 2012 yılındaki 1’inci sözleşmenin 2019 yılında uygulanma imkanı kalmamıştır. Dolayısıyla gerek 375 sayılı KHK hükümleri gerekse 4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü madde hükümlerine göre;

1. 2018 yılında belediye çalışanlarına ödenebilecek sosyal denge tazminatının üst limiti ancak 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olabilecektir.

2. 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen haklar dışında, 2018 yılında adı geçen Belediye çalışanlarına ilave olarak her ne ad altında olursa olsun yapılan bütün ödeme unsurları tamamen yersiz olmaktadır.

Açıklanan nedenlerle fiilen yapılan ödemeler ile 2018-2019 yıllarını kapsayan 4’üncü dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen haklara göre yapılacak ödemeler arasındaki farkları tamamı kamu zararı olup, bunların yeniden hesaplanarak sorgu konusu yapılması için raporun denetçisine iadesine karar verilmesi uygun olacaktır.

Sorumluluğa İlişkin Farklı Görüşler:

Daire Başkanı ….’in kamu zararından sadece belediye başkanlarının sorumlu tutulması gerektiği yönündeki farklı görüşü:

Sosyal denge sözleşmesinde imzası bulunan kamu görevlilerinin sorumluluklarının incelenmesi:

Kamu hukukunda bir idari işlemin yapılabilmesi için her şeyden önce aranan şart, işlemin ehliyetli (yetkili) bir kişi tarafından tesis edilmesi zorunluluğudur. İdare hukuku bakımından idari işlem yapabilme ehliyeti o işlemin yetki unsurunu oluşturmaktadır. Yetki unsuru ise kanunen ehil kılınmayı gerektirir.

Diğer bir deyişle yetkili sayılması için ilgili kişiye kanun tarafından idare adına işlem tesis etme, karar alma, imza atma gibi yetkilerin verilmiş olması zaruridir. Dolayısıyla bir idari işlemin altına atılan imzanın hukuki etki doğurabilmesi için kişinin yasalarca idare adına irade açıklamaya yetkili kılınmış olması şarttır.

Sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarında mevzuatta belirlenen tavan tutarın aşılması neticesinde oluşan kamu zararından sözleşmeyi imzalayanların sorumlu olup olmayacağı konusunu yukarıda yapılan açıklamalar ışığında değerlendirmek gerekir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinin birinci fıkrasında;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” denilmektedir.

Buna göre; belediyelerde sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme yapma yetkisi çok açık bir şekilde münhasıran belediye başkanına verilmiş bir yetkidir. Dolayısıyla bu yetki belediyede başka bir görevli tarafından kullanılamaz.

Yargı konusu olayda sözleşme, yetkili sendikanın temsilcileri ile birlikte idareyi temsilen zaten belediye başkanınca imza edilmiştir. Buna ilaveten, Belediye başkanı ile birlikte sözleşmeyi imzalayan farklı görev ve unvanda personel bulunsa da; idare hukukumuzun temel ilkeleri gereği söz konusu imzalar yetkisiz imza niteliğindedir ve herhangi bir hukuksal etki doğurmaz. Bu sebeple yargı konusu olayda belediye başkanı dışındaki diğer görevlilerin sadece sözleşmede imzaları bulunmasından ötürü sorumlu tutulmaları mevzuata uyarlı değildir.

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarının incelenmesi:

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, 5018 sayılı Kanun’un belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımladığı ve ilgili görev ve yetkileri belirli sorumluluklarla ilişkilendirdiği görülmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Yargı konusu olaya bakıldığında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin yükümlülüğü, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. Esasen harcama sürecinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak görevli olan personelin sözleşme hükümlerini uygulamaktan başka yapacakları bir şey de yoktur. Bu sebeple söz konusu kişiler ancak, şayet sözleşmeye aykırı olarak sözleşmede yer alan limitlerin üzerinde bir ödeme yapmış olsalardı kamu zararından sorumlu tutulabilirlerdi. Oysa harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla mevzuatımızın sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı bu görevliler için oluşmadığından kamu zararından sorumlu tutulamayacakları değerlendirilmektedir.

Netice olarak sorguda sorumlu olduğu belirtilen harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri ve belediye başkanları dışında sözleşmede imzası bulunan personelin yargı konusu olayda sorumlu tutulmaması gerektiği; ortaya çıkan kamu zararından sadece kanunla münhasıran sözleşme yapma yetkisi verilen belediye başkanlarının sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.

Üye …’ın kamu zararından harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulamayacağı yönündeki farklı görüşü:

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, 5018 sayılı Kanun’un belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımladığı ve ilgili görev ve yetkileri belirli sorumluluklarla ilişkilendirdiği görülmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Yargı konusu olaya bakıldığında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin yükümlülüğü, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. Esasen harcama sürecinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak görevli olan personelin sözleşme hükümlerini uygulamaktan başka yapacakları bir şey de yoktur. Bu sebeple söz konusu kişiler ancak, şayet sözleşmeye aykırı olarak sözleşmede yer alan limitlerin üzerinde bir ödeme yapmış olsalardı kamu zararından sorumlu tutulabilirlerdi. Oysa harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla mevzuatımızın sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı bu görevliler için oluşmadığından kamu zararından sorumlu tutulamayacakları değerlendirilmektedir.