Sayıştay 7. Dairesi 44962 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2017

• Daire: 7

• Dosya No: 44962

• Tutanak No: 51141

• Tutanak Tarihi: 23.02.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

KONU: Sosyal denge tazminatı

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

59 İlam sayılı Daire Kararının 1 inci maddesiyle, mevzuatta belirtilen üst sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle sebep olunan … TL kamu zararının Belediye Başkanı (üst yönetici), harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine ödettirilmesine yönelik hüküm tesis edilmiştir.

Esas yönünden inceleme

Mevzuat

Anayasanın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “… Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükümleri yer almaktadır.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesinde belirtilmiştir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32 nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü yer almaktadır.

375 sayılı KHK’nın 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla eklenen ek 15 inci maddesinde ise: “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” hükmü yer almaktadır.

4688 sayılı Kanuna 6289 sayılı Kanun ile eklenen geçici 14 üncü maddede 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin yeni dönemdeki durumunun ne olacağı, bu sözleşmelerin 31.12.2015 (Toplu sözleşme ile 31.12.2017 tarihine kadar ve daha sonra da 31.12.2019 tarihine kadar uzatılmıştır.) tarihinden önce sona ermesi halinde yeni sözleşmelerin hangi şart ve kurallara bağlı olarak imzalanacağı ve tavan tutarın ne olması gerektiği gibi hususlara yer verilmiştir.

Geçici 14 üncü maddede: “15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu İş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükmü yer almaktadır. (2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme gereği “31.12.2015” ifadesi “31.12.2017” olarak uygulanmış; Daha sonra 4.dönem toplu sözleşme ile de “31.12.2019” olarak uygulanmıştır.)

Buna göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2019 tarihine kadar toplu sözleşme dönemleriyle sınırlı olarak ve üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2019 tarihine kadarki dönemde, yenilenen sözleşme ile personele ödenen meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutarların artırılması mümkün değildir. Diğer taraftan aynı dönemde, bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar olan en yüksek devlet memuru aylığı (ek göstergeler dahil) kadar olabilecektir.

Sosyal denge tazminatı sözleşmelerinin incelenmesi

I. ….01.2011 imzalanma tarihli sözleşme

Belediye ile Sendika arasında ….01.2011 tarihinde 01.01.2011 – 31.12.2012 tarihleri arasında geçerli olmak üzere sosyal denge tazminatı sözleşmesi imzalanmıştır. Bu sözleşme, 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 11.04.2012 itibarıyla yürürlüktedir.

Sözleşmenin “Aylık Sosyal Denge” kenar başlıklı 18 inci maddesinde:

“a) Çalışana 657 sayılı devlet memurları kanununa göre verilen ücrete ilaveten işverence her ay verilecek olan net sosyal denge yardımı aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir.

b) Ayrıca Riyaset Makamınca uygun görülen başarılı personele aylık olarak ikramiye verilir.

FİİLEN GÖREV YAPANLARA

a) Başkan yardımcılarına net ………………………………..………………..Net … TL

b) Müdürlere, Evlendirme Sorumlusuna …………………………….…..Net … TL

c) Şeflere, Zabıta Komiseri, Zabıta Amirlerine, Gerçekleştirme Görevlilerine ve Müdürler dışında Harcama yetkilisi görevi yapanlara …..Net … TL

d) Birim Müdürünce arazide görevlendirilen 4 yıllık teknik bölüm mezunlarına …………………………………………………………………………Net … TL

e) Diğer Tüm memurlara net …………………………………………………..Net … TL

Verilir.”

Düzenlemesi yer almaktadır.

Sözleşmenin “yürürlük ve süre” kenar başlıklı 35 inci maddesinde: “Bu sosyal denge sözleşmesi 01.01.2011 tarihinde başlar, ve 31.12.2012 tarihine kadar geçerli olup Yıllık artışlar bütün maddeler için yüzde beş (%5) refah payı olarak artırılır.” denilmektedir.

II. ….12.2015 imzalanma tarihli sözleşme

….12.2015 tarihinde, 01.01.2016 – 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olmak üzere sosyal denge tazminatı sözleşmesi imzalanmıştır. 59 İlam sayılı Daire Kararı, bu sözleşmenin uygulanması sonucu oluşan kamu zararı ile ilgilidir.

Bu sözleşmenin “Aylık Sosyal Denge” kenar başlıklı 18 inci maddesinde:

“a) Çalışana 657 sayılı devlet memurları kanununa göre verilen ücrete ilaveten işverence her ay verilecek olan net sosyal denge yardımı aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir.

b) Ayrıca Riyaset Makamınca uygun görülen başarılı personele aylık olarak ikramiye verilir.

FİİLEN GÖREV YAPANLARA

a) Başkan yardımcılarına net …………………………………...….……….. … TL

b) Müdürlere, Evlendirme Sorumlusuna …………………………..……. … TL

c) Şeflere, Zabıta Komiseri, Zabıta Amirlerine, Gerçekleştirme Görevlilerine ve Müdürler dışında Harcama yetkilisi görevi yapanlara ….. … TL

d) Birim Müdürünce arazide görevlendirilen 4 yıllık teknik bölüm mezunlarına ………………………………………………………………….……… … TL

e) Diğer Tüm memurlara net …………………………………………….……….. TL

Verilir.”

Düzenlemesi yer almaktadır.

Sözleşmenin “yürürlük ve süre” kenar başlıklı 36 ncı maddesinde: “Bu sosyal denge sözleşmesi 01.01.2016 tarihinde başlar, ve 31.12.2017 tarihine kadar geçerli olup Yıllık artışlar bütün maddeler için yıllık enflasyon üzerine yüzde beş (%5) refah payı ilave edilerek ödenir.” denilmektedir.

Tavan tutarın belirlenmesi

4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde hükme bağlandığı üzere 15.03.2012 tarihinden önce … Belediyesi tarafından akdedilen ve bu maddenin yürürlüğe girdiği 11.04.2012 tarihinde yapılan ödemelere esas sosyal denge sözleşmesinde (imzalanma tarihi: ….01.2011); fiilen görev yapan personele ödenen sosyal denge tazminatı tutarları net tutar olarak belirlenmiş olup, bu net tutarların brüt tutarlarının hesaplanması aşağıdaki tabloda yer almaktadır:

Tablo: ….02.2011 imzalanma tarihli sözleşmede öngörülen net tutarların brüt karşılıklarının hesaplanması

Personel Sözl.de belirtilen net SDT tutarı 2012 yılındaki ödemeler için yapılan %5 artırımlı hali %15 Gelir Vergisi ve ‰7,59 Damga Vergisine tabi tutar %20 Gelir Vergisi ve ‰7,59 Damga Vergisine tabi tutar

Başkan yardımcılar

(Sözl.m.18/a) … TL …*1,05=

… TL …/0,84241=

… TL …/0,79241=

… TL

Müdürler, evlendirme sorumlusu

(Sözl.m.18/b) … TL …*1,05=

… TL …/0,84241=

… TL …/0,79241=

… TL

Şefler, Zabıta Komiseri, Zabıta Amirleri, Gerçekleştirme Görevlileri, Müdürler dışında Harcama yetkilisi görevi yapanlar

(Sözl.m.18/c) … TL …*1,05=

… TL …/0,84241=

… TL …/0,79241=

… TL

Birim Müdürünce arazide görevlendirilen 4 yıllık teknik bölüm mezunları

(Sözl.m.18/d) … TL …*1,05=

… TL …/0,84241=

… TL …/0,79241=

… TL

Diğer tüm memurlar

(Sözl.m.18/e) … TL …*1,05=

… TL …/0,84241=

… TL …/0,79241=

… TL

Gelir vergisi ve damga vergisi oranlarının birlikte uygulanması:

0,15 + ,00759= 0,15759 0,20 + 0,00759 = 0,20759

1 - 0,15759 = 0,84241 1 – 0,20759 = 0,79241

2017 yılında ödenmiş olan en yüksek devlet memuru aylığı yılın ilk altı ayında 912,55 TL; yılın ikinci ayında 975,71 TL’dir. Bu tutarlar, üzerlerinden gelir vergisi ve damga vergisi kesilmemiş olan tutarlardır; yani brüt tutarlardır.

14.12.2015 tarihinde imzalanan ve 2016-2017 yıllarında uygulanan sözleşmeye göre fiilen ödenen sosyal denge tazminatının brüt tutarları ise ödeme emri belgeleri ve eklerinde yer alan haliyle Daire Kararının kamu zararı tablosunda “ödenen tutar” açıklamalı sütunda gösterilmektedir.

Daire Kararında, ….12.2015 imzalanma tarihli sözleşmenin m.18/a,b,c,d,e’de yer alan tüm personel bakımında en yüksek devlet memuru aylığının tavan tutar olarak esas alınarak kamu zararının hesaplandığı görülmektedir. Ancak bu hesaplamanın mevzuata uygun olmadığı değerlendirilmektedir. Zira 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanmakta olan sözleşmeye göre fiilen ödenen sosyal denge tazminatı tutarının en yüksek devlet memuru aylığından yüksek olması halinde, 2017 yılında, 2012 yılında geçici 14 üncü maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanmakta olan sözleşmeye göre ödenen tutarın tavan tutar olarak alınması gerekmektedir.

Geçici 14 üncü maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanmakta olan sözleşmeye göre ödenen brüt tutarlara bakıldığında, sözleşmenin m.18/a,b bentlerinde belirtilen personel bakımından, en yüksek devlet memuru aylığının değil, sözleşmeye göre ödenen brüt tutarın tavan tutar olarak esas alınması gerekmektedir. Ne var ki, Daire Kararında, mevzuata aykırı olarak, sözleşme m.18/a,b’deki personel bakımından en yüksek devlet memuru aylığı tavan tutar olarak esas alınmıştır.

Daire Kararında, sözleşme m.18/c,d,e’de belirtilen personel bakımından ise tavan tutar olarak en yüksek devlet memuru aylığı tavan tutar olarak esas alınarak kamu zararının hesaplanmış olması mevzuata uygundur.

Buna göre, Belediyede yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri sonucunda oluşan kamu zararının hesaplanmasında sözleşmenin m.18/a,b’de belirtilen personel bakımından tavan tutar olarak -en yüksek devlet memuru aylığı değil- 2012 yılında yürürlükte olan sözleşmeye göre ödenen brüt tutarların esas alınarak kamu zararının yeniden hesaplaması yapılması gerektiği anlaşılmıştır.

Farklı adlar altında yapılan ödemeler

….12.2015 imzalanma tarihli sözleşmede Belediye personeline yıllık izin parası (sözl.m.26), eğitim yardımı (sözl.m.27), doğum yardımı (sözl.m.28), evlenme yardımı (sözl.m.29), ölüm yardımı (sözl.m.30) olmak üzere bazı ödemelerin yapılması öngörülmüştür. 2017 yılında Belediye personeline bu ödemelerden durumuna uygun olanı ödenmiştir.

Esasen bu ödemeler de sosyal denge tazminatı kapsamında değerlendirilebilir olmakla birlikte, personele sözleşmenin m.18 kapsamında aylık rutin olarak ödenen sosyal denge tazminatı zaten tavan tutarın üzerinde olduğu için, sözleşmede m.18 kapsamında ödenen tutara ilave olarak farklı adlar altında yapılan bu ödemelerin de tavan tutarın üzerinde yapılan ödemeler olması dolayısıyla kamu zararı teşkil ettiği anlaşılmıştır.

Buna göre, Daire Kararında yıllık izin parası (sözl.m.26), eğitim yardımı (sözl.m.27), doğum yardımı (sözl.m.28), evlenme yardımı (sözl.m.29), ölüm yardımı (sözl.m.30) gibi adlar altında yapılan ödemelerin tamamının kamu zararı teşkil ettiği yönünde kurulan hüküm bu yönüyle mevzuata uygundur.

Kamu Zararı Tablosunun hata içeriyor olması

Daire Kararının kamu zararı tablosunda maddi hata bulunmaktadır.

Kamu zararı tablosunda, aşağıda yevmiye tarihi, no.su ve ilgilisi belirtilen satırlarda “kamu zararı” sütununda yer alan tutarlar hatalıdır. Bu satırlarda “ödenen tutar”dan “ödenmesi gereken tutar” çıkarılmamıştır.

Yevmiye Tarihi Yevm. No. İlgilisi (Ahiz) Kamu Zararı

(Hatalı tutarlardır.)

13.01.2017 206 … …

13.01.2017 207 … …

13.01.2017 208 … …

13.01.2017 209 … …

5018 sayılı Kanun kapsamında inceleme

Daire Kararına konu uygulamada, mevzuatta belirlenen tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucunda, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin ikinci fıkrasının g bendinde belirtilen “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kapsamında kamu zararı oluştuğu anlaşılmıştır.

Tavan tutar uygulamasının Anayasaya uygun olması

Sorumlular tarafından toplu sözleşmelere sınır getirilmesinin Anayasa’ya aykırı olduğu iddia edilmektedir. Öncelikle, Anayasa normlar hiyerarşisinde kanunlar ve uluslararası sözleşmelerin üzerinde yer almaktadır. Devletin sosyal ve ekonomik alandaki görevlerinin sınırı Anayasa madde 65 ile belirlenmiştir. Anayasanın “Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları” başlıklı 65 inci maddesinde: “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir” hükmü yer almaktadır. Dolayısıyla sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında yer alan toplu sözleşme hakkı (AY md.53) kapsamında Devletin görevlerinin sınırı kaynağını Anayasa md. 65’ten almaktadır. Bu kapsamda 4688 sayılı Kanunla sosyal denge ödemelerine getirilen tavan tutar düzenlemesinin sınırı AY md. 65’tir; Kanunla getirilen bu sınır kaynağını Anayasa’dan almaktadır.

Sorumluluk yönünden inceleme

Hesap yargısında sorumluluğun yasal çerçevesi şu şekildedir:

5018 sayılı Kanunun 8 inci madde hükmü ile her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmekte,

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7 nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanunda belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da Kanunun ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71 inci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanında sorumluluktan da bahsedilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Belediye Başkanının sorumluluğu bulunması

Daire Kararında, ….12.2015 imzalanma tarihli sosyal denge tazminatı sözleşmesinde imzası bulunan Belediye Başkanı …’ın kamu zararının tamamından sorumluluğu bulunduğuna hükmedilmiştir. Bu konuda Daire Kararı mevzuata uygundur.

Sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde yapılan ödemede hukuka aykırı bir husus varsa bundan, akdedilecek sözleşmenin içeriği hakkında tasarrufta bulunmaya görev ve yetkisi bulunan ve ayrıca Belediye adına sözleşmeyi imzalamaya yetkili olan kamu görevlilerinin sorumluluğuna hükmedilmesi gerekir.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesinde belirtilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32 nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü ile sosyal denge sözleşmesinin işveren tarafının imzaya yetkili kişisinin ilgili belediyenin Belediye Başkanı olabileceği ifade edilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 32 nci madde hükmü yanında, 5393 sayılı Kanunun ‘Belediye başkanının görev ve yetkileri’ 38 inci maddesinin g bendinde, “Yetkili organların kararını almak şartıyla sözleşme yapmak...” hükmü ile belediye idaresinin tarafı olduğu sözleşmelerde belediyeyi temsil yetkisi belediye başkanına verilmektedir.

İlama konu uygulamada, 2017 yılı içinde ödenen sosyal denge tazminatında, yürürlükte olan sözleşme hükümlerine uygun yapılan ödemeler sonucunda mevzuatta belirlenen tavan tutarın aşılması suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir. Diğer bir ifadeyle, Belediyede 2017 yılı içerisinde yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri yürürlükte bulunan sözleşmeye uygundur; Ancak sözleşmenin ödenecek sosyal denge tazminatının toplam tutarına ilişkin hükümleri, mevzuatta belirlenmiş olan tavan tutarın aşılması nedeniyle mevzuata aykırıdır. Ayrıca yıl boyunca yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri, yürürlükteki sözleşmenin öngörülebilir doğrudan sonucudur.

Buna göre, Belediye Başkanın tarafından mevzuata aykırı hüküm içeren sözleşme akdedilmesi üzerine bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödeme neticesinde kamu zararına sebebiyet verilmektedir. Fiil ve netice arasında 5018 sayılı Kanunun 71 inci madde hükmü ile 6085 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin 3 üncü bendinde kamu zararı neticesinde sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı mevcuttur.

Dolayısıyla, ilgili sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler suretiyle sebep olunan kamu zararının tamamından sözleşmeyi Belediye adına görevli ve yetkili olarak imzalayan Belediye Başkanı …’ın sorumluluğu bulunduğu anlaşılmıştır.

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunması

Daire Kararında, kamu zararı oluşmasını sonuç veren ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, imzaladıkları belgeler kapsamında oluşan kamu zararıyla sınırlı olarak sorumlu tutulmuş oldukları görülmektedir. Daire Kararında harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin kamu zararından sorumluluğuna hükmedilmesi mevzuata uygundur.

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunun 32 ve 33 üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmiştir.

Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,

Usul ve Esasların 12 nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadığının ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Buna göre, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı ise, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerinin yerine getirilmesi mahiyetindeki ödemelerde görevli olan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, bu ödemeler sonucu oluşan kamu zararından sorumluluğu bulunduğu anlaşılmıştır.

BU İTİBARLA,

• Sözleşmenin 18 inci maddesinin a ve b bentlerinde belirtilen personel bakımından 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinin yürürlük tarihinde uygulanmakta olan sözleşmeye göre ödenen brüt tutarın tavan tutar olarak esas alınması,

• Kamu zararı tablosunda bulunan ve ayrıntıları yukarıda belirtilen hataların giderilerek sorumluluk dağıtımının buna göre yapılması

Gerekçeleriyle; 305 Karar-59 İlam sayılı Daire Kararının 2 nci maddesinin BOZULARAK, yeniden hüküm kurulmak üzere dosyanın DAİRESİNE GÖNDERİLMESİNE (Temyiz Kurulu ve ….Daire Başkanı …, Üye …’ın aşağıda yer alan ilave gerekçesiyle birlikte; Üyeler …, …’un aşağıda yer alan karşı oy gerekçesine karşı), oy çokluğuyla,

Karar verildiği 23.02.2022 tarih ve 51141 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

(İlave gerekçe

Temyiz Kurulu ve ….Daire Başkanı …, Üye …’ın ilave gerekçesi

Esas yönünden çoğunluk görüşüne katılmakla birlikte, Daire Kararının sorumluluk yönünden ilave gerekçeyle de Bozulması gerektiği değerlendirilmektedir.

Daire Kararında kamu zararından üst yönetici Belediye Başkanı ile imzaladıkları ödeme emri belgeleriyle sınırlı olarak harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulmuştur. Ancak, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin kamu zararından sorumluluğu bulunmadığı; sorumluluğun münferiden, Belediye adına ve görev ve yetkisi dahilinde sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanında olduğu değerlendirilmektedir.

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sosyal denge tazminatı sözleşmesinin müzakeresi sürecinde ve imzalanması aşamalarında hiçbir yetki, görev ve sorumluluğu bulunmamaktadır. Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi, Belediye adına Belediye Başkanı tarafından görev ve yetkisi kapsamında akdedilmiş olan ve ödemenin yapıldığı tarihlerde yürürlükte bulunan sosyal denge tazminatı sözleşmesine uygun olarak harcamanın yapılması sürecinde görev yapmıştır.

Bu durumda, mevzuata aykırı hüküm içerir şekilde yürürlükte bulunan sözleşmeye uygun olan harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesinin ardından oluşan kamu zararında, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumluluğu bulunmadığı değerlendirilmektedir. Daire Kararında yer alan tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararından sözleşmeyi Belediye adına ve kendi görev ve yetkisi dahilinde imzalayan Belediye Başkanının sorumluluğu bulunmaktadır.

BU İTİBARLA, esas yönünden çoğunluk görüşünde yer alan gerekçelere ilave olarak, sorumluluk yönünden münferiden Belediye Başkanının sorumlu olduğu gerekçesiyle Daire Kararının 2 nci maddesinin BOZULARAK, yeniden hüküm kurulmak üzere dosyanın DAİRESİNE GÖNDERİLMESİ gerekir.

Karşı oy gerekçesi

Üye …’in karşı oy gerekçesi

Daire Kararı esas ve sorumluluk yönünden mevzuata uygundur. Daire Kararında kamu zararının hesaplanmasında esas alınan tavan tutar, sözleşmenin 18 inci maddesinin tüm bentlerinde belirtilen personel bakımından 4688 sayılı Kanuna uygundur.

Daire Kararının kamu zararı tablosunda yer alan 206, 207, 208, 209 yevmiye numaralı ödeme emri belgeleriyle ilgili maddi hataların ise düzeltilmesi gerekmektedir.

BU İTİBARLA, kamu zararı tablosunda dört adet ödeme emri belgesi ile ilgili maddi hatanın giderilerek, Daire Kararının DÜZELTİLEREK TASDİKİNE karar verilmesi gerekir.

Üye …’un karşı oy gerekçesi

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmenin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinde; “(1) Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.

Bu bağlamda, 4688 sayılı Kanunun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32 nci ve Geçici 14 üncü maddesi ile 375 sayılı KHK’nın Ek 15 inci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşkın uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları; “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.

Buradan hareketle “en yüksek devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek, günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde geçen; “… Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu ödemeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. …” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.

Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı”nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, Belediye tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirildiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

BU İTİBARLA, Daire Kararının 2 nci maddesinin KALDIRILMASINA karar verilmesi gerekir.)