Sayıştay 7. Dairesi 465 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 7

• Karar Tarihi: 04.09.2021

• Karar No: 465

• İlam No: 133

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

SOSYAL DENGE ÖDEMESİ

... Belediye Başkanlığında görevli 657 sayılı Kanun’a tabi başkan yardımcısı, memur belediye başkan danışmanı, sözleşmeli belediye başkan danışmanı, müdür, koordinatör, bölüm sorumlusu, birim sorumlusu, şef ve zabıta amiri kadro veya unvanındaki personele ödenen sosyal denge tazminatlarının ilgili mevzuatıyla belirlenen tavan tutarı aştığı ve söz konusu ödemeler yönünden kamu zararına neden olunması iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;

11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete’ de yayımlanan 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 33’üncü maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen ek 15’inci maddede;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükmü,

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” hükmü,

Anılan Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde;

“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükmü yer almaktadır.

Bununla birlikte Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin yerel yönetim hizmet kollarına ilişkin düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür...” düzenlemesi,

Anılan bölümün “ Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 7’nci maddesinde;

“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” düzenlemesi yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre; Belediye, memurlar ve sözleşmeli personel için toplu sözleşme yapma yetkisine sahiptir. Ancak bu yetki Sosyal Denge Sözleşmesi ile sınırlı olup, bu sözleşme kapsamında ödenecek tutar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Toplu Sözleşme’ de belirlenen üst limiti aşmayacaktır. Ayrıca 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan bir sözleşme var ise, bu sözleşme uyarınca ödenen ortalama aylık tutarlar ile 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’ de belirlenen tavan tutar (en yüksek Devlet memuru aylığının-ek gösterge dâhil %100’ü) kıyaslanacak ve yeni sosyal denge sözleşmesinde belirtilmek şartıyla hangisi yüksek ise unvanlar itibariyle tazminat ödemesine esas alınabilecektir. Bu durumda, bir tazminat olan sosyal denge ödemesinin tavanı; personelin kadro unvanına göre ya Toplu Sözleşme’ de belirtilen tavan tutar ya da 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmeler uyarınca yapılan ödemelerin aylık ortalama tutarı olacaktır. Söz konusu sözleşmeler ise, kendi metninde belirlenen yürürlük süresine kadar geçerli olan sözleşmelerdir.

İdarenin sosyal denge tazminatı ödemeleri incelendiğinde görüleceği üzere; ... Belediyesi ile en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında 02.03.2012 tarihinde, 01.03.2012 ile 31.12.2015 tarihleri arasında geçerli olmak üzere sosyal denge sözleşmesi imzalanmıştır. Daha sonra 14.12.2015 tarihinde, söz konusu sözleşmenin 31.12.2017 tarihine kadar devam ettirilmesine dair ek protokol imzalanmıştır. Sonraki süreçte ise herhangi bir sözleşme akdedilmeden personele 2019 yılında sosyal denge tazminatı ödenmeye devam edilmiştir.

Öncelikle konuyu sağlıklı analiz edebilmek için idarenin 2019 yılı ödemelerine dayanak olabilecek herhangi bir sosyal denge sözleşmesi olmadan tazminat ödeme işleminin nasıl gerçekleştiğini işlem sırasıyla irdelemek gerekir. İlk olarak, ... Belediyesi ile yetkili sendika arasında 02.03.2012 tarihinde 01.03.2012 - 31.12.2015 tarihleri arasında geçerli olmak üzere sosyal denge sözleşmesi imzalanmıştır. Daha sonra sözleşme, ek protokol ile konu ve rakam yönünden güncellenerek 01.01.2016-31.12.2017 dönemi için de uygulanmıştır. 2018 ve 2019 yıllarında ise ne ek protokol ne de yeni bir sözleşme yapılmaksızın geçmiş sözleşme rakamları güncellenerek uygulanmaya devam edilmiştir. Sunulan savunmalardan anlaşıldığı üzere bu uygulama Toplu Sözleşmelerde yer alan “4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” düzenlemesinin idare tarafından sözleşmenin süresinin bu düzenleme ile kendiliğinden uzadığı şeklinde yorumlanmasına dayanmaktadır.

Oysa ilgili düzenlemenin bu şekilde yorumlanması doğru değildir. Konunun açıklığa kavuşması açısından geçici 14’üncü maddenin ayrıntılı değerlendirilmesinde fayda vardır.

4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesi aynen şöyledir:

“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.”

Maddede yer alan hükümlere göre;

1. 15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı KHK’nin ek 15’inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir.

2. Sözleşmeleri 31.12.2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri geçici 14’üncü maddenin yürürlüğe girdiği tarihten (11.04.2012) sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler; sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile 4688 sayılı Kanun’da öngörülen Toplu Sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sosyal denge sözleşmesi yapabilecektir. Şöyle ki:

Dikkate alınmaması öngörülen hükümler söz konusu fıkrada sayılan idare borçları ile ilgilidir. Diğer bir ifade ile sosyal denge sözleşmelerinin kurulmasında genel bir kural olarak öngörülmüş “Kanun maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan koşulların bulunması durumunda sosyal denge sözleşmesi yapılamaması veya koşulların sonradan oluşması durumunda mevcut sözleşmenin kendiliğinden hükümsüz kalması” ilkesinin yürürlüğü bir istisna olarak geçici 14’üncü maddede belirtilen idareler için 31.12.2015 tarihine kadar durdurulmuştur. Dolayısıyla, 15.03.2012 tarihinden önce akdedilmiş ve 11.04.2012 tarihinde de geçerli sözleşmesi bulunan idareler, 31.12.2015 tarihine kadar Toplu Sözleşme dönemlerini aşmamak şartıyla, 32’nci maddenin üçüncü fıkrasındaki sınırlama ile kayıtlı olmaksızın yani üçüncü fıkrada sayılan borçları olsa dahi sosyal denge sözleşmesi imzalayabileceklerdir.

Yukarıda belirtilen düzenleme ile 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış ve 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan bir sözleşmesi bulunmayan idareler ile belirtilen tarihler itibariyle sözleşmesi bulunan idareler arasında farklılaştırma yapılmıştır. Diğer bir ifade ile belirtilen tarihler itibariyle geçerli sözleşmesi bulunmayan idareler sosyal denge sözleşmesi kurulmasında 32’nci maddenin üçüncü fıkrasındaki borç sınırlamasına tabi olacaklardır.

31.12.2015 tarihi 2’nci dönem Toplu Sözleşme’nin süresinin sona erdiği tarihtir. Bu durumda, geçici 14’üncü maddede yer alan 31.12.2015 tarihinin, 32’nci maddedeki sınırlamalar yönünden bütün idarelerin uygulamada eşitleneceği tarih olarak kabul edilmesi mevzuatın amacına uyarlı olandır. Ancak, “son tarih” Toplu Sözleşme dönemleri itibariyle (31.12.2017), (31.12.2019) ve (31.12.2021) olarak sürekli ertelenmiştir. Dolayısıyla, geçici 14’üncü maddede belirtilen idarelere tanınan borç istisnası uygulamasına bir nevi süreklilik kazandırılmıştır.

3. 4688 sayılı Kanun’un 28 ve 29’uncu maddelerine göre imzalanan Toplu Sözleşme’ de belirlenen tavan tutarın, söz konusu sözleşmeler (15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmeler) uyarınca unvanlar itibariyle yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sosyal denge sözleşmelerinde, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ödenen ortalama aylık tutarlar tavan olarak esas alınabilecektir. Bu uygulama, maddede bahsi geçen idareler lehine ikinci istisnadır. Şöyle ki:

Burada, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmelerin 31.12.2015 tarihinden önce sona ermesinden ya da taraflarca karşılıklı feshedilmesinden sonra, 31.12.2015 tarihine kadar yeniden kurulabilecek sosyal denge sözleşmelerinin düzenlenmesinde dikkate alınabilecek tavan tutar konusunda söz konusu idarelere tercih hakkı sunulmaktadır. Diğer bir ifade ile Toplu Sözleşme’ de belirlenen sosyal denge tazminatı tavan tutarının, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarlardan düşük olması halinde, bu sözleşmedeki unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarlar yeni kurulacak sosyal denge sözleşmesinde tavan olarak alınabilecektir.

Kanun maddesinde 31.12.2015 tarihine kadar tercihe bırakılan husus, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmelerin rakamsal düzenlemeleridir. Yoksa yukarıda belirtilen sözleşmelerin sürekli yenilenmesi ve güncellenmesi değildir.

Bu bağlamda, geçici 14’üncü madde kapsamına giren idareler için de tavan uygulaması vardır. Mezkur idareler için sosyal denge tazminatı tavan tutarı; unvanların lehine olmasına göre, ya Toplu Sözleşme’ deki tutar (en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü) ya da 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarlardır.

Diğer yandan, geçici 14’üncü maddeye göre, bu maddede belirtilen şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmayacaktır. Dolayısıyla, yeni akdedilecek sosyal denge sözleşmelerinde, 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmelerin dikkate alınması zorunlu olmayıp idareler dönemler itibariyle Toplu Sözleşmelerde belirlenen en yüksek devlet memuru aylığının %100’ünü de tavan olarak alabileceklerdir.

Hülasa, geçici 14’üncü maddenin istisna düzenlemelerine ilişkin son tarihlerin sürekli uzatılması, eski sözleşmelerin hem konu hem de rakamsal olarak sürekli yenilenmesi anlamına gelmemektedir.

Geçici 14’üncü maddenin ayrıntılı değerlendirmesinden sonra yeniden mevcut olaya dönersek; ... Belediyesi yukarıda belirtilen icazeti geniş bir imkân hükmünde yorumlamış ve 15.03.2012 tarihinden önce imzalanıp 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan ve süresi 31.12.2015 tarihinde sona eren sözleşmeyi konu ve rakam yönünden sürekli güncelleyerek devam ettirmiştir. Ayrıca yukarıda belirtildiği üzere 2019 yılında ne ek protokol ne de yeni bir sözleşme yapılmaksızın geçmiş sözleşme, rakamları güncellenerek uygulanmış ve ödemeler yapılmıştır. Bu durumda 2019 yılında ödenen tutarlar; 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmeler uyarınca unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarların üzerinde olmuştur.

Önemle belirtmek gerekir ki; 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesi de dahil ilgili mevzuatın herhangi bir düzenlemesinde, önceki sosyal denge sözleşmelerinin tek başına idari bir karara istinaden bir sonraki dönemde de uygulanabileceğine dair bir hüküm yoktur. Dolayısıyla, belediye meclisine teklif edilmeksizin ve belediye meclisinin onayı alınmaksızın belediye başkanı tarafından sosyal denge sözleşmesi imzalanması ya da eski sözleşmelerin yeni dönemde de yürütülmesine karar verilmesi mümkün değildir.

Dairemizce yapılan yargılamada, 02.03.2012-31.12.2015 tarihleri arasında uygulanan sosyal denge sözleşmesinin yeni bir sözleşme yapılmaksızın ve belediye meclisi kararı olmaksızın ek protokoller ya da idari bir karar ile sözleşme yapmadan süresi bitmiş sözleşmelerin gelecek dönemlerde de uygulanmasının mevzuata uygun olmadığı; ancak yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinin tamamının kamu zararı olduğu yönünde değerlendirme yapmanın idare bünyesinde çalışan personel için hakkaniyete uygun olmayan bir sonuç ortaya çıkaracağı değerlendirilmiştir. Zira bu durum idare yetkililerinin yazılı bir kanunu yanlış yorumlamasına dayanmaktadır. Ödemelerin tamamının kamu zararı olarak değerlendirilmesi, yapılan hatalı yoruma ilişkin hiçbir sorumlulukları bulunmadıkları halde belediye bünyesinde görevli memur ve sözleşmeli personele ödenen tazminatların tamamının geri alınması sonucunu doğuracaktır. Bu uygulama söz konusu personel açısından çok ciddi bir hak kaybına neden olacaktır. Bu nedenle dairemizce hesap yargısı yönünden, sadece kamu zararının tespiti açısından sözleşme yok hükmünde değerlendirilmemiş ve yargılamaya bu çerçevede devam edilmiştir.

Mevcut olayda, ... Belediye Başkanlığı ile Belediye ve Özel İdare Çalışanları Birliği Sendikası (BEM-BİR-SEN) arasında 02.03.2012 tarihinde imzalanan sözleşmenin sona erme tarihi 31.12.2015’dir. Dolayısı ile yukarıda belirtilen tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulamada olan sözleşme bu sözleşmedir. Söz konusu sözleşmenin “Aylık Sosyal Denge” başlıklı 20’nci maddesinde;

“Çalışan memurlara ve sözleşmeli personele 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre verilen maaş ve ücretlere ilaveten işverence 31.12.2015 tarihine kadar verilecek olan net sosyal denge yardımı aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir.

1-SOSYAL DENGE YARDIMI:

a) Fiilen görev yapan 657sayılı Yasaya tabi Başkan Yardımcılarına, Belediye Meclis üyeleri arasından görevlendirilen Başkan Yardımcılarının aldığı ödenek ile kendi aldığı maaş arasındaki fark kadar sosyal denge yardımı yapılır.

b) Fiilen görev yapan Belediye Başkan Danışmanlarının maaşları 5.500 TL’ye tamamlanır.

c) Fiilen görev yapan Birim Müdürlerine ve Koordinatörlere maktu 1.000 TL ve Kıdem, Mali Sorumluluk, Öğrenim Durumu ve Personel Sayıları kriterleri esas alınmak suretiyle de ilave ödeme yapılır. Bu fıkra kapsamındaki memurlardan yukarıdaki kriterlerin uygulanması sonucunda maaşı toplamda, 3,750 TL’nin altında kalanların maaşı 3.750 TL’ye tamamlanır.

d) Fiilen görev yapan Bölüm Sorumluları, Belediye Başkan Yardımcısı Danışmanları, fiilen davalara katılan avukatlara ve doktorlara maktu 800 TL ödeme yapılır. Bölüm Sorumlularına kıdem, öğrenim durumu ve personel sayıları kriterleri esas alınmak suretiyle ayrıca ilave ödeme yapılır. Bu fıkra kapsamındaki memurlardan yukarıdaki kriterlerin uygulanması sonucunda maaşı toplamda 2.750 TL’nin altında kalanların maaşı 2.750 TL’ye tamamlanır.

e) Fiilen görev yapan Birim Şeflerine, Birim Sorumlularına ve Zabıta Amirlerine maktu 700 TL, Kıdem ve

Öğrenim Durumu, Personel Sayıları kriterleri esas alınmak suretiyle de İlave ödeme yapılır. Bu fıkra kapsamındaki memurlardan yukarıdaki kriterlerin uygulanması sonucunda maaşı toplamda 2.500 TL’nin altında kalanların maaşı 2.500 TL’ye tamamlanır.

Fiilen Birim Müdürlüğü ve Koordinatör olarak görev yapan sözleşmeli personelden maaşları 3.750 TL’nin altında kalanlar 3.750 TL’ ye tamamlanır. Diğer sözleşmeli personele ise 300 TL ödeme yapılır.

f) Fiilen Zabıta Komiseri olarak görev yapanlara maktu 600 TL, Kıdem ve Öğrenim Durumu kriterleri esas

Alınmak suretiyle de ilave ödeme yapılır.

g) Unvanı belirtilmeyen tüm diğer memurlara 600 TL net sosyal denge yardımı yapılır.

h) Fiilen evlendirme memurluğu yapanlara, belediye resmi nikâh salonları dışında nikâh kıyılması durumunda, nikâh başına 50 TL; hafta sonu ve mesai sonrası nikâh kıyma işlemleri karşılığında ise aylık 300 TL ilave ödeme yapılır. Ayrıca fazla çalışmaları karşılığında alınacak başkanlık onayına istinaden hafta içi uygun günlerde izin kullandırılır. Fiilen tahsildar olarak görev yapan personele 50 TL ilave kasa tazminatı ödenir.

ı) Fiilen Müdürlük, Belediye Başkan Danışmanları, Belediye Başkan Yardımcısı Danışmanları, bölüm sorumlusu, birim sorumlusu, (Şeflik) ve şef olarak idarecilik görevi yapanlar, Koordinatörlük ve iç denetçilik görevi yapanlar hariç olmak üzere, yasaca emekliliği hak kazanmış olanlar, emekliliğe hak kazandıkları tarih itibariyle sosyal denge yardımının yarısı oranında yararlanırlar.01.03.2012 tarihinden önce emekliliğe hak kazanmış olanlar 01.03.2012 tarihinden itibaren sosyal denge yardımından yararlanırlar.

i) Emeklilik hakkını kazanan memurlar emekli olmak için müracaat edip emeklilik formunu imzalayıp teslim ederlerse, 6 (altı) ay sosyal denge yardımından tamamından yararlanırlar, Emekliye ayrıldıkları tarihte kendilerine 24 aylık sosyal denge tutarı kadar peşin olarak ödenir. Emekli olmak için müracaat edip kendilerine ödeme yapılanlar, emekli olmaktan vazgeçerlerse, kendilerine yapılan ödemeyi derhal iade etmek zorundadırlar.

j) Sosyal denge yardım oranları yeni sözleşme yapılana kadar 1 Temmuz 2012 tarihinden itibaren her yıl %10 oranında arttırılır. Küsuratlı rakamlar bütüne tamamlanır.

Yukarıda belirtilen kriterlerin uygulanmasında;

1. Kıdem Ödemesi: Kıdemi 0. 5 yıl olanlara ödeme yapılmaz, 5. 10 yıl olanlara 75 TL, 10. 15 yıl olanlara 150 TL, 15 yıl üzeri olanlara 200 TL ödeme yapılır.

2. Öğrenim Ödemesi: Lisans mezunlarına 100 TL, Yüksek Lisans ve Doktora Mezunlarına 200 TL ödeme yapılır.

3. Personel Sayısına bağlı ödeme: Personel sayısı 0. 10 olanlara 75 TL, 10. 25 olanlara 150 TL, 25. 50 olanlara 200 TL 50 üzeri olanlara 250 TL ödeme yapılır.

4. Mali Sorumluluk Ödemesi: Mali sorumluluğu A düzeyde (bütçesi 0. 5milyon TL ) olanlara 75 TL, B düzeyde (bütçesi 5 milyon TL. 15 milyon TL) olanlara 150 TL, C düzeyde ( bütçesi 15 milyon TL ve üzeri ) olanlara ise 200 TL ödeme yapılır.

Mevcut memur yöneticiler açısından maddenin uygulaması ekli cetvelde gösterilmiş olup, ilgi cetvel her ayın 20’sinde İnsan Kaynakları Müdürlüğünce güncellenerek Mali Hizmetler Müdürlüğüne gönderilecektir. Yukarıda belirtilen kadrolara vekâlet edenler vekâlet sürecince kadronun mali haklarından faydalanırlar.

İşveren, mali durumunu müsait görürse, merkezî hükümetçe yapılan zammı da dikkate alarak, verilmekte olan sosyal denge yardımını yıl içinde yükseltmek yetkisine sahiptir.

2 - İKRAMİYELER ve YARDIMLAR

Tüm memur ve sözleşmeli personele, SOSYAL DENGE YARDIMI KAPSAMINDA, net olarak;

a)Her yıl Ramazan ve Kurban Bayramından önce 750 TL. İkramiye,

b)Okulların açılmasına yakın 750 TL eğitim öğretim yardımı,

c)Evlenen memurlara 750 TL Evlenme yardımı,

d)Ölen memurun eş ve çocuklarına, yoksa anne ve babasına toplam 5.000 TL ölüm yardımı

e)İşçi Toplu İş Sözleşmesinin Ramazan Gıda Yardımı Uygulaması ile aynı nitelikli gıda yardımı,

f)Doğan çocuğu için 750 TL. Doğum yardımı yapılır.”

İfadelerine yer verilmiştir.

Buna göre unvanlar itibariyle ödenmesi öngörülen tutarların tavan tutarı aşıp aşmadığının incelenmesi önem arz etmektedir.

Belediye tarafından imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde geçerli olan, tavan tutar hesabında dikkate alınacak sosyal denge sözleşmesi incelendiğinde personele aşağıdaki unvanlar itibariyle ödenebilecek tavan tutarlar;

• 657 sayılı Kanun’a tabi Başkan Yardımcılarına net 1.757,60 TL,

• Memur Belediye Başkan Danışmanlarına net 2.697,59 TL, Sözleşmeli Belediye Başkan Danışmanlarına net 2.540,49 TL,

• Müdürlere net 1.712,05 TL,

• Koordinatörlere net 1.418,03 TL,

• Bölüm Sorumlularına net 1.378,33,

• Birim Sorumluları – Şeflere net 1.022,37 TL,

• Zabıta Amirlerine net 1.050,00 TL,

Olarak tespit edilmiştir.

4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Toplu Sözleşme’ ye göre 2019 yılında ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarları; 2019 yılının ilk altı ayı için 1.240,67 TL, ikinci altı ayı için 1.315,36 TL’dir. (Söz konusu tavan tutarlar en yüksek devlet memuru aylığının, ek gösterge dâhil, %100’üdür.) Belediye tarafından sosyal denge sözleşmesi ile ödemeleri net tutarlar üzerinden yapıldığından, 2019 yılında ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarlarına %15 oranında gelir vergisi ile binde 7,59 oranında damga vergisi kesintileri uygulanarak yılın ilk altı ayı için net 1.045,15 TL, yılın ikinci altı ayı için de net 1.108,07 TL tutarları tespit edilmiş ve tavan tutar kıyaslamalarında esas alınmıştır.

4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Toplu Sözleşme ile belirlenen tavan tutarlar ile 2012 yılında Belediye tarafından imzalanan sosyal denge sözleşmesine istinaden unvanlar itibariyle ödenebilecek sosyal denge tazminatı tutarları karşılaştırıldığında; yukarıda bahsi geçen unvanlardaki personele, 2019 yılının tamamı için 2012 yılında yürürlükte bulunan sosyal denge sözleşmesindeki unvanlar itibariyle ödenen aylık ortalama tutarların tavan tutar olarak esas alınması gerektiği ortaya çıkmaktadır.

Tavan tutarın tespit edilmesinde, yukarıda belirtilen unvandaki personele 2012 yılının Nisan ayında yapılan sosyal denge ödemelerinin unvanlar bazında net ortalaması dikkate alınmıştır. (Örneğin müdürler için tespit edilen net 1.712,05 TL tavan tutarı, 2012 yılının Nisan ayında müdürlere yapılan sosyal denge ödemelerinin ortalamasıdır.)

Ayrıca söz konusu unvanlardaki personele ramazan ve kurban bayramlarında net 750,00 TL, eğitim öğretim yardımı olarak net 750,00 TL ve gıda yardımı olarak da 222,94 TL tutarında, yani ortalama aylık net 206,08 TL ([750,00+750,00+750,00+222,94]/12) ödeme yapılabileceği belirtilmiştir. Ancak bu ödemeler buradaki tavan tutarda dikkate alınmayıp, yukarıdaki unvanlara sahip personele yapılan ikramiye ve yardımlarla ilgili ödemelere ilişkin 4 no.lu sorgu maddesindeki kıyaslama ve kamu zararı hesaplamasında dikkate alınmıştır.

Birim sorumluları, şefler ve zabıta amirlerinin tavan tutar kıyaslamaları yapılır iken, ikramiye ve yardımların ortalama aylık gelirleri (net 206,08 TL) göz önünde bulundurulmuştur. Böylelikle birim sorumluları, şefler ve zabıta amirlerine 2012 yılındaki sosyal denge sözleşmesine göre ödenen tutarlar, 1.045,15 TL ile 1.108,07 TL ile kıyaslandığında, 2012 yılında yürürlükte bulunan sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenebilecek sosyal denge tazminatı tutarları tavan tutar olarak kabul edilmiştir.

Yukarıda ifade edilen mevzuat hükümlerine göre; 2019 yılı için; 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesi hükmüne istinaden 11.04.2012 tarihinde yürürlükte bulunan sosyal denge sözleşmesi ile Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme hükümleri kıyaslandığında, sorguda bahsi geçen unvanlardaki personel için sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarının 11.04.2012 tarihinde yürürlükte bulunan sözleşme gereği ödenen aylık ortalama tutar olması gerekirken, bu tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle kamu zararına yol açıldığı değerlendirilmektedir.

Kamu zararından hangi görevlilerin sorumlu olduğu hususuna gelince: 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci maddesinde her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmektedir.

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Sayıştay Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’da belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da bu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanına sorumluluk da iliştirilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Bu esaslar çerçevesinde, kamu zararına konu hukuki uyuşmazlık konusunda sorumluluğun tespit edilmesi için sorguda sorumlu tutulanların harcama sürecinde yer aldıkları unvanlar temelinde incelemek gerekecektir.

Üst Yöneticilerin (Belediye Başkanlarının) sorumluluğunun incelenmesi;

4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde sosyal denge sözleşmesinin, belediyelerde belediye başkanı tarafından imzalanacağı belirtilmiş olup 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise, “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

... Belediyesinde, 2019 yılı için yasal düzenlemede belirtilen esas ve usullere uygun akdedilmiş bir sosyal denge sözleşmesi olmasa da; eski sözleşmenin revize edilerek uygulanmasına belediye başkanı da dahil diğer birim amirleri tarafından herhangi bir itiraz edilmemiştir. Ayrıca yukarıda bahsedildiği üzere Belediye Başkanının mevzuata uygun sözleşme akdetme yetkisi mevcuttur. Belediye Başkanının bu yetkisini kullanarak sosyal denge tazminatı ödemelerini yasal düzenlemelere uyarlı hale getirmesi gerekirken bir yerde sözleşme yapmayarak (geçmiş sözleşmenin kendiliğinden uzadığı hatalı yorumundan hareketle) kendisi açısından mevzuata aykırı ödemelere sebebiyet verdiği görülmektedir.

Ayrıca yapılan ödemeler için önceden bütçeye ödenek konulmuş olduğu ve belediyenin tüm birimlerinde yani genele sirayet etmiş bir ödemenin varlığı düşünüldüğünde, böyle bir ödemeden Belediye Başkanlarının haberinin olmadığı düşünülemez. Dolayısıyla, kanunla Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumakla yükümlü tutulan başkanın ödemelere itiraz etmemekle asgari yükümlülüğünü yerine getirmediği anlaşılmaktadır. Hal böyle olunca belediye başkanlarının kamu zararından sorumlu tutulması gerekmektedir.

Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumluluğunun incelemesi;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,

Usul ve Esasların 12 nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.

5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Bu durumda, ilgili mevzuat açısından; harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisinden sözleşmeyi tamamen veya kısmen feshetmesi değil sosyal denge tazminatı ödemelerinin mevzuata uygun yapılmasını sağlaması beklenmektedir. Kaldı ki; mevcut olayda hukuka uygun yapılmış bir sözleşme de bulunmamaktadır. Dolayısıyla, tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle oluşan kamu zararından ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

Özetle ... Belediyesinde çalışan memur ve sözleşmeli personele mevzuatta belirlenen tavan tutarların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi nedeniyle oluşan kamu zararından, üst yönetici olarak Belediye Başkanları ile harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin birlikte sorumluluklarının bulunduğu değerlendirilmektedir.

Diğer yandan, 5018 sayılı Kanun’un 61’inci maddesinin üçüncü fıkrasına göre, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde, yetkililerin imzasını kontrol etmekle muhasebe yetkilisi yükümlüdür. Bu nedenle, harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisi imzalarının eksik olduğu bazı ödeme emri belgelerinde muhasebe yetkilisi sorumludur.

Yukarıda yapılan açıklamalar itibariyle, tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle oluşan … TL kamu zararının;

Üst Yönetici,Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri adına,

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere esas ve sorumluluk yönünden aşağıda belirtilen farklı görüşlere karşı oy çokluğuyla karar verildi.

Esas Yönünden Farklı Görüşler:

Daire Başkanı ….’in Görüşü:

İdarenin sosyal denge tazminatı ödemeleri incelendiğinde görüleceği üzere; İdare ile en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında 02.03.2012 tarihinde, 01.03.2012 ile 31.12.2015 tarihleri arasında geçerli olmak üzere sosyal denge sözleşmesi imzalanmıştır. Daha sonra 14.12.2015 tarihinde, söz konusu sözleşmenin 31.12.2017 tarihine kadar devam ettirilmesine dair ek protokol imzalanmıştır. Sonraki süreçte ise herhangi bir sözleşme akdedilmeden personele 2019 yılında sosyal denge tazminatı ödenmeye devam edilmiştir. Sunulan savunmalardan anlaşıldığı üzere bu uygulamanın Toplu Sözleşmelerde yer alan “4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” düzenlemesinin idare tarafından sözleşmemenin süresinin bu düzenleme ile kendiliğinden uzadığı şeklinde yorumlanmasına dayanmaktadır.

Kamu zararına iddiasına konu teşkil eden ödemelere bakıldığında, 02.03.2012-31.12.2015 tarihleri arasında uygulanan sosyal denge sözleşmesinin belediye meclisi kararı olmaksızın ve yeni bir sözleşme yapılmaksızın gelecek dönemlerde de uygulandığı görülmektedir. Ortada imzalanmış yazılı herhangi bir sözleşme olmamasına rağmen denetim ekibince kamu idaresinin ödeme yönündeki iradesi “sözleşmenin zımnen varlığı”na delalet ettiği yönünde yorumlanmış ve söz konusu sözleşmeler kamu zararı tutarının tespitinde yok hükmünde değerlendirilmemiştir. Dolayısıyla kamu zararı hesaplamaları; sözleşme olmaması haline göre değil, mevcut sosyal denge sözleşmesinin mevzuata uyarlı olmayan düzenlemelerine göre yapılmıştır.

Ancak böyle bir yaklaşım mevzuatımıza uygun değildir. 4688 sayılı Kanun’un geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresinin toplu sözleşmelerle uzatılması geçmiş tarihli sözleşmelerin süresini kendiliğinden uzattığı şeklinde yorumlanması kanuna açıkça aykırıdır. Şöyle ki; 4688 sayılı Kanun 31.12.2015 tarihine kadar sözleşmelere esas olabilecek iki farklı tavan tutar belirlemiştir. Bunlardan ilki, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar, ikincisi ise 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmeler uyarınca unvanlar itibariyle yapılmakta olan ortalama aylık ödeme tutarlarıdır. İlgili kanun hükmüne göre idareler, sözleşme yaparken iki tavan arasında kıyaslama yapacak ve yüksek olanı sözleşmelerde ödenecek tutar olarak belirleyebileceklerdir. Kanunda bunun için son tarih 31.12.2015 olarak belirlenmiştir. İşte toplu sözleşmeler ile uzatılan “31.12.2015” ibaresinin işlevi budur. Yani ilgili ibarenin toplu sözleşmelerle 31.12.2017 – 31.12.2019 şeklinde değiştirilmesi sözleşmelerin süresini uzatmamakta sadece yapılacak yeni sözleşmelerde ödenecek tavan tutarın belirlenmesinde (iki tavan tutarından yüksek olanı tercih edebilme) süresini uzatmaktadır. Yapılan açıklamadan da görüleceği üzere ... Belediyesinin sözleşmelerin süresinin Toplu Sözleşmeler ile kendiliğinden uzadığı değerlendirmesi mevzuata uyarlı değildir.

Bu tespitten sonra diğer önemli husus ise mevzuatımıza göre idari sözleşmelerde yazılı olmayan bir sözleşmenin zımni varlığının kabul edilip edilmeyeceğidir. Ülkemiz hukuk sistemi özel hukuk – kamu hukuku ayrımına göre düzenlenmiştir. Özel hukuk işlemlerinde irade serbestisi ilkesi sonucu, istisnai düzenlemeler hariç, şekil serbestisi kuraldır ve kişiler istedikleri şekilde ve konuda işlem yapmakta özgürdürler. Yani sözleşmenin içeriği ve şeklini belirlemekte kanunlarla belirlenen istisnalar dışında serbesttirler. Ancak kamu hukukunda idareler sözleşme yaparken ne içerik ne de şekil yönünden bir serbestliğe sahip değildir. İdari işlemlerde yazılı şekil kuraldır. Ayrıca içerik yönünden sözleşmeler, kanunların veya diğer düzenlemelerin çizdiği çerçeveye uygun olmalıdır.

İdari işlemde yazılılık kuralı, Anayasanın 125’inci maddesinin 3’üncü fıkrasındaki “idari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar” hükmüne ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7’nci maddesinin 2’nci fıkrasının (a) bendinde idari uyuşmazlıkların yazılı bildirim ile başlayacağını kabul eden hükme dayanmaktadır.

Danıştay 12. Dairesi 21.01.2019 tarih 2016/152 sayılı kararında konuyu “idari işlemin unsurlarından olan ve işlemin fiziki görünümü olarak tanımlanan şekil unsuru, öğretide farklı görüşler bulunmakla birlikte kural olarak idari işlemlerin yazılı şekil kuralına tabi olmasını ifade eder ve idari işlem olarak nitelenen yazılı belgenin bir takım bilgileri içermesi gerektiği de izahtan vareste bir husustur” şeklinde ele almıştır. Aynı şekilde Danıştay 5. Dairesinin verdiği 22.11.1988 tarih ve 1988/2749 sayılı karar ise “özel hukukta, şekil serbestliği ve irade özgürlüğünün asıl olmasına karşılık idari işlemlerde yazılı şekil esastır. İdarenin işlemlerinde yazılı şekle bağlılık, idareleri daha dikkatli bir incelemeye, görüşüp tartışmaya ve bu suretle hukuka uygun bir karar tesisine götürür. İlgiler yönünden ise, şekle bağlılık idareye ve işleme güveni sağlar” şeklindedir.

Sosyal denge sözleşmeleri de birer idari sözleşmelerdir. Bu sebeple idari işlemlerde yazılılık kuralı gereği yazılı olarak akdedilmeli; ayrıca içerik olarak ilgili kanunlarda ve toplu sözleşmelerde belirlenen şartlara uygun olarak düzenlenmelidir. Dolayısıyla kamu idarelerince yasal düzenlemelere uygun olarak imzalanmış yazılı bir sözleşme olmadan sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması mevzuata aykırılık teşkil edecektir.

Özetle belirtmek gerekirse Toplu Sözleşmelerde yer alan “4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” düzenlemesinin sözleşmemenin süresinin kanun ile kendiliğinden uzadığı yorumlanması hukuki değildir. Bunu yanında mevzuatımıza göre idari sözleşmelerde yazılılık esastır. Yazılı olmayan bir sözleşme yok hükmündedir. Var olmayan bir sözleşmenin varlığının zımnen kabul edilerek kamu zararı hesaplanması hukuki değildir. Dolayısıyla idare tarafından personele yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinin sadece tavan tutarı aşan kısmı değil tamamı hukuki dayanaktan yoksundur.

Yapılan açıklamalar ışığında ... Belediyesi tarafından 2019 yılı boyunca memur ve sözleşmeli personele yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinin sadece tavan tutarı aşan kısmı değil tamamı kamu zararı olarak değerlendirilmelidir. Dolayısıyla kamu zararının yeniden hesaplanması için yargılamaya esas rapor ve eklerinin Denetçisine iadesine karar verilmesi gerekmektedir.

Üye …ün görüşü:

4688 sayılı kanunun geçici 14 üncü maddesinde “…söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir…” hükmü mevcuttur. ... Belediyesi ile yetkili sendika arasında imzalanan sözleşmenin süresi 31.12.2015 tarihine kadardır. Sözleşmenin 20’nci maddenin (j) bendinde “Sosyal denge yardım oranları yeni sözleşme yapılana kadar 1 Temmuz 2012 tarihinden itibaren her yıl %10 oranında arttırılır.” denilmektedir.

Bu doğrultuda kamu zararının mezkûr sözleşmenin sona erdiği 31.12.2015 tarihinde güncellenmiş rakamlar itibariyle hesap edilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla kamu zararının yeniden hesaplanması için yargılamaya esas rapor ve eklerinin Denetçisine iadesine karar verilmesi gerekir.

Sorumluluğa İlişkin Farklı Görüş:

Üye …’ün görüşü:

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesi:

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…”

hükmüne amirdir. Hükme göre belediyelerde sosyal denge sözleşmesini imzalamaya yetkili kişi belediye başkanıdır. Söz konusu olayda Toplu Sözleşmede bulunan; “4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” Şeklindeki hükmün ... belediyesince, sözleşmemenin süresinin kendiliğinden uzadığı şeklinde yorumlandığı, bu nedenle de yeni sözleşme imzalanmaksızın eski sözleşme hükümlerine göre ödemeye devam edildiği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla ortada belediye başkanlarınca imzalanmış, onları sorumlu kılabilecek yazılı sözleşme bulunmamaktadır.

Bunun dışında belediye başkanlarının sözleşme yapılmadan ödeme yapılmasına ilişkin bir talimatı olduğuna ilişkin herhangi bir belge de bulunmamaktadır.

5018 sayılı Kanun’un 71’nci maddesinde kamu zararı; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmaktadır. Bu tanımdan anlaşılacağı üzere, kamu görevlisi tarafından icra edilen işlem, eylem veya alınan kararın mevzuata aykırı olması ayrıca, manevi unsur olan kasıt, kusur veya ihmal unsurlarını barındıran işlem, eylem veya karar fiilinin kamu kaynağında artışa engel veya eksilişe sebep olması gerekmektedir. Yukarıda açıklandığı üzere her ne kadar belediyelerde sosyal denge sözleşmesini imzalamaya yetkili kişi belediye başkanı olsa da; ... Belediyesinde başkanlar ile sendika arasında 2019 yılı ödemlerine ilişkin akdedilmiş bir sözleşme bulunmadığı gibi eski sözleşmenin uygulanmasına devam edilmesi gerektiği yönünde yetkili makam olan Belediye Başkanından yazılı bir onayda alınmadığı anlaşılmaktadır. Yani kamu zararına sebebiyet verilen ödemelere ilişkin olayda; belediye başkanlarına sorumluluk atfedilecek somut bir karar, işlem veya eylem bulunmamaktadır.

Dolayısıyla; belediye başkanları ve yetkili sendika arasında akdedilmiş yazılı bir sözleşme bulunmadığı gibi eski söyleşmenin uygulamaya devam etmesi yönünde ilgili makamın oluru veya personele sosyal denge tazminatı ödenmesi yönünde başkaca bir onay veya talimatı bulunmadığı ve ilgililerin harcama sürecinin herhangi bir aşamasında yer almamış olmaları nedeniyle oluşan kamu zararından belediye başkanlarının sorumlu tutulmasının mümkün olmadığı değerlendirilmektedir.