Sayıştay 7. Dairesi 45108 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2017

• Daire: 7

• Dosya No: 45108

• Tutanak No: 49518

• Tutanak Tarihi: 14.04.2021

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

KONU: Araç kasko bedeli

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

134 sayılı İlamın 1 inci maddesiyle, Belediye envanterine kayıtlı ... ve ... plakalı iki adet aracın kasko sigortası yaptırılarak bedelinin Belediye bütçesinden ödenmesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının, bu konuda talimat veren üst yönetici Belediye Başkanı ... ile ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinden tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Esas yönünden inceleme

2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun “Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esaslar” başlıklı E cetvelinin 31 inci maddesinde;

“Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır.

Ancak;

a) Yanıcı, patlayıcı maddeler, gemi, uçak, helikopter ve ilaç depolama yerlerinin sigortalama giderleri,

d) Dış ülkelerdeki Devlete ait temsilcilik binaları ile Devlete ait eşyanın …

c) Dış kuruluşlarla ilgili olarak …

ç) Belgelerine göre ayrılması mümkün olmayan sigorta ve navlun giderleri,

d) Belediyelere ait itfaiye ve ambulans araçlarının kasko sigortası giderleri,

e) Sondaj ve jeofizik çalışmaları kapsamında …

bütçelerinin ilgili tertiplerinden, ... ödenir.”

Denilmektedir.

5393 Sayılı Belediye Kanununun “Belediye Giderleri" kenar başlıklı 60 ıncı maddesinin h bendinde “Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ile sigorta giderleri" belediye giderleri arasında sayılmıştır.

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun “Devlete ve Kamu Kuruluşlarına Ait Araçlar” kenar başlıklı 106 ncı maddesinde “Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere, il özel idarelerine ve belediyelere, kamu iktisadi teşebbüslerine ve kamu kuruluşlarına ait motorlu araçların sebep oldukları zararlardan dolayı, bu Kanunun işletenin hukuki sorumluluğuna ilişkin hükümleri uygulanır. Bu kuruluşlar, 85 inci maddenin birinci fıkrasına göre olan sorumluluklarının karşılanmasını sağlamak üzere 101 inci maddedeki şartları haiz milli sigorta şirketlerine mali sorumluluk sigortası yaptırmakla yükümlüdürler” hükümleri mevcuttur.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden anlaşıldığı üzere Bütçe Kanunu ile devlet mallarının sigorta edilmemesinin esas olduğu belirtilerek sadece özel olarak belirtilen durumlarda devlet mallarına sigorta yaptırılabileceği hüküm altına alınmıştır. Bu durumun belediyeler açısından Bütçe Kanununda belirtilen istisnaları ise itfaiye ve ambulansların kasko giderleri oluşturmaktadır. Belediye bütçesinden mevzuatın izin verdiği veya zorunlu kıldığı sigorta giderlerinin karşılanabileceği belirtilmiş, 2918 sayılı Kanunun 106 ncı maddesinde mali sorumluluk sigortası yaptırma yükümlülüğü getirilmiştir. Bununla birlikte, kamu idarelerine ait araçlara kasko sigortası yaptırılması, Devlet mallarının sigorta edilmemesi esası kapsamındadır; Kamu idarelerine ait araçların sigorta ettirilmesi, ayrıca ve açıkça aksi öngörülmedikçe, mevzuata aykırıdır.

Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun belediyeleri kapsamadığı iddiası

Sorumlular tarafından: “(Daire aşamasındaki) savunmamızda, 2017 Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli “Bazı ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esaslar" başlıklı E cetvelinin 31. maddesi ile devlet malları ile ilgili olarak, bazı istisnalar hariç ilke olarak sigorta ettirilmemesi esas olduğu, belediyelere ait sadece ambulans ve itfaiye araçlarına kasko sigortası yaptırılabileceğinin hüküm altına alındığı belirtilmiş, ancak bu hükmün genel bütçeye tabi kurumlan kapsadığı savunulmuştur. Ancak İlamda bu husus dikkate alınmayarak Belediye mallarının sigorta açısından devlet malı niteliğinde olduğu ileri sürülmektedir“ denilerek merkezi yönetim bütçe kanunu ve eki cetvellerin aslında belediyeleri kapsamadığı, dolayısıyla Daire Kararında belediyeleri kapsamayan mevzuatın esas alınarak hüküm kurulduğu iddia edilmektedir.

Ancak bu iddianın yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.

24.12.2016 tarih ve 29928 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak 01.01.2017 tarihinde yürürlüğe giren 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun ”bağlı cetveller” kenar başlıklı 4 üncü maddesinde:

“(1) Bu Kanuna bağlı cetveller aşağıda gösterilmiştir:

a) 1 inci madde ile verilen ödeneklerin dağılımı (A)

b) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından ilgili mevzuata göre tahsiline devam olunacak gelirler (B)

c) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelirlerine dayanak teşkil eden temel hükümler (C)

ç) Bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esaslar (E)

d) 5018 sayılı Kanuna ekli (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan idare ve kurumların nakit imkânları ile bu imkânlardan harcanması öngörülen tutarlar (F)

e) 10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu hükümleri uyarınca verilecek gündelik ve tazminat tutarları (H)

f) Çeşitli kanun ve kanun hükmünde kararnamelere göre bütçe kanununda gösterilmesi gereken parasal ve diğer sınırlar (İ)

g) Ek ders, konferans ve fazla çalışma ücretleri ile diğer ücret ödemelerinin tutarları (K)

ğ) 11/8/1982 tarihli ve 2698 sayılı Millî Eğitim Bakanlığı Okul Pansiyonları Kanununun 3 üncü maddesi gereğince Millî Eğitim Bakanlığı tarafından yönetilen okul pansiyonlarının öğrencilerinden alınacak pansiyon ücretleri (M)

h) 7/6/1939 tarihli ve 3634 sayılı Millî Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu uyarınca millî müdafaa mükellefiyeti yoluyla alınacak hayvanların alım değerleri (O)

ı) 3634 sayılı Kanun uyarınca milli müdafaa mükellefiyeti yoluyla alınacak motorlu taşıtların ortalama alım değerleri ile günlük kira bedelleri (P)

i) 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin yıl içinde edinebilecekleri taşıtların cinsi, adedi, hangi hizmette kullanılacağı ve kaynağı ile 5/1/1961 tarihli ve 237 sayılı Taşıt Kanununa tabi kurumların yıl içinde satın alacakları taşıtların azami satın alma bedelleri (T)

j) Kanunlar ve kararnamelerle bağlanmış vatani hizmet aylıkları (V)”

denilmek suretiyle, Kanuna ekli cetvellerin tamamı sayılmış, bu cetveller sayılırken de bazı cetvellerin hangi kapsamdaki kamu idareleri ile ilgili oldukları cetvelin adlandırılmasında açıkça belirtilmiş, bazı cetvellerin ise ilgili olduğu kamu idareleri cetvelin adlandırılmasında belirtilmemiştir.

4 üncü maddenin ç bendinde bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esaslar olarak adlandırılan E cetvelinin kapsam olarak hangi kamu idareleri ile ilgili olduğu cetvelin başlığında ve cetvelin geneline hakim olacak şekilde belirtilmemiş; bunu yerine, içeriğinde bulunan 90 maddede, her bir maddenin kendi metninde bu düzenlemenin hangi kamu idareleri ile ilgili olduğu açıkça belirtilmiştir.

Buna göre, Kanunun adı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu olsa da, bu Kanunun eki E cetvelinde yer alan ve 134 sayılı İlamın 1 inci maddesinde dayanak alınan düzenleme, belediyelerle ilgili olduğu ayrıca ve açıkça belirtilmek suretiyle Kanunda bulunan ve yürürlüğe giren bir düzenlemedir.

134 sayılı İlamın 1 inci maddesinde, Kanunda belediyelerle ilgili olduğu ayrıca ve açıkça belirtilen ve yürürlükte bulunan bir düzenleme esas alınarak hüküm kurulmuştur.

Kasko sigortası yaptırılması sonucunda kamu zararı oluşmadığı iddiası

Sorumlular tarafından: “Zimmet hükmüne konu olan kasko ödemesinin Belediyemizdeki tüm araçlar için değil sadece şehirlerarasında sıklıkla kullanılan araçlar için yapıldığı, … Ülkemizde meydana gelen araç kazalarının önemli bir bölümü sürücü hatasından kaynaklanmayan çevresel etkenlerden meydana gelmektedir. Karşılıklı araçların karışmadığı kazalarda zorunlu trafik sigortası devreye girmediği gibi oluşan hasarın rücu edilebileceği bir makam da olmayacaktır. Bu tarz kazalar nedeniyle araçlar için yapılacak tamirat masrafları kasko bedelinin kat kat üstünde tutacaktır. Bu durumun önlenmesi amacıyla daha az maliyetli kasko sigortasının yapılması elzemdir. Buradaki amaç kasko sigortası yapılarak kamu menfaatlerinin korunmasıdır” denilerek, kasko sigortası yaptırılması sonucunda kamu zararı oluşmadığı iddia edilmektedir.

Ancak bu iddianın yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.

Yukarıda açıklandığı üzere, Belediyeye ait araçlara –itfaiye ve ambulans araçları hariç- kasko sigortası yaptırılması mevzuata aykırıdır. Aracın şehirler arasında sıklıkla kullanılması, bazı kazalarda hasarın rücu edilebileceği bir makam olmaması veya kaza halinde tamirat bedelinin kasko sigortası bedelinden fazla olması belediyelere ait araçların kasko sigortası yaptırılmasının mevzuata aykırı olduğunu değiştirmez. Bunun aksinin kabulü, yani belirtilen gerekçelerle belediye araçlarının kasko sigortası yaptırılabileceği ve bu halde kamu zararının oluşmadığının kabulü, idarenin işlemlerinde keyfi sebeplerle mevzuata uymayabileceği anlamını içermektedir. Bu durum ise Anayasanın 2 nci maddesinde belirtilen hukuk devleti olmanın gereklerinden olan devletin eylem ve işlemlerinin hukuka uygun olması ve devletin kanunlarla kendini bağlı saymasına aykırılık teşkil edecektir.

Sorumluluk yönünden inceleme

İlama konu uygulamada, Belediyeye ait taşıtlardan Başkanlık makamına tahsisli ... ve ... plakalı araçlar için üst yönetici Belediye Başkanı ... tarafından kasko sigortaları yaptırılması için talimat verilmiş ve ilgili ödeme emirleri ile de ödeme yapılmıştır.

134 sayılı İlamın 1 inci maddesi hükmünde, üst yönetici Belediye Başkanı ..., harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri sorumlu tutulmuştur.

Üst yönetici Belediye Başkanı ...’ın sorumluluğu

5393 sayılı Kanunun “belediye başkanının görev ve yetkileri” kenar başlıklı 38 inci maddesinde belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek belediye başkanının görev ve yetkileri kapsamında sayılmıştır.

Üst yönetici Belediye Başkanı ... tarafından kasko sigortası yaptırılması için, belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, belediyenin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek görevleri kapsamında talimat verilmesi ile bu talimatın içeriğine uygun olarak satın almanın gerçekleşmesi sonucu oluşan kamu zararı arasında uygun illiyet bağı bulunmaktadır. Satın alma, verilen talimatın kapsamına uygun olduğu için, sonuçta oluşan kamu zararı, talimatın öngörülebilir sonucudur.

Dolayısıyla ilama konu uygulamada oluşan kamu zararında Belediye Başkanı ...’ın sorumluluğu bulunduğu değerlendirilmektedir.

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmiştir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,

Usul ve Esasların 12 nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

5018 sayılı Kanuna göre harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar.

Dolayısıyla, Belediyeye ait iki adet aracın mevzuata aykırı olarak kasko sigortası yaptırılması sonucu oluşan kamu zararından harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumluluğu bulunduğu değerlendirilmektedir.

BU İTİBARLA, Belediye envanterine kayıtlı taşıtlardan Başkanlık Makamına tahsisli ... ve ... plakalı iki adet aracın kasko sigortası bedelinin Belediye bütçesinden ödenmesi sonucu oluşan kamu zararının, bu konuda talimat veren üst yönetici Belediye Başkanı ... ile ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinden tazminine ilişkin 134 sy İlamın 1 inci maddesi hükmünün TASDİKİNE (….Daire Başkanı …, Üyeler … ve …’in aşağıda yer alan karşı oy gerekçesine karşı), oy çokluğuyla,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 14.04.2021 tarih ve 49518 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

(Karşı oy gerekçesi

….Daire Başkanı …, Üyeler … ve …’in karşı oy gerekçesi

5393 sayılı Kanunun 60 ıncı maddesinin h bendinde, sigorta giderleri belediye giderleri arasında sayılmıştır.

2918 sayılı Kanunun “Devlete ve Kamu Kuruluşlarına Ait Araçlar” kenar başlıklı 106 ncı maddesinde, belirtilen kamu kurum ve kuruluşlarına ait araçlara mali sorumluluk sigortası yaptırılması bir zorunluluk olarak düzenlenmiş, kasko sigortasına dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E cetvelinin 31 inci maddesinde Devlet mallarının sigorta edilmemesinin esas olacağı belirtilmekle, Devlet mallarının sigorta edilmesinin yasak olduğu düzenlenmemekte, bu konuda kamu idarelerine takdir hakkı tanınmaktadır.

2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile ilgili olarak bir diğer konu, Devlet malından ne anlaşılması gerektiğidir. Kanun, merkezi yönetim bütçe kanunu olması dolayısıyla, bu Kanunda geçen Devlet malı ifadesinin belediyelere ait malları kapsamadığı değerlendirilmektedir.

Dolayısıyla Belediyeye ait makam aracının kasko sigortası yaptırılmasının mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.

BU İTİBARLA, Belediyeye ait makam aracının sigorta ettirilmesi mevzuata uygun olduğundan, 134 sayılı İlamın 1 inci maddesi hükmünün KALDIRILMASINA karar verilmesi gerekir.)