Sayıştay 7. Dairesi 44800 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2017

• Daire: 7

• Dosya No: 44800

• Tutanak No: 49511

• Tutanak Tarihi: 14.04.2021

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

KONU: Mevzuata aykırılık içeren atama

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

34 sy İlamın 11 inci maddesiyle, unvan değişikliğine tabi mühendis kadrosuna mevzuata aykırı şekilde yapılan atama sonucu oluşan ... TL kamu zararının tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir. Hükümde, mevzuata aykırı atamayı teklif eden ... (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür V.), mevzuata aykırı atamayı onaylayan ... (Belediye Başkanı) ile her bir ödeme emri belgesi ile ilgili olarak harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri kamu zararından müştereken ve müteselsilen sorumlu tutulmuştur.

Esas yönünden inceleme

657 sayılı Kanunun “İstisnai memurluklar” kenar başlıklı 59 uncu maddesinde;

“... … Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliklerine, ... bu Kanunun atanma, sınavlar, kademe ilerlemesi ve dereceye yükselmesine ilişkin hükümleriyle bağlı olmaksızın tahsis edilmiş derece aylığı ile memur atanabilir. ...

Birinci fıkrada sayılan memurların bulundukları bu kadrolar emeklilik aylığının hesabında ve diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmaz. Bu görevlerde bulunan memurların emeklilik kıdemleri yürümekte devam eder” hükümleri yer almaktadır.

04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin,

“Tanımlar” kenar başlıklı 4 üncü maddesinde:

“Bu Yönetmelikte geçen; ...

j) Unvan değişikliği sınavı: Bu Yönetmelik kapsamındaki personelin, en az orta öğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin görevlere atanacakların belirlenmesi amacıyla yapılan yazılı sınavı,

ifade eder. ”,

“Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” kenar başlıklı 5 inci maddesinde;

“ …

Unvan değişikliğine tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:

a) ... mühendis,...”,

“Unvan değişikliği sınavına tabi olan kadrolara atanacaklarda aranacak genel şartlar” kenar başlıklı 8 inci maddesinde;

"Unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.

…

b) Unvan değişikliği sınavında başarılı olmak,

…”

“Unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aranacak özel şartlar” kenar başlıklı 9 uncu maddesinde;

"Unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aşağıdaki özel şartlar aranır, a) Mühendis, ... kadrolarına atanabilmek için;

1. Fakülte veya dört yıllık yüksekokulların ilgili bölümlerinden mezun olmak,

2. Öğrenim durumu itibarıyla atanacağı kadro unvanını ihraz etmiş olmak,

…”,

hükümleri yer almaktadır.

Liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, mahalli idarelerde görev yapan Devlet memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla 2009 yılında yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğe göre, mühendis kadrosu unvan değişikliğine tabi olup Yönetmelikte belirtilen genel ve özel şartları taşıyanlar söz konusu kadroya atanabilmektedir. Bu kadroya atanabilmek için aranan genel şartlardan biri ise unvan değişikliği sınavında başarılı olmaktır.

Diğer taraftan bahsi geçen Yönetmeliğin “Hizmet grupları arasında geçişler” kenar başlıklı 20 nci maddesinin 1 inci fıkrasının (ç) bendinde "İstisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanlar, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara, atanacakları kadro için öngörülen şartları taşımaları kaydıyla sınavsız atanabilir.” ifadesi yer almakta iken Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2010 tarih ve YD.İtiraz No:2010/70 sayılı Kararı ile bu bendin yürürlüğü durdurulmuş, Danıştay 5. Dairesinin 14.11.2011 tarih ve Esas No:2009/4677, Karar No:2011/6294 sayılı kararı ile bent hükmü iptal edilmiş ve bu karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 19.06.2014 tarih ve Esas No:2012/1672, Karar No:2014/2742 sayılı kararı ile onanmıştır. Bununla birlikte dava süreci devam etmekte iken 07.05.2014 tarih ve 28993 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 19 uncu maddesi ile bahsi geçen bent hükmü yürürlükten kaldırılmıştır.

Yapılan incelemede; 27.07.1998 tarihinde … Üniversitesi İnşaat Fakültesi … Mühendisliği bölümünden mezun olan …’un:

13.01.2017 tarihinde 657 sayılı Kanunun 59 uncu maddesine göre … Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri kadrosuna açıktan atanarak göreve başladığı,

24.02.2017 tarihinde ise 657 sayılı Kanunun 76 ncı maddesine göre … Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri kadrosundan … Belediyesinde mühendis kadrosuna naklen tayin edilerek göreve başladığı,

görülmüştür.

657 sayılı Kanunun 59 uncu maddesine göre, adı geçen kişinin … basın ve halkla ilişkiler müşaviri kadrosuna açıktan atanması mevzuata uygundur. Ancak mühendis kadrosu unvan değişikliğine tabi olduğundan ve bahsi geçen Yönetmeliğin 20/ç bendi 07.05.2014 tarihinde yürürlükten kaldırıldığından ilgili kişinin 14.02.2017 tarihinde … basın ve halkla ilişkiler müşaviri kadrosundan mühendis kadrosuna unvan değişikliği sınavında başarılı olmadan atanması mevzuata aykırıdır.

Kamu zararı

5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin ilk fıkrasında: “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır” denilmektedir. Buna göre, mevzuata aykırı atamayı teklif eden ... (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür V.), mevzuata aykırı atamayı onaylayan ... (Belediye Başkanı) ile her bir ödeme emri belgesi ile ilgili olarak harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri bakımından, kasıt, kusur veya ihmalin gerçekleştiği değerlendirilmektedir.

71 inci maddenin ikinci fıkrasında kamu zararının belirlenmesinde esas alınan haller belirtilmiş olup, bunlardan g bendinde mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması denilmiştir.

34 sayılı İlamın 11 inci maddesinde, ...’un naklen tayin edildiği mühendislik kadrosunda almış olduğu maaş ile bu kişinin naklen tayininin yapılabileceği memur kadrosunda alabileceği maaş arasındaki fark, kamu zararı olarak tespit edilmiştir. Kamu zararının bu şekilde hesaplanmasının mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.

Belediyenin takdir yetkisini kullandığı iddiası

Sorumlular tarafından: “Sonuç olarak idare, adı geçen kişinin nitelikleri ve Belediyenin ihtiyaçlarını göz önünde bulundurarak TAKDİR YETKİSİNİ kullanmıştır. Sayıştay tarafından idarenin takdir yetkisi ile aldığı kararın yerindeliğine ilişkin bir denetim yapılmış olup bu suretle verilen kararda YETKİ AŞIMI söz konusudur” denilmektedir.

Ancak burada iddia edilen hususun yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.

İdare hukukunda takdir yetkisi, ilgili mevzuatta belirtilen hallerde ve belirtilen çerçevede kullanılabilir. İlama konu uygulamayla ilgili olarak, mevzuatta, atanacak kişinin nitelikleri, idarenin personel ihtiyacı veya bunlar dışında herhangi bir sebeple veya amaçla, unvan değişikliği sınavında başarılı olunması koşulunun aranmayabileceği konusunda idareye takdir yetkisi tanınmamıştır.

Yukarıda açıklandığı üzere, İlama konu uygulamada 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi kapsamında ... TL kamu zararı oluştuğu değerlendirilmektedir.

Sorumluluk yönünden inceleme

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunun 32 ve 33 üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmiştir.

Aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,

Usul ve Esasların 12 nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Dolayısıyla, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla, ...’un mevzuata aykırı olarak mühendis kadrosuna atanması sonucu oluşan kamu zararından, imzaladıkları ödeme emri belgeleri ve eki belgelerle sınırlı olarak, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunduğu değerlendirilmektedir.

Ayrıca, sorumlu ...’ın İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür Vekili sıfatıyla, görevinin ifası kapsamında mevzuata aykırı personel hareketini teklif etmesi ve Belediye Başkanı ...’un görevinin ifası kapsamında bu personel hareketini onaylaması ile bu naklen tayin dolayısıyla oluşan kamu zararı arasında uygun illiyet bağı bulunmaktadır. Mevzuata aykırı atama sonucu oluşan kamu zararı, hayatın olağan akışı içerisinde, bu personel hareketinin teklifi ve onaylanmasının öngörülebilir sonucudur.

Buna göre, ...’un koşulunu sağlamadığı mühendis kadrosuna naklen tayini sonucu oluşan kamu zararından mevzuata aykırı personel hareketini teklif eden ... (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür V.), mevzuata aykırı personel hareketini onaylayan ... (Belediye Başkanı) ile her bir ödeme emri belgesi ile ilgili olarak harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunduğu değerlendirilmektedir.

BU İTİBARLA, 34 sayılı İlamın 11 inci maddesiyle verilen, unvan değişikliğine tabi mühendis kadrosuna mevzuata aykırı şekilde yapılan naklen tayin sonucu oluşan ... TL kamu zararının tazminine ilişkin hükmün TASDİKİNE (Üyeler … ve …’in aşağıda yer alan karşı oy gerekçelerine karşı), oy çokluğuyla,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 14.04.2021 tarih ve 49511 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

(Karşı oy gerekçesi

Üye …’ın karşı oy gerekçesi

İlama konu uygulamada unvan değişikliği sınavında başarılı olunması koşulunun sağlanmaması dolayısıyla bahse konu istisnai memuriyetten Belediyede mühendis kadrosuna naklen tayinin mevzuata aykırı olduğu, kişinin Belediyeye naklen tayin edilebileceği memuriyet kadrosu ile naklen tayininin yapıldığı mühendislik kadrosunun alacağı maaş bakımından mühendis kadrosu lehine yapılan fazla ödemelerin kamu zararı teşkil ettiği değerlendirilmektedir.

Sorumluluk yönünden, mevzuata aykırı personel hareketini teklif eden ... (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür V.) ile mevzuata aykırı personel hareketini onaylayan ... (Belediye Başkanı)’un oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunduğu değerlendirilmektedir.

Ancak, sorumluluk yönünden, ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmadığı değerlendirilmektedir. İlama konu naklen tayin işleminin gerçekleştirilmesinde ve bunun öncesindeki hazırlık sürecinde, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin görev, yetki ve sorumlulukları bulunmadığı gibi; harcamanın yapılması ve giderin gerçekleştirilmesi sürecinde bu kişilerin, yapılan naklen tayin işlemini eleştirme ve bunun mevzuata aykırılığını öne sürme yetkileri de bulunmamaktadır.

BU İTİBARLA, İlama konu uygulamada oluşan kamu zararından harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmadığı, bunların sorumluluktan çıkarılması gerektiği gerekçesiyle hükmün BOZULARAK, yeniden hüküm tesisini teminen dosyanın DAİRESİNE GÖNDERİLMESİNE karar verilmesi gerekir.

Üye …’in karşı oy gerekçesi

İlama konu uygulamada adı geçen kişinin önce … Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri kadrosuna açıktan atanarak 13.01.2017 tarihinde burada göreve başladığı görülmektedir. … Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği istisnai memuriyetlerdendir.

Daha sonra ise adı geçen kişi 657 sayılı Kanunun 76 ncı maddesine göre … Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri kadrosundan … Belediyesinde mühendis kadrosuna naklen tayin edilerek 24.02.2017 tarihinde Belediyede göreve başlamıştır.

Mühendis kadrosuna atanabilmek için unvan değişikliği sınavı, genel idare hizmetlerinden yapılan naklen atamalarda geçerlidir. Oysa ki İlama konu uygulamada istisnai memuriyetten mühendis kadrosuna naklen tayin yapılmıştır. Mühendis kadrosu istisnai memuriyet kadrosundan daha üst düzeyde değildir; İkisi de aynı statüde olan istisnai memuriyetten belediyede mühendis kadrosuna yapılan naklen tayinler unvan değişikliği sınavı kapsamında değildir. Dolayısıyla İlama konu uygulamada istisnai memuriyetten Belediyede mühendis kadrosuna yapılan naklen tayinde unvan değişikliği sınavı aranmamış olması mevzuata uygundur.

BU İTİBARLA, İlama konu uygulamada mevzuata aykırılık bulunmadığından, 34 sayılı İlamın 11 inci maddesi hükmünün KALDIRILMASINA karar verilmesi gerekir.)