Sayıştay 7. Dairesi 42146 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2015

• Daire: 7

• Dosya No: 42146

• Tutanak No: 44590

• Tutanak Tarihi: 30.05.2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine ihale edilerek yemek kartı verilmek suretiyle yapılması.

99 sayılı ilamın 1 inci maddesiyle; ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine “... Tic. Ltd. Şti.”ne ihale edilerek yemek kartı verilmek suretiyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesine istinaden çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı yiyecek yardımı yapılması sonucu oluşan toplam ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Sorumlu Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Daire Başkanı) ... göndermiş olduğu temyiz dilekçesinde özetle;

Sayıştay Hükmü veren 7. Dairesi tarafından, ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü İnsan Kaynakları ve Daire Başkanlığı’nın 01.01.2015 - 31.12.2015 hesap dönemine ait yapılan denetim sonuncunda tazmin edilen ilamında özetle “ Sonuç olarak başlangıçta sorgu konusu edilen toplam ... -TL'lik kamu zararının; ... - TL'sinin harcama yetkilisi ... , gerçekleştirme görevlisi ... ve diğer sorumlular ... ile ... adına, ... - TL'sinin harcama yetkilisi ... , gerçekleştirme görevlisi ... ve diğer sorumlular ... ile ... adına, ... - TL'sinin harcama yetkilisi ... , gerçekleştirme görevlisi ... ve diğer sorumlular ... ile ... adına, Müştereken ve müteselsilsen tazmin hükmolunması uygun olur. ...” şeklinde yazılan ilam ile OY ÇOKLUĞU ile tazmin edilmesine karar verildiği, idarelerince memurlara yapılan yemek yardımında % 50’ den fazla ödemede bulunmadığı, “Memurlara Nakit Ödeme Yapılmadığı, yemek alımı yerine başka kuru gıda, yaş sebze veya meyve alımından faydalandırılmadığı veya başka bir tüketim malzemesi alımı veya tüketilmesi yoluyla herhangi bir takas veya yerine ikame malzemesi verilmediği”

İhaleyi alan firmanın ... İl Sınırları içerisinde ticari faaliyet gösteren yemek firmasının anlaşmalı olduğu yerlerde veya yemekhanesinde yemek verildiği, anlaşmazlığa konu İlamda anlaşıldığı üzere yarım öğün olarak yaklaşık maliyetin hazırlandığı, buna göre bütçeden ödenek ayrıldığı ve ihale yapılarak sözleşmeye bağıtlandığı, ülkemizde kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlara yemek yardımının bu şeklide ihaleye çıkılarak yapıldığı, özellikle İl Özel İdareleri ile Belediyelerin memurların Öğle yemeği yardımın bu şeklide yapmakta oldukları,

1. Sayıştay 7.Daire Başkanlığının 99 sayılı ilamı ile ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, ticket vasıtasıyla ... TİC. LTD. ŞTİ.’den yapılması ve firmaya yapılan ödemelerin tamamı kamu zararı olarak tespit edilerek, toplam ... . TL. Kamu zararına neden olunduğu gerekçesiyle tazmin hükmü verildiği,

2. 01/04/2014 Tarihinde 6360 sayılı yasa ile ... ilinin Büyükşehir Belediyesi statüsüne geçmesi ile Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kurulduğu, 657 sayılı Devlet Memurları Kanun’un 212. Maddesine göre Genel Müdürlükleri bünyesinde çalışan memurlara yemek yardımın yapılması için Genel Müdürlüğün 04 sayılı Genel Kurul Kararı ve 24 Sayılı Yönetim Kurulu Kararı alınarak yemek yardımı yapılması uygun görüldüğü, (EK : 1A. 1B )

Genel Müdürlükleri bünyesinde istihdam edilen Memurların öğle yemeği 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 19’ uncu maddesine (Açık İhale) göre ihale edilerek ihaleyi ... TİC. LTD. ŞTİ.’nin uhdesinde kaldığı,

3. 657 sayılı Kanun’un 212. Maddesine dayanılarak çıkarılan 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Devlet memurları yiyecek yardımı yönetmeliğinin 2. maddesinde “Bu yönetmelik, 657 sayılı devlet memurları kanununa tabi memurlar hakkında uygulanır.” ; 3. maddesinde “Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakden ödemede bulunulmaz. 4. maddesinde “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayin Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun ’a göre tayin bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır. 9. maddesinde “Bu Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasın da, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri, kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez. ” denmek suretiyle yemek yardımının nasıl yapılacağının belirlendiğini;

Aynı yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5’nci maddesinde, "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.

Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli bulunması şartıyla alamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir.

Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz.” hükümlerine yer verildiği,

Memurların öğle yemeği ihtiyacının, yemek ihalesi sonucunda ihaleyi kazanan yemek firmasından karşılandığı, her ay düzenlenen hak edişler ile ay içinde yemek yiyen memurların fiilen çalıştığı iş günü sayısı dikkate alınarak, bu rakam üzerinden adı geçen firmaya ödeme yapıldığı, bunun karşılığında; Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Talimatında yer alan ek göstergelere göre değişen en az yemek bedelleri üzerinden memurlara yapılan maaş ödemelerine esas bordrolardan, yemek adedine göre yemek katkı payı kesildiği, (EK:2 64 SAYFADIR.)

Gerek yiyecek yardımı yönetmeliğinin yukarıdaki maddeleri gerekse, 2155 sayılı bazı kamu personeline tayin bedeli verilmesi hakkında kanuna göre; Genel Müdürlükleri bütçesine ödenek konarak yemek verme şeklinde ihale yapılmasının kanun ve yönetmelikteki amaca uygun olduğu, memurlara verilecek yiyecek yardımının % 50’ sine isabet eden 2015 yılı ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü bütçesine bu amaçla ... TL ödenek konulduğunu ve ... TL sinin kullanılarak ödenek aşılmadığı,

Yönetmelik’in bu düzenlemesiyle yemek verme hizmetinin farklı şekillerde, yerine getirilebilmesini mümkün kıldığı, bu düzenleme uyarınca kamu kurum ve kuruluşlarında ya yemekhane servisinin kurulması ya da konu ve kapsam açısından üyelerine yemek yardımı yapmayı da içeren yemek yardımlaşma sandığı, ... Su ve Kanalizasyon Genel Müdürlüğü memurları yardımlaşma derneği, adları altında örgütlenmenin söz konusu olacağı veya memura öğle yemeği hizmetini sağlayan bir çalışma içine girilmesi gerekeceğini, bu tercihin idarelerince mevzuatın öngördüğü biçimde yapıldığı, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümleri çerçevesinde, kanunun 19. maddesine istinaden açık teklif usulü ile Hizmet alımı ihalesi yapıldığı,

İhale dokümanı kapsamında isteklilere verilen teknik şartnamenin 4 Maddesinde öğlen yemeğine ilişkin kapsamlı bir şekilde hizmetin ne şekilde sunumuyla ilgili bilgilere yer verildiği, ayrıca yemek hizmetinin yaptığına dair kapasite raporu istendiği,

Bununda açıkça idarenin bu konuya ne kadar hassas davranıldığı açıkça gösterdiği, ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü kurumun görev alanı da dikkate alındığında yemekhane ile hizmet vermenin fiilen mümkün olmaması sebebiyle tercihini hizmet alımı ihalesi yönünde kullandığı, ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünün, 6360 sayılı yasa ile ... İlinin Büyükşehir Belediyesi statüsü kazanmasında dolayı yeni kurulan bir kamu kuruluşu olduğu, doğru dürüst bir hizmet binasına bile sahip olmadığı, Ana Hizmet Binası olarak Mülga İl Özel İdaresi (Mülga Köy Hizmetleri 19. Bölge Müdürlüğü) ’nün yerinde hizmet verdiği, ... merkez ve ilçeleri (köyler dâhil) tüm alanlarda kamu hizmetini yerine getirdiğinden dolayı 19.45l km2 ve 13 İlçeye hizmet götürmeye başladığı, bu bağlamda merkez olmak üzere toplam da 13 ilçe merkezi ile 1156 köy bir o kadar mezra ile toplam 2647 ünitede içme suyu ve kanalizasyon hizmeti verdiği, bu hizmetlerin 185 Memur personel tarafından verildiği, bu memur personellerden 44 personel ilçe merkezlerinde, 70 teknik personelin ise arazi çalışmalarında bulunmak üzere arazide, saha da çalışmalarını yürütmekte olduğu, 13 ilçede yemekhane kurulması ve yemek hizmetinin buradan verilmesi gibi bir sonuç ortaya çıkaracağı ki bu durumun hayatın olağan şartlarında mümkün görülmediği,

Ana Hizmet binası dışındaki hizmet faaliyetlerinin ve Genel Müdürlüğün bünyesinde kurulan hizmet alanlarının;

... İl Merkezi - ... İlçe Merkezi 37, 8 km. uzaklıkta (1 Adet Kiralık Hizmet Binası 4 Personel),

... İl Merkezi - ... İlçe Merkezi 51,3 km. uzaklıkta (1 Adet Kiralık Hizmet Binası 5 Personel)

... İl Merkezi - ... İlçe Merkezi 38 Km. uzaklıkta (1 Adet Kiralık Hizmet Binası 1 Personel),

... İl Merkezi - ... İlçe Merkezi 38 Km. uzaklıkta (1 Adet Kiralık Hizmet Binası 1 Personel),

... İl Merkezi - ... İlçe Merkezi 150 Km. uzaklıkta (1 Adet Kiralık Hizmet Binası 0 Personel),

... İl Merkezi - ... İlçe Merkezi 90 Km. uzaklıkta (1 Adet Kiralık Hizmet Binası 11 Personel),

... İl Merkezi - ... İlçe Merkezi 90 Km. uzaklıkta (1 Adet Kiralık Hizmet Binası 4 Personel),

... İl Merkezi - ... İlçe Merkezi 80 Km. uzaklıkta (1 Adet Kiralık Hizmet Binası 3 Personel)

... İl Merkezi - ... İlçe Merkezi 90 Km. uzaklıkta (1 Ad kiralık Hizmet Binası 13 Personel)

Şeklinde olduğu,

“Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere konulan yemek servisi, vardım sandığı, dernek ve bu mahiyette kuruluşa ödenir. ” hükmü karsısında özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmemişse dahi, memurlara yemek verilmesinin kanunda öngörülmüş bir hak olduğu, bu hakkın bir şekilde verine getirilmesi gerektiği, yemekhanesi bulunduğundan faydalanan memurlara nazaran, yemekhanesi bulunmayan memurların bu haktan mahrum bırakılması gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı göz önüne alındığında, yapılan uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerektiği,

Nitekim Sayıştay 1 Dairesinin, 16.03.1995 gün ve 95/750 sayılı kararında "yemek pişirme ve servise hazır hale getirme işi hizmet tanımı içinde kaldığından 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 51. maddesinin (i) bendine göre ihale edilmesi mümkün olduğunu" açıkladığını, Sayıştay’ın bu ve benzeri kararları yemek pişirme ve servisinin ihale yöntemiyle karşılaşabileceğini öngördüğünü, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun yürürlüğe girmesiyle de, Kanunun 4.maddesindeki tanımlamayla da konusu ve kapsamı aynı olduğu için yemek hazırlama ve dağıtım işinin hizmet alımı olarak değerlendirilmesinde aykırılık söz konusu olmayacağını,

4. Sayıştay 4.Dairesinin 13.04.2000 gün ve 28945 sayılı kararında, Belediye bütçesine yemek yardımının yarısı kadar ödenek konulduğu ve Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlara uygun olarak da memurlardan yemek parası alındığı tespit edildiğinden, lokantadan tabldot usulü yemek alınmasında mevzuata aykırı bir husus bulunmadığına, karar verildiğini, Kurul bu kararı ile lokantadan tabldot usulü yemek alımında mevzuata aykırılık bulmadığını, dolayısıyla yemek almaya gitmek ile hizmet alımı yoluyla yemek fişi / kartı ile anlaşmalı yerlerden yemek almanın aynı olması nedeniyle, yapılan uygulamanın mevzuata uygun olduğunu,

5. Temyiz Kurulunun 23.05.2000 Yılı ve 24760 sayılı kararında, Yiyecek yardımı, yemek verilerek yapılamamakla birlikte yemek servisi kurulması halinde de söz konusu yemek malzemelerinin alınacağı, ayni olarak yapılan yiyecek yardımı tutarının bütçeye konan ödeneği aşmadığı da dikkate alındığında yönetmelikte aranan maksadın gerçekleşmiş olması nedeniyle tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verildiğini,

Kurulun bu kararı ile belirli kurallar dâhilinde yemek yardımının yemek malzemeleri olarak verilmesinde de mevzuata aykırılık bulmadığını,

6. Danıştay 13.Dairesinin 19.10.2013 tarih ve 2013/3709 Esas nolu dosyası ile verilen kararda, "Davaya konu Kamu İhale Kurulu Kararında yemek yardımından yararlanmaları için memurlara verilen ve sadece bu amaca yönelik olarak kullanılabilen yemek fişlerinin para emsali / temsili araç olarak nitelendirdiği, oysaki 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununun 557. maddesinde para emsali belgelerin kıymetli evrak özelliğini taşıdığını ve bunların kanunda yer aldığı şekliyle, Kanunun 583. maddesinde düzenlenen Poliçe, 668. maddesinde düzenlenen Bono (emre muharrer senet) ve 692. maddesinde düzenlenen Çek oldukları hükme bağlandığı bunların düzenlenme ve kullanışları ile özelliklerinin açıklandığı, hukukumuzda ismen sayılanlar dışında para emsali olup, para gibi değer yaratan ve değişime söz konusu olabilecek başkaca hukuki bir düzenleme bulunmadığı, hal böyle iken Kurul kararında yemek fişlerinin kıymetli evrak statüsünde değerlendirilerek, para emsali belge olarak nitelendirmesi ve bu nedenle ihalenin iptal edilmesinin düşündürücü olduğu, davalı Kurumun meriyette olan bir yönetmelik hükmünü yorum yoluyla ve de zorlayarak hukuken kullanılamaz ve işletilemez duruma getirmesinin, Yönetmeliğin amaçladığı ve istediği hedefin saptırılmasına yönelik bir davranış olarak değerlendirilmesi gerekir" şeklinde karar verdiğini, bu karar ile memurlara verilen “ticket” in para emsali olarak değerlendirilemeyeceğinin hüküm altına alındığını ve yüksek mahkeme kararlarının herkesi bağladığını,

7. Sayıştay Temyiz Kurulunun 10.11.2015 tarih ve 41026 sayılı Temyiz Kurulu Tutanağında “Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, demek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir " hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, demek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerektiği,

Memurlara verilecek yemek yardımını ihale yapılmak suretiyle Yönetmeliğin 5. ve 9. maddesindeki yemek servisinde görevlendirilecek personel giderleri, su, elektrik, doğalgaz, demirbaş yenileme gibi giderlerin kurum tarafından karşılanması gerekirken bu giderlerden de tasarruf edildiği, Bir örnek vermek gerekir ise;

Memurların öğlen yemeği yardımın devlet tarafından yapılmadığını ancak yemek verilmesi için yer temini bulunması şartı konulduğunu varsayıldığında, yukarıda değinildiği üzere memurlara yemekhane için yerlerin kiralanması ya da yemekhane hizmet binasının yapılması gerektiği,. ... ilindeki gayrimenkullerin kiralama ücretleri dikkate alındığı yukarıda kamu zararı olarak beyan edilen meblağdan daha yüksek bir fiyatta yerin kiralanacağı aşikâr olduğu, söz konusu en az on tane iş yerinin kiralaması gerektiği göz önüne alındığında memurlara ödenen yemek bedelinin belki beş katı fiyatına daha yüksek bir giderin olacağı, yemekhanede oluşabilecek iş kazaları, aynı zamanda memurların yemekhane geliş ve gidiş servis ücretleri, (servis işleri idarenin araçları yapılması durumunda araç personel giderleri, araç amortisman giderleri, aracın bakım onarım giderleri, araçların her türlü vergi giderleri, lastik giderleri veya araçların kiralama yoluyla temin edilmesi durumunda araç kira giderler v.b.) zaman kaybı, yemekhanede çalıştırılacak personel giderleri de işin cabası olacağı, bu nedenle yapılan bir alımın daha ucuz maliyetli bir gider olduğunun açıkça görüldüğü, ayrıca ülkemizde başta belediye ve il özel idarelerinde memurların öğle yemeği gideri bu şekilde yapıldığı, her yıl bu giderin bir sorun olarak ortaya çıktığı ve bununla ilgili bir yasal düzenleme yapılmadığı, ancak denetimi yapan Sayıştay denetçilerinin gözünde kaçan diğer bir husus ise yemek servisinde görevlendirilecek personel giderleri, su, elektrik, doğalgaz, demirbaş malzemesi alımı ve yenilemesi, gıda mühendisi çalıştırma zorunluluğu gibi giderlerin hesaplanması durumunda, daha pahalıya mal olacağı, yani kurum tarafından karşılanması gereken bu giderlerden de tasarruf edildiği, söz konusu olan bu nedenlerden dolayı kamu zararı değil bilakis kamu yararı söz konusu olduğu, kaldı ki; Yemek hizmet alımı bu şekilde yapılan yardımların Sayıştay Temyiz Kurulunda bozularak incelemeyi yapan daire geri gönderildiği görüldüğü, (EK: 3/ 4 Sayfa temyiz kurulu kararı)

Sayıştay denetçisinin denetim raporunda sehven “... ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla ... A.Ş.den yapıldığı görülmüştür. ...” şeklinde açıklama yaptığı, söz konusu yemek hizmeti alımı raporda anılan firmadan yapılmadığı, ihale uhdesinde bırakılan yemek firması, ... İl Sınırları içerisinde yemek hizmeti sunan firmadan hizmet alımı yapıldığı,

Yukarıda yer alan açıklamalar ve mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, Memurlara verilen öğle yemeğinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre ihale edilerek (YEMEK KARTI) verildiği, verilen bu yemek kartı ile kesinlikle nakit para ödemesi yapılmadığı, sistemin buna müsaade etmediği, sadece ve sadece memurlara yemek yardımı yapıldığı ve böylece daha tasarruflu bir yöntem olduğu ve bu şekilde alımı yapılan hizmet alımının yasal mevzuata aykırı olmadığının açık olduğu,

Yukarıda yapılan açıklamalar ve anılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; Sayıştay Başkanlığı 7. Daire Başkanlığı tarafından ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünün 2015 yılı mali denetim sonucunda tazminine ilam olunan ... -TL’lik ödemesi yapılan ve memurlara yiyecek yardımının (yemek kartı) vasıtasıyla yapılmasının kamu zararına yol açmadığı aksine kamu yararına olduğu ödeme emri belgesinin tarafınca Harcama Yetkilisi olarak imzaladığı, yapmış olduğu iş ve eylemden kasıt, kusur veya bir eylemin oluşmadığı gerekçesiyle müştereken ve müteselsilsen sorumlu tutulduğu 99 sıra numaralı ilamın BOZULARAK TEMYİZ EDİLMESİNE karar verilmesini arz ve talep etmektedir.

Başsavcılık mütalaasında;

“... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü 2015 yılı hesabının 7. Dairece yargılanması sonucu çıkarılan 17.02.2017 tarih ve 99 sayılı İlamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmüne karşı itirazda bulunan, Harcama Yetkilisi ... ’nun ilgi yazınız ekinde gönderilen temyiz dilekçesi incelenmiştir.

Dilekçede özetle: 99 sayılı ilam ile, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili belediyenin işleminin, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödemenin mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetinde olduğu, bu nedenlerle, söz konusu ödemenin tamamının kamu zararı olduğu değerlendirilerek, Daire tarafından verilen tazmin kararının, kaldırılması talep edilmektedir.

27.09.2016 tarih ve 42196 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararında, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “ “Yardım Şartları” başlıklı 5. Maddesinde yer alan: “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel yemek firmalarından yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.” denilerek para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması işleminin kabul edilmesi yönünde karar verilmiştir.

Nitekim, 10.05.2016 tarih ve 41838 tutanak nolu ve 01.12.2015 tarih ve 41169 tutanak nolu Temyiz Kurulu Kararlarında da aynı yönde hüküm tesis edilmiştir.

Yiyecek yardımından yararlanan personelin, yemek maliyetine hangi oranda katılması gerektiği hususunda ise; 657 sayılı Kanun’un 212. maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesinde: “Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına memur kadrosu adedine göre kurum bütçesine konacak ödenekle karşılanır.” denilmektedir. Aynı Yönetmeliğin 9. maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplanması esastır hükmü yer almaktadır. Bu hükme göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yemek yiyebileceği varsayılarak konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretinin tarifesi her yılbaşında Bütçe Uygulaması Talimatı ile belirlenmektedir.

Yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlardan, Yönetmeliğin 9. maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplaması yapılarak, memurlar söz konusu kalemlere ilişkin maliyete katlanmadıkları göz önüne alındığında, yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması suretiyle bu sosyal yardımdan yararlananlardan ne oranda yemek maliyetinden indirim yapılacağı hesabının yapılması oldukça güç görünmektedir.

Bu hususta, memurlar arasındaki eşitlik ilkesinden hareketle, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlardan, ilgili yılı Bütçe Uygulama Talimatına uygun katkı payı tahsil edilirken, bu katkı payının emsal alınarak, yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması suretiyle bu sosyal yardımdan yararlananlardan da yılı Bütçe Uygulama Talimatına uygun katkı payı tahsil edilmesinin hakkaniyete uygun düşeceği değerlendirilmektedir.

Dosya içeriğinden, kurumun yemek maliyetinin yarısını ihale ettiği ileri sürülmekte ise de; yapılan ihale bedelinin tamamının belediye bütçesinden karşılandığı anlaşılmaktadır.

Dosyanın incelenmesinde adı geçen belediye personelinin öğle yemeği ihtiyacı, 4734 sayılı Kanuna göre Yemek İhalesi sonucunda ihaleyi kazanan yemek firmasından karşılanmış olup yemek yiyen memurlardan, 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenen tutarlar üzerinden katkı payının tahsil edildiği anlaşılmıştır.

Tüm bu nedenlerle, özel yemek firmalarından yemek temini yoluyla yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması suretiyle, personelin bu sosyal yardımdan yararlanılması hususunun kabul edilmesine,

Personelden, 2015 yılı Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenen tutarlar üzerinden günlük yemek bedeli tahsil edildiğinden ilişilecek husus bulunmadığı kanaatiyle, Sorumluların uhdesindeki tazmin kararının kaldırılmasına,

karar verilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.”

Şeklinde görüş bildirilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

99 sayılı ilamın 1 inci maddesiyle; ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine “... Tic. Ltd. Şti.”ne ihale edilerek yemek kartı verilmek suretiyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesine istinaden çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı yiyecek yardımı yapılması sonucu oluşan toplam ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yiyecek yardımı” başlıklı 212 nci maddesinde; “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.” denilerek, Devlet memurunun hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde yararlanacağı ve bu yardımın uygulanmasıyla ilgili esasların Maliye Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığı’nın birlikte hazırlayacakları bir Yönetmelikle tespit edileceği belirtilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesi uyarınca düzenlenen, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı, yiyecek yardımının haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verileceği, günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebileceği; 4 üncü maddesinde, yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanacağı ve yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmının yemek yiyenlerden alınacağı; 5 inci maddesinde, yemek servisinin yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği; 6 ncı maddesinde ise, hastane, pansiyonlu okul ve işçi ile birlikte çalışan iş yerlerindeki memurların, birim büyüklüğü ve personel sayısına bakılmaksızın hasta, öğrenci ve işçiler için mevcut yemek servislerinden faydalanacakları hükümlerine yer verilmiş olup; ücretsiz olarak yemek yardımından yararlanmayla ilgili olarak sadece ek 1 inci maddede, yataklı tedavi kurumlarında (üniversitelerin yataklı tedavi kurumları dahil) görev yapanlar için bir düzenleme yapılmıştır.

Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi personele yiyecek yardımı, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla “yemek verme” şeklinde yapılabilecek bir yardım olup, kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılması mümkün değildir.

Savunmalarda her ne kadar, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun, ihale yapılmak suretiyle yemek yardımının yapılmasına müsaade ettiği ileri sürülmüş ise de; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin anılan Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, … ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.

İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanmasının, Kamu İhale Kanunu’nun yukarıda yer verilen hizmet tanımında yer alan “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmeti olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Kaldı ki 4734 sayılı Kanun, kamu idarelerinin hangi tür harcamaları yapabileceklerini düzenleyen ve bunlara izin veren bir Kanun değildir. “Mal” ve “hizmet” alımları ile “yapım” işlerinin ihalelerini kapsayan Kanun’un 4 üncü maddesinde tanımlanan hizmet kavramı kapsamında “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmetinin sayılmış olması, idarelere sınırsız bir şekilde bu hizmeti diledikleri gibi (yiyecek yardımının; restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması şeklinde) ihale ile tedarik edebilecekleri anlamına gelmemektedir. Kanun’un 4 üncü maddesindeki tanımlamalarda, idarelerce alım yapılması planlanan ihtiyaçların, hangi alım türünün (mal, hizmet veya yapım) kapsamına girdiği ortaya konulmakta olup, ihtiyaca uygun alım türüne göre ihaleye hazırlık yapılması ve ihalenin gerçekleştirilmesi gerektiğine işaret edilmektedir. Bir başka deyişle idarelerce, örneğin “yemek hazırlama ve dağıtım” ihtiyacının, bu Kanun kapsamında ancak “hizmet” olarak ihaleye çıkarılabileceği; aksine idarelerin bu ihtiyaç için örneğin “mal” veya “yapım” ihalesi yapamayacakları vurgulanmaktadır. İlama konu olayda ihalesi yapılan “yemek yardımının” tedarik yöntemi, kapsamı ve içeriği, 657 sayılı Kanun ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde belirlenmiştir. İdareler bu iki mevzuatta belirlenen içerik ve tedarik yöntemlerine uyulmak kaydıyla, yemek hizmetini 4734 sayılı Kanun çerçevesinde ihale yaparak veya kendi kurumsal imkânlarıyla yemek hazırlayarak karşılayabilecektir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu zararı” başlıklı 71 inci maddesinde aynen;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

…

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.”

denildiğinden mevzuatta öngörülmediği halde kamu kaynağında eksilmeye neden olunan her türlü uygulama kamu zararına sebep olmaktadır.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.

Açıklanan nedenlerle, temyiz talebinin reddi ile 99 sayılı ilamın 1 inci maddesiyle ... TL için verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, (Üyeler ... ve ... ’ın aşağıda yazılı azınlık görüşlerine karşı) oyçokluğuyla,

Karar verildiği 30.05.2018 tarih ve 44590 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

(Üye ... ’nın karşı oy gerekçesi;

27.09.2016 tarih ve 42196 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararında, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “ “Yardım Şartları” başlıklı 5. Maddesinde yer alan: “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel yemek firmalarından yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.” denilerek para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması işleminin kabul edilmesi yönünde karar verilmiştir.

Nitekim, 10.05.2016 tarih ve 41838 tutanak nolu ve 01.12.2015 tarih ve 41169 tutanak nolu Temyiz Kurulu Kararlarında da aynı yönde hüküm tesis edilmiştir.

Yiyecek yardımından yararlanan personelin, yemek maliyetine hangi oranda katılması gerektiği hususunda ise; 657 sayılı Kanun’un 212. maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesinde: “Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına memur kadrosu adedine göre kurum bütçesine konacak ödenekle karşılanır.” denilmektedir. Aynı Yönetmeliğin 9. maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplanması esastır hükmü yer almaktadır. Bu hükme göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yemek yiyebileceği varsayılarak konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretinin tarifesi her yılbaşında Bütçe Uygulaması Talimatı ile belirlenmektedir.

Yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlardan, Yönetmeliğin 9. maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplaması yapılarak, memurlar söz konusu kalemlere ilişkin maliyete katlanmadıkları göz önüne alındığında, yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması suretiyle bu sosyal yardımdan yararlananlardan ne oranda yemek maliyetinden indirim yapılacağı hesabının yapılması oldukça güç görünmektedir.

Bu hususta, memurlar arasındaki eşitlik ilkesinden hareketle, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlardan, ilgili yılı Bütçe Uygulama Talimatına uygun katkı payı tahsil edilirken, bu katkı payının emsal alınarak, yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması suretiyle bu sosyal yardımdan yararlananlardan da yılı Bütçe Uygulama Talimatına uygun katkı payı tahsil edilmesinin hakkaniyete uygun düşeceği değerlendirilmektedir.

Dosyanın incelenmesinde personelin öğle yemeği ihtiyacının, 4734 sayılı Kanuna göre Yemek İhalesi sonucunda ihaleyi kazanan yemek firmasından karşılandığı ve yemek yiyen memurlardan, 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenen tutarlar üzerinden katkı payının tahsil edildiği anlaşıldığından kamu zararı oluşmamış olup verilen tazmin kararının kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.)

(Üye ... ’ın karşı oy gerekçesi;

99 sayılı ilamın 1 inci maddesiyle; ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine “... Tic. Ltd. Şti.”ne ihale edilerek yemek kartı verilmek suretiyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesine istinaden çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı yiyecek yardımı yapılması sonucu oluşan toplam ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Rapor dosyası ve ekli belgelerin incelenmesi sonucunda; memurlara yapılacak yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak (ticket, kart) veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılmasının, 4734 ve 657 sayılı Kanunlar ile belirtilen Yönetmeliğe uygun olmadığı, bu yolla bütçeden mevzuatında öngörülmeyen bir ödemenin yapıldığı ileri sürülerek, yemek bedeli olarak ödenen tutarın tamamına tazmin hükmü talep edildiği, ilamda ise yargı raporundaki aynı gerekçelerle yemek bedeli olarak ödenen tutarın tamamına tazmin hükmü verildiği anlaşılmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212. maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dâhil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı 'Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” hükmü yer almaktadır.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktar bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Kanun hükmüne aykırıdır.

Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde yer alan; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği anlaşılmaktadır. Buna göre, kamu zararı tutarı yemek maliyetinin yarısı olması gerekmektedir.

Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak yeniden hüküm tesisini teminen 99 sayılı ilamın 1 inci maddesiyle verilen tazmin hükmünün Bozularak dosyanın Dairesine Tevdiine karar verilmesi gerekir.)