Sayıştay 7. Dairesi 42892 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2015

• Daire: 7

• Dosya No: 42892

• Tutanak No: 45268

• Tutanak Tarihi: 31.10.2018

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Kalkınma Ajansı’na aktarılması gereken kanuni paylar ile ilgili olarak mevzuatında öngörülmediği halde gecikme cezası ödenmesi

1. 81 sayılı ilamın 40. Maddesiyle; ... Kalkınma Ajansı’na aktarılması gereken kanuni paylar ile ilgili olarak; B)Mevzuatında öngörülmediği halde gecikme cezası ödenmesi suretiyle... TL kamu zararının tazminine karar verilmiştir.

Sorumlulardan Gerçekleştirme Görevlisi... göndermiş olduğu temyiz dilekçesinde özetle;

... Belediyesi Destek Hizmetleri Müdürlüğü bünyesinde V.H.K.İ olarak görev yaptığını, Sayıştay Başkanlığının yukarıda tarih ve sayısını verdiği yazısı ile Belediyenin... Kalkındırma Ajansına gönderilmesi gereken payın zamanında gönderilmediği, bu nedenle 21.08.2013 tarihli ve 3004 sayılı ödeme emri belgesiyle ...TL gecikme faizinin tespit edildiğini, Kamu zarının oluşmasına yönelik savunmasının aşağıda olduğunu,

I- Kamu zararına ilişkin, ... Kalkındırma Ajansına yapılan haksız faiz ödemesi ile ilgili tarafından 01.08.2017 tarihli dilekçe ile oluşan kamu zararının, kendi muhasebe müdürlüklerince de incelenmesi ve Sayıştay raporundaki kamu zararının ... belediyesi hesabına aktarılmasını, aksi halde hukuki haklarını kullanacağını beyan etmiş bulunduğunu,

... kalkınma Ajansının 09.08.2017 ve 804 sayılı yazı ile tarafına verdiği cevap yazından anlaşılmaktadır ki, belediyeler ve Ajanslar arasındaki faiz tartışmasının 2012 yılında da soruşturmaya bahis olduğu ve bu konunu Kalkınma Bakanlığına danışıldığı, Kalkınma Bakanlığının 24.04.2012 tarih ve 2192 sayılı yazısıyla görülmektedir. Bakanlık yazısı kısaca; Belediyeler, il özel idareleri ve Ticaret sanayi odalarının gecikmiş borçlarının, özel hukuk hükümlerine göre tahsil edilmesi gereken bir alacak olduğu değerlendirildiğinden, bu borçlara ilişkin faiz talep edilmesi gerekmektedir denildiğini, Kalkınma Bakanlığının yazısının ekte sunulduğunu,

2 – Bilindiği üzere, Kalkınma ajanslarının da kamu kurumu statüsünde olduğunu, eğer bir hesap yanlışı var ise, Borçlar kanunu hükümlerine göre bu bedelin geri alınabileceğini, Borçlar Kanunu’nun “Sebepsiz Zenginleşmeden Doğan Borç İlişkileri” başlıklı 177. Maddesi: “Haklı bir sebep olmaksızın, bir başkasının malvarlığından veya emeğinden zenginleşen, bu zenginleşmeyi geri vermekle yükümlüdür. Bu yükümlülük, özellikle zenginleşmenin geçerli olmayan veya gerçekleşmemiş ya da sona ermiş bir sebebe dayanması durumunda doğmuş olur.” hükmünü taşıdığını,

Dolayısıyla Belediye mal varlığındaki haksız azalmayı kalkınma ajansından her zaman için talep edebileceği gibi, sebepsiz zenginleşmeye dayanarak dava da açabileceğini,

3. Ayrıca ilgili sorgu yazısından kamu zararına neden olan, gecikme zammının ya da faizinin kanun koyucu tarafından bir düzenlemenin net bir şekilde yapılmadığının görüleceğini, Kanun koyucu tarafından net olmayan bir durumun olumsuz anlamda art niyetli olmayan bazı pratikleri de ortaya çıkaracağının göz ardı edilmemesi gerektiğini, nitekim Devletin hizmet veren iki iyi niyetli kurumunu hukuki anlamda karşı karşıya getirebileceğini, kaldı ki imzalamış olduğu ödeme emri belgesindeki kurumun, bölgesel farklılıkları ortadan kaldırmaya dönük Devlet Planlama Teşkilatı tarafından kurulmuş olup, hazineye karşı sorumlu olduğunu, bu yüzden attığı imza ile kamu kurumunun parasını herhangi bir firmaya değil, yine devletin imkanıyla kurulan başka bir kamu kurumana aktarmış bulunduklarını, bu açıdan yapılan ödemenin art niyetli değil kanunî boşluktan kaynaklı olarak faiziyle ödendiğini,

Kaldı ki Bakanlık böylesi bir boşlukta: 5449 sayılı kanunu 3. Maddesinin 1. Fıkrasında Ajansların tüzel kişiliği haiz, Kanunla düzenlenmemiş bütün işlemlerinde ise özel hukuk hükümlerine tabi olduğu ifade edildiğinden, bu alacakların tahsilinde 6183 sayılı Amme alacaklarının tahsil usulü kanununun uygulanacağına ilişkin 5449 sayılı kanunda Özel bir düzenleme bulunmadığını, Ajanslar, 6183 sayılı Kanunda sayılan tüzel kişiler arasında bulunmadığından ve 5449 sayılı kanunda Ajansların bu kanunda belirtilmeyen durumlarda özel hukuk hükümlerine tabi olacağı ifade edildiğinden, 6183 sayılı kanunun uygulanma imkânının bulunmadığını belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılık mütalaasında;

“... Belediyesi 2015 yılı hesabının 7. Dairece yargılanması sonucu çıkarılan 31.01.2017 tarih ve 81 sayılı İlamın 40. maddesiyle verilen tazmin hükmüne karşı itirazda bulunan, gerçekleştirme görevlisi …’in ilgi yazınız ekinde gönderilen temyiz dilekçesi ve eki incelenmiştir.

Dilekçede, ... Kalkınma Ajansına gönderilmesi gereken payın zamanında gönderilmemesi sonucu mevzuatında öngörülmediği halde nedeniyle ödenen gecikme cezası ödenmesi suretiyle sebep oluna …TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi yönündeki 81 sayılı İlamın 40. maddesine itiraz edilmektedir.

Sorumlunun itiraz gerekçelerinin yasal dayanaklarının bulunmadığı görülmektedir.

Bu nedenle, İlamın 40. maddesi için ileri sürülen itiraz gerekçelerinin, ilam hükmünün bozulmasını ya da kaldırılmasını gerektirecek mahiyette olmadığı anlaşıldığından, temyiz talebinin reddedilerek, yasa ve yönteme uygun düzenlenmiş Daire Kararının tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.” Şeklinde görüş bildirmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ;

81 sayılı ilamın 40/B maddesiyle; ... Kalkınma Ajansı’na aktarılması gereken kanuni pay için gecikme zammı ödenmesi suretiyle ...TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun’un Gelirler ve yönetilecek fonlar başlıklı 19’uncu maddesi;

“ Ajansın gelirleri ve yöneteceği fonlar şunlardır;

a) Bir önceki yıl gerçekleşen genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından, vergi iadeleri ile mahallî idarelere ve fonlara aktarılan paylar düşüldükten sonra kalan tutar üzerinden, binde beş oranında her yıl ayrılacak transfer ödeneğinden, Yüksek Planlama Kurulunca her bir ajans için nüfus, gelişmişlik düzeyi ve performans ölçütlerine göre belirlenecek pay.

b) Avrupa Birliği ve diğer uluslararası fonlardan sağlanacak kaynaklar.

c) Faaliyet gelirleri.

d) Bir önceki yıl gerçekleşen bütçe gelirleri üzerinden, bölgedeki il özel idareleri için; borçlanma, tahsisi mahiyetteki gelirler ile genel, katma ve özel bütçeli kuruluşlardan alınan yardım kalemleri hariç tutulmak üzere yüzde bir, belediyeler için; borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemleri hariç tutulmak üzere yüzde bir oranında, cari yıl bütçesinden aktarılacak pay.

Bakanlar Kurulu, il özel idareleri için belirlenen oranı yüzde beşe kadar yükseltmeye ya da bu Kanunda belirlenen oranına kadar indirmeye, belediyeler için belirlenen oranı ise; yarısına kadar indirmeye ya da bu Kanunda belirlenen oranına kadar yükseltmeye yetkilidir.

Birinci fıkranın (d) ve (e) bentlerinde belirtilen paylar, ilgili idare ve kuruluşlar tarafından haziran ayının sonuna kadar ajans hesabına aktarılır. (d) bendinde belirtilen paylar, süresi içerisinde aktarılmadığı takdirde, bu idarelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılan paydan ilgisine göre Maliye Bakanlığı ve/veya İller Bankasınca kesilerek ilgili ajans hesabına aktarılır. Diğer alacakların tahsilinde, genel hükümlere göre işlem yapılır.” Denilmektedir.

Kanun hükmünden anlaşılacağı üzere; belediyelerin yukarıdaki mevzuat hükmünün d fıkrasında belirtilen borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemleri hariç tutulmak üzere yüzde bir oranındaki cari yıl bütçesinden aktarılacak kalkınma ajansı payını; maddenin son fıkrası uyarınca Haziran ayının sonuna kadar ilgili ajansa göndermesi, göndermediği takdirde, bu idarelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılan paydan ilgisine göre Maliye Bakanlığı ve/veya İller Bankasınca kesilerek ilgili ajans hesabına aktarılması gerekmektedir. Maddede pay ödemesinin nasıl yapılacağı belirtilmiş olup ödeme yapılmaması halinde gecikme zammı ya da faizi alınacağına dair bir düzenleme yapılmamıştır. Kanun koyucunun gecikme zammı ya da faiz alınmasını öngörmesi durumunda bunu maddede açıkça düzenlemesi gerekmektedir. Böyle bir düzenleme bulunmadığına göre yapılan geç ödeme dolayısıyla gecikme zammı ya da faizi ödenmesi mümkün bulunmamaktadır. Bu doğrultuda ... Belediyesi tarafından ajansa “gecikme faizi” adı altında yapılan ödemenin kanuni bir dayanağı bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, temyiz talebinin reddi ile 81 sayılı İlamın 40/B maddesiyle ...TL’nin tazminine ilişkin hükmün TASDİKİNE ,(üyeler …, …, …’nun karşı oylarıyla) oyçokluğuyla,

Karar verildiği 31.10.2018 tarih ve 45268 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı Oy Gerekçesi

Üyeler; …, …’nun karşı oy gerekçesi;

5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun’un Gelirler ve yönetilecek fonlar başlıklı 19’uncu maddesinde kalkınma ajansı paylarının ilgili idare ve kuruluşlar tarafından haziran ayının sonuna kadar ajans hesabına aktarılacağı, bu payların süresi içerisinde aktarılmadığı takdirde, bu idarelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılan paydan ilgisine göre Maliye Bakanlığı ve/veya İller Bankasınca kesilerek ilgili ajans hesabına aktarılacağı belirtilmişse de belediyelerin bu payları zamanında ödemesini sağlamak üzere Kalkınma Ajanslarının 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre gecikme zammı tatbik ederek tahsilat yoluna gitmesi mevzuata uygun bir uygulamadır.

Bu itibarla, 81 sayılı ilamın 40. Maddesi ile ...TL’ye verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

Üye … ’nün karşı oy gerekçesi

... Kalkınma Ajansı’na aktarılması gereken kanuni paylar ile ilgili olarak; mevzuatında öngörülmediği halde gecikme cezası ödendiği gerekçesiyle, ödenen gecikme cezası kamu zararı olarak kabul edilmiş ve tazminine karar verilmiştir.

5449 sayılı Kanun’un 19’uncu maddesinde sayılan kalkınma ajanslarının gelirleri sayılmıştır. Bu gelir kalemlerinden birini de, belediyelerden aktarılan paylar oluşturmaktadır. Söz konusu payın tahsilatında yaşanacak olan sorunlar doğrudan ajansın mali yapısını ve buna bağlı olarak kendisinden beklenen görevleri olumsuz etkileyecektir. Kanun koyucu bu sakıncanın giderilmesi için yerel yönetimlerden aktarılacak payların, ilgili idare ve kuruluşlar tarafından haziran ayının sonuna kadar ajans hesabına aktarılması, süresi içerisinde aktarılmadığı takdirde, bu idarelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılan paydan ilgisine göre Maliye Bakanlığı ve/veya İller Bankasınca kesilerek ilgili ajans hesabına aktarılacağını hüküm altına almıştır.

Sayıştay, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetleyip, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlamakla görevlidir. Ancak Sayıştayın aynı zamanda, kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetleyerek sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunma görevi de bulunmaktadır. Bu bağlamda TBMM ye sunulan raporlardan biri de ‘2017 yılı Kalkınma Ajansları Genel Denetim Raporu’ dur. Bu raporun 8.7.10. maddesinde;

“5449 sayılı Kanun’un “Gelirler ve yönetilecek fonlar” başlıklı 19’ncu maddesi gereğince ajans paylarının, ilgili idare ve kuruluşlar tarafından haziran ayının sonuna kadar ajans hesabına aktarılması gerekmektedir. Bu payların, süresi içerisinde aktarılmadığı durumda ise ajans tarafından Kanun’da belirtilen usullerle gerek kesinti, gerekse diğer hukuki yollarla tahsil edilmesi gerekmektedir.

Yapılan inceleme neticesinde, pay alacaklarının zamanında yatırılmamasından kaynaklı gecikmelerden dolayı faiz uygulaması konusunda ajanslar arasında farklı uygulamaların olduğu, ajansların çoğunun geciken pay alacakları için faiz uygulaması yaparken, … Kalkınma Ajansı ve … Kalkınma Ajansı’nın faiz işletmedikleri tespit edilmiştir.

Bilindiği üzere, 5449 sayılı Kanunda pay alacaklarının zamanında yatırılmamasından dolayı faiz uygulanması gerektiğine dair bir hükme ayrıca yer verilmemiştir. Bunun yanında, 5449 Sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinin 1’inci fıkrasında Ajansların tüzel kişiliğe haiz, Kanunla düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tabi olduğu ifade edildiğinden, alacakların tahsilinde 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun uygulanacağına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır. Kalkınma ajansları 6183 Sayılı Kanun kapsamında sayılan tüzel kişilerden de olmadığından bu Kanun’un uygulanma imkânı bulunmamaktadır.

Belediyeler, il özel idareleri ile ticaret ve sanayi odalarının geciken pay ödemeleri için faiz uygulanmaması gerektiğine yönelik bir istisna düzenlemesi bulunmadığından, özel hukuk alanına giren bu borç-alacak ilişkisinden dolayı Borçlar Kanunu gereği faiz talep edilmesi gerekmektedir.

Ajansların pay alacaklarından kaynaklanan faiz için 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine ilişkin Kanun hükümlerinin uygulanması gerekmektedir. Kalkınma Bakanlığı tarafından da geciken pay alacaklarına 3095 sayılı Kanun’a uygun faiz işletilmesi gerektiği hususu 24.04.2012 tarih ve 2192 sayılı yazı ile tüm ajanslara bildirilmesine, KAYS sisteminde bu nitelikli alacaklara otomatik faiz uygulanması söz konusu olmasına rağmen halen faiz işletmeyen ajanslar bulunmaktadır.

Belediyeler tarafından, ajans payları için faiz işletilmemesi gerektiği konusundaki iddiaların bu açık düzenlemeler karşısında geçerli olmadığı açıktır. Bu nedenle, tüm ajansların pay gelirlerinden kaynaklanan anapara alacaklarına, ilgili kanun gereğince gerekli faiz oranını uygulayarak güncel pay alacaklarını tespit etmesi, tespit edilen tutarların doğru şekilde muhasebe altına alınması ve alacakların takibi için gerekli işlemlerin belirlenen tutar üzerinden yapılması gerekmektedir.” Denilmektedir.

Sayıştay Rapor Değerlendirme Kurulunda görüşülerek TBMM ye sunulan raporda açıkça ‘tüm ajansların pay gelirlerinden kaynaklanan anapara alacaklarına, ilgili kanun gereğince gerekli faiz oranını uygulayarak güncel pay alacaklarını tespit etmesi’ gerektiği belirtilirken, bu tespite uygun davranarak ceza ödeyen sorumlular hakkında Sayıştay Temyiz Kurulunda tazmin hükmü vermek hakkaniyet ve hukuk kuralları ile bağdaşmaz. Sayıştayın kurulları arasında dahi farklı değerlendirilecek kadar yoruma açık söz konusu mevzuat karşısında, henüz kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararı da verilmediği göz önünde bulundurulduğunda, bu yorumlardan birini tercih ederek ödeme yapan sorumluların kamu zararına sebep olduğu söylenemez. Bu nedenle tazmin hükmünün kaldırılması gerekir.