Sayıştay 7. Dairesi 47132 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2017

• Daire: 7

• Dosya No: 47132

• Tutanak No: 52245

• Tutanak Tarihi: 29.06.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: “Ulaşım Yardımı” Sosyal Denge Tazminatı

249 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesiyle; … Genel Müdürlüğü ile … Sendikası (...) arasında imzalanan ve 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasını kapsayan sosyal denge sözleşmesine istinaden memur personele ulaştırma yardımı adı altında ilave ücret ödemesi yapılarak mevzuatta sosyal denge tazminatı ödemeleri için belirlenmiş yasal üst sınırın aşılması suretiyle oluşan … TL kamu zararının sosyal denge sözleşmesini imzalayan … (…Büyükşehir Bel. Başk.) ve … (…Genel Müdürü) ile (ilgili birim) Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinden müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.

30.06.1989 tarih ve 20211 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye, 11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 33’üncü maddesiyle eklenen Ek 15’inci maddede; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde; “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte,

Aynı Kanunun 11.04.2012’de yürürlüğe giren Geçici 14’üncü maddesinde; “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32’nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükmüne yer verilmiştir. (2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3’üncü Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün 7’nci maddesi ile “31.12.2015” ifadesi “31.12.2017” olarak değiştirilmiştir.)

Buna göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2017 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2017 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın, 4688 sayılı Kanuna göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih olan 11.04.2012’de uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar, tavan olarak esas alınabilecektir. Bu tutarda ise artışa gidilmesi mümkün değildir. Başka bir deyişle, 31.12.2017 tarihine kadarki dönemde yenilenen sözleşme ile ilgili personele ödenen meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutarların artırılması mümkün değildir. Diğer taraftan aynı dönemde bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.

Yapılan incelemede; … Genel Müdürlüğünde 01.01.2016-31.12.2017 dönemini kapsayacak şekilde taraflarca imzalanan yeni sosyal denge tazminatı sözleşmesine “ulaşım yardımı” adı altında ilave ödeme kalemi eklenerek, 11.04.2012’de uygulanan eski sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen sosyal denge tazminatlarının ortalama tavan tutarı aşılarak kamu zararına sebebiyet verildiği görülmüştür.

Savunmalarda; Kamu Görevlerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 4. Dönem Toplu Sözleşmenin Dördüncü Bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin “Toplu Sözleşmenin Toplu Taşıma Kartı” başlıklı 12 inci maddesinde; “Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya Büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine toplu tasıma araçlarından yararlanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşıma kartı verilebilir.” hükmünün bulunduğu ve Kurumun personeline servis imkânının bugüne kadar sunmadığı, personelin talepleri ve Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı Bütçe Genel Müdürlüğünün 27/02/2020 tarih ve 801 sayılı Personel Servisi konulu yazısı değerlendirilerek servis hizmeti sağlama yöntemleri maliyetlerini karşılaştıran bir çalışma yapıldığı, 57 hizmet birimi, 32 atıksu tesisi ve 9 pompa istasyonu olmak üzere coğrafi olarak geniş yer kaplayan idare birimlerine servis hizmeti ve toplu taşıma kartı kullanılarak ulaşılması maliyetinin daha fazla olduğu görüldüğünden, daha az maliyetli olduğu anlaşılan kurum personeline UKOME Genel Kurulunun almış olduğu karar neticesinde … servisçiler odasının uyguladığı ücret tarifesi uyarınca yol yardımı adı altında sosyal denge tazminatının ödenmesine karar verildiği, bu yolla kamu zararına yol açılmadığı ileri sürülmüştür.

Öncelikle sorumluların dediği gibi; Kamu Görevlilerinin Geneline Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4 üncü Dönem Toplu Sözleşmenin, Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme Başlıklı 4 üncü bölümünde yer alan, “Toplu Taşıma Kartı” başlıklı 12’nci maddesinde; “Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğine haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yararlanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşıma kartı verilebilir.” denilerek, 2018 yılından sonra yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlilerine işe geliş-gidişleri için toplu taşıma kartı verilmesine olanak sağlanmış ise de; bu hüküm temyize esas İlam maddesinin ilgili olduğu 2017 yılında geçerli olan “2016-2017 Yıllarını Kapsayan 3’üncü Dönem Toplu Sözleşme” de yer almamaktadır. Dolayısıyla sorumluların ulaşım yardımının Toplu Sözleşme uyarınca ödendiği itirazları 2017 yılı için yerinde görülmemiştir.

Diğer yandan 2004 yılında yürürlüğe giren “Kamu Kurum Ve Kuruluşları Personel Servis Hizmet Yönetmeliği” ile Kurumların personel servis hizmeti sağlama şartları belirlenmiş, Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı Bütçe Genel Müdürlüğünün 27/02/2020 tarih ve 801 sayılı “Personel Servisi” konulu yazısı ile de; Kurumların servis hizmeti sunulması veya toplu taşıma kartı verilmesi yöntemlerinden hizmetin gerekleri ile ekonomik olmasını birlikte dikkate alarak kendilerine uygun olan yöntemi seçecekleri ifade edilmiştir. Görüldüğü gibi, kurumların personeline sağlayacağı ulaşım yardımı, ya servis hizmeti sunma ya da toplu taşıma kartı verme şeklinde gerçekleşecektir. Bu yöntemlerin dışında kamu görevlilerine ulaşım yardımı adı altında nakdi bir ödeme yapılması ise yasal dayanağı olmadığından mümkün değildir. Kaldı ki, ulaşım yardımı (servis hizmeti) kendi mevzuatında tarif edilen usul ve esaslar çerçevesinde ilgili personele sağlanacak olup, sosyal denge sözleşmelerinin kapsamına girmez. Bu ödeme kalemi nakdi ödeme olarak sosyal denge sözleşmesine dâhil edilmesi halinde ise; 4688 sayılı Kanun ve bu Kanuna istinaden imzalanan Toplu Sözleşme hükümlerine dolayısıyla da bahsi geçen mevzuatta belirlenmiş tavan tutar sınırlamasına tabi tutulması gerekir. Yani personele ödenen sosyal denge tazminatı tutarında üst sınırın aşılmasında, aşılan kısmın personelin ulaşım ihtiyacına sarf edilmiş olması, bu aşılan tutarı sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin mevzuata uygun hale getirmez.

Bu itibarla; … Genel Müdürlüğü ile -... arasın…da imzalanan ve 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasını kapsayan sosyal denge sözleşmesine istinaden ilgili personele ulaştırma yardımı adı altında yapılan ödeme ile sosyal denge tazminatları için mevzuatta öngörülen yasal sınır aşılarak kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşıldığından, sorumluların temyiz itirazları reddedilerek 249 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesiyle verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE,

(…. Daire Başkanı … ile Üye …’un aşağıda yazılı azınlık görüşleri karşısında) oy çokluğuyla,

6085 sayılı Kanun’un 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştayda karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 29.06.2022 tarih ve 52245 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

…. Daire Başkanı …:

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde; “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” denilmektedir. Buna göre sosyal denge tazminatı sözleşmesini imzalamak hususunda Belediye Başkanı münhasıran yetkili kılınmıştır. … Büyükşehir Belediye Başkanı da bu yetkiye istinaden sözleşmeyi imzalamıştır. Ancak sözleşmede imzası bulunan … Genel Müdürünün ise sorumlu tutulmaması gerekir. Zira sözleşme imzalamak hususunda Kanun açıkça Belediye Başkanını yetkili ve görevli kılmıştır.

Bu itibarla yasal tavan tutarın aşılarak ödeme yapılması nedeniyle oluşan kamu zararı bizzat sosyal denge tazminatı sözleşmesinin sonucu ortaya çıktığından, bu hususta yasal düzenlemelere aykırı düzenlenen sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanının tek başına sorumlu tutulması gerektiği değerlendirildiğinden, 249 sayılı Ek İlam hükmünün sorumluluk yönüyle anılan gerekçe ile bozulması uygun olur.

Üye …:

Ulaşım yardımı Kurumun personeline servis hizmeti sağlama görevi karşılığında ödenen bir bedel olup, bu ödemelerin sosyal denge tazminatı tavan tutar sınırlaması kapsamına sokulması doğru değildir. Kamu kurumlarının personeline işe gidiş-gelişlerinde kullanılmak üzere servis hizmeti sunma görevi bulunmaktadır. Somut olayda ise; Kurumun hizmet birimlerinin dağınık olması, bazı birimlerin toplu taşıma güzergâhında bulunmaması, çalışanların mesai saatlerinin değişkenlik göstermesi gibi nedenlerle personeline servis hizmeti sunma veya toplu taşıma kartı verme imkânının bulunmadığı görülmektedir. Hal böyle iken, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması açısından yapılan fayda maliyet analizleri sonucunda personele servis hizmeti sunmak veya toplu taşıma kartı vermek yerine il genelinde uygulanan en düşük servis ücret tarifesi üzerinden nakdi yol yardımı ödenmesinin kamunun yararına olduğu savunmalarda yapılan hesaplamalardan da görüldüğü üzere aşikârdır. Bu nedenle; ilgili personele ödenen sosyal denge tazminatı ödemeleri yasal sınırları aşmayıp, bununla birlikte ulaşım ücreti de ayrıca ödenebileceğinden mevzuata aykırı bir durum söz konusu değildir.

Bu itibarla, sosyal denge sözleşmesi kapsamında ilgili personele ödenen ulaşım yardımı sosyal denge ödemelerine ait yasal tavan uygulamasına tabi olmayacağından, konuyla ilgili sorumluların itirazları kabul edilerek temyize esas Ek İlam hükmünün kaldırılması gerekir.