Sayıştay 7. Dairesi 41548 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 7

• Dosya No: 41548

• Tutanak No: 44240

• Tutanak Tarihi: 21.03.2018

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Katı atıkların tarife bedelleri tam maliyet ilkesine göre belirlenmiş olmasına rağmen yükleniciye yapılan ödemelere ayrıca %2 oranında risk payı ilave edilmesi.

1. 210 sayılı İlamın 4(A) maddesinde, Katı atıkların tarife bedelleri tam maliyet ilkesine göre belirlenmiş olmasına rağmen yükleniciye yapılan ödemelere ayrıca %2 oranında risk payı ilave edilmesi suretiyle …. TL kamu zararına neden olunduğu gerekçesiyle tazmin hükmolunmuştur.

TEMYİZ DİLEKÇESİ

Sorumluluğa ilişkin olarak;

İlamda Üst Yönetici olarak sorumlu ….., 30.03.2014 itibariyle Belediye Başkanlığı sıfatının sona erdiğini, kamu zararı olarak hükme bağlanan ödemeler ile ilgili sorumluluğu bulunmadığını, kamu zararına konu ödemelerin kaynaklandığı imtiyaz sözleşmesinin Danıştay Başkanlığının olumlu görüşü ve İçişleri Bakanlığı’nın OLURU ile yürürlüğe konulduğunu, bu nedenle 30.03.2014 talihinden önceki ödemelerden de sorumluluğu bulunmadığını,

Ayrıca kamu zararı tablosunda “sorumlu” sıfatıyla tarafına kamu zararı yükletilmesinin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre mümkün olmadığını, Çünkü 5018 sayılı kanunun 31. 32. maddeleri hükümlerine göre yapılan ödemelerde harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisi olarak imzası ya da onayının bulunmadığını, Belediye Meclisinin vermiş olduğu yetkiye dayanılarak 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine uygun olarak Belediye Encümeni huzurunda yapılan ihaleden sonra imzalanan imtiyaz sözleşmesinin Danıştay Başkanlığının OLUMLU GÖRÜŞÜ ve İçişleri Bakanlığının OLURU ile yürürlüğe girdiğini, bu nedenle sözleşmeye istinaden yapılan ödemelerden doğan bir zarar da bulunmadığı gibi sorumlu sıfatıyla kamu zararının tarafına yükletilmesinin mümkün olmadığını,

Esasa ilişkin olarak;

İlamda Üst Yönetici olarak sorumlu …., Harcama Yetkilisi olarak sorumlu …. Gerçekleştirme Görevlisi sorumlu ….esasa ilişkin olarak aynı mahiyetteki dilekçelerinde,

2872 sayılı Çevre Kanununa istinaden hazırlanan Atıksu Altyapı Ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul Ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin 13. Maddesinde;

“Toplam sistem maliyeti, yatırımın finansal maliyeti, sistemin işletilmesi ve bakımı, sabit varlıkların amortisman maliyetleri, yönetim ve izleme giderleri, vergiler, kamulaştırma ve sistemin finansal sürdürülebilirliğini sağlayacak özkaynak getirisinden oluşan tam maliyeti içerir. Toplam sistem maliyeti, atıksu veya evsel katı atık sisteminin işletilmesi ve sürdürülebilirliği ile bağlantısı olmayan maliyetleri içermez” hükmü yer aldığını,

Ayrıca bu yönetmeliğe göre Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuzda “risk payı”nın özkaynak getirisi olarak değerlendirildiğini,

Belediyece Kılavuz esas alınarak Toplam sistem Maliyeti hesaplandığını, toplam sistem maliyeti hesabına risk payının da dahil edildiğini, anılan yönetmelik ve kılavuz kapsamında risk payının “öz kaynak getirisi” olarak değerlendirildiğini,

Aynı şekilde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan hizmet alımı ihalelerinde personel, akaryakıt, vb. işlere ait fiyat farkı verildiğini, yıl içindeki değişimlerin hakedişlere yansıtıldığını ve sürdürülebilirliğinin sağlandığını, Atıksu Altyapı Ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifesinin ise belediyece yıllık olarak belirlendiğini, Kılavuzda da aynı sürdürülebilirliği sağlamak amacıyla tam maliyet hesabında, özkaynak getirisi kalemi bulunduğunu, Kılavuzda yer alan ‘özkaynak getirisi’ kalemi açıklamasında;

"Özkaynak getirisi, bir maliyet kalemi olmamakla beraber;

• (Gelecekteki) Yatırım programlarını uygulamak;

• Nakit akışını olumsuz etkileyecek beklenmeyen durumları engellemek;

-Özkaynakların diğer kamusal amaçlar yerine evsel katı atık hizmeti için kullanılmasından doğan maliyeti karşılayacak bir fon yaratmak amacıyla toplam sistem maliyetine eklenmelidir. Hizmetlerin uzun vadede sürdürülebilirliğini sağlamak için gerekli özkaynak getirisi maliyetler toplamına eklenir. Bu açıdan bakıldığında özkaynak getirisi sürdürülebilir işletme için gereklidir. ” denildiğini,

Sonuç olarak; sürdürülebilir bir işletme için, risk payı olarak ifade edilen kalemin, niteliği itibariyle öz kaynak getirisi olduğunu, Özkaynak getirisinin de “Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuzda” yer alan toplam sistem maliyeti içinde yer alan hesap kalemlerinden biri olduğunu, bu nedenle kamu zararı oluşmadığından kamu zararının kaldırılmasına karar verilmesini talep etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“İlamın 4/A maddesi için, katı atıkların tarife bedelleri tam maliyet ilkesine göre belirlenmiş olmasına rağmen, yükleniciye yapılan ödemelere ayrıca %2 oranında risk payı ilave edilmesi suretiyle oluşan kamu zararı için verilen tazmin hükmüne itiraz edilmektedir.

Sorumlu tarafından, sorgu aşamasında ileri sürülen gerekçeler tekrar edilerek, verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını talep edilmektedir.

İtiraz konusu hususların, Daire Kararında etraflıca değerlendirilerek karşılandığı görülmüştür.

Söz konusu kamu zararının, ilişiğinin giderildiğine dair, ya da tahsil edildiği yönünde her hangi bir bilgi ve belge gönderilmediği anlaşılmıştır.

İleri sürülen itiraz gerekçelerinin, ilam hükmünün bozulmasını ya da hükmün kaldırılmasını gerektirecek mahiyette olmadığı görüldüğünden, temyiz talebinin reddedilerek, yasa ve yönteme uygun düzenlenmiş Daire Kararının tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir” denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ.

Atıksu Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin ‘Tanımlar’ başlıklı 4’üncü maddesinde Tam Maliyet Esaslı Tarife:

“Atıksu ve evsel katı atık ile ilgili verilen tüm hizmetler karşılığında ortaya çıkan toplam sistem maliyetinin bu hizmetlerden yararlananlara yansıtılmasına yönelik yöntem ve bu yöntemle hesaplanmış ücretler listesi”,

Toplam Sistem Maliyeti “Yatırımın finansal maliyetini, sistemin işletilmesi ve bakımını, sabit varlıkların amortismanını, yönetim ve izleme giderlerini, vergileri, kamulaştırmayı ve sistemin finansal sürdürülebilirliğini sağlayacak özkaynak getirisini de içeren toplam değer”

Ücret “26/5/1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun Mükerrer 44 üncü maddesi hükmü gereği çevre temizlik vergisi ile aynı Kanunun 87 nci maddesi uyarınca kanalizasyon harcamalarına katılma payı ve 2560 sayılı Kanunun 13 üncü maddesi uyarınca alınan kullanılmış suları uzaklaştırma bedelini de içerecek şekilde; atıksu ve evsel katı atık ile ilgili verilen tüm hizmetler karşılığında tam maliyet esaslı tarifeye göre belirlenen toplam sistem maliyetini karşılamak üzere evsel katı atık ve atıksu hizmetlerinden yararlananlar tarafından ödenmesi gereken parasal değer” şeklinde tanımlanmaktadır.

Söz konusu Yönetmeliğin 5’inci maddesinde ise;

“Sürdürülebilir atıksu ve evsel katı atık hizmetlerinin yönetilmesi amacıyla tarifelerin belirlenmesinde;

a) Toplam sistem maliyetlerinin tarifelere yansıtılması,

b) Tarifelerin kirleten öder ilkesine göre belirlenmesi,

c) Atıksu hizmetlerinden tahsil edilen ücretlerin, atıksu; evsel katı atık hizmetlerinden tahsil edilen ücretlerin de evsel katı atık ile ilgili hizmetler dışında kullanılmaması esastır.” denilmektedir.

Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuzun

“4 Tam Maliyet Hesabı” bölümünde;

“Bir hizmetin tam maliyetinin hesaplanması; yatırım ve işletme maliyetlerinin yanı sıra, mali ve idari yönetime ait cari maliyetleri de yansıtan bir dizi teknik ve mali hesaplamaları kapsar.

4. 1 Kabul Edilebilir Maliyetler

Evsel katı atık hizmetlerinin tam maliyeti, malzeme, yakıt, elektrik, sabit varlıklar ve personel kullanımından doğan maliyetlerin yanı sıra hizmetin sağlanması sırasında ortaya çıkan diğer maliyetleri de kapsar.” denilmek suretiyle tam maliyet hesabının somut bir dizi teknik ve mali hesaplamalar sonucu yapılması gerektiği belirtilerek bu hesabın nasıl yapılması gerektiği ayrıntıları ile açıklanmıştır.

Kılavuzun ‘Tarife Hesaplama İlkeleri’ başlıklı bölümünde “Yönetmelik, evsel katı atık idarelerinin tarifeleri saptarken tam maliyet ve kirleten öder ilkelerini kullanmalarını zorunlu kılmaktadır. Bu kılavuzda tarife terimi bir evsel katı atık idaresinin, evsel katı atık ile ilgili verdiği tüm hizmetler karşılığında ortaya çıkan toplam sistem maliyetinin bu hizmetlerden yararlanan atık üreticilerine yansıtılmasına yönelik yöntemi ve bu yöntemle hesaplanmış ücretler listesini ifade etmektedir.” denilmektedir.

Sorumlular tarafından risk payı olarak ifade edilen kalemin, niteliği itibariyle öz kaynak getirisi olduğu belirtilmektedir. Tarifenin belirlenmesine dayanak olan maliyet hesabında da risk payının parantez içerisinde de özkaynak getirisi olarak belirtildiği görülmektedir.

Özkaynak getirisi, Atıksu Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinin 1’inci fıkrasının l bendinde “Toplam Sistem Maliyeti” tanımının bir unsuru olarak, ikinci olarak Yönetmeliğin “Toplam Sistem Maliyeti” başlıklı 13’üncü maddesinde yine “Toplam Sistem Maliyeti”nin bir unsuru olarak geçmektedir.

Özkaynak getirisi ile ilgili Kılavuzun “5.2.5. Özkaynak Getirisi” başlıklı bölümünde açıklamalar yapılmış olup aynen şöyledir:

“Özkaynak getirisi, bir maliyet kalemi olmamakla beraber;

(Gelecekteki) Yatırım programlarını uygulamak;

Nakit akışını olumsuz etkileyecek beklenmeyen durumları engellemek;

Özkaynakların diğer kamusal amaçlar yerine evsel katı atık hizmeti için kullanılmasından doğan fırsat maliyetini karşılayacak bir fon yaratmak amacıyla toplam sistem maliyetine eklenmelidir.

Bu açıdan bakıldığında özkaynak getirisi sürdürülebilir işletme için gereklidir.”

Kılavuzdaki bu açıklamalardan özkaynak getirisinin “Yatırım programlarını uygulamak, Nakit akışını olumsuz etkileyecek beklenmeyen durumları engellemek, diğer kamusal amaçlar yerine evsel katı atık hizmeti için kullanılmasından doğan fırsat maliyetini karşılayacak bir fon yaratmak amaçlı” maliyete eklenecek bir unsur olduğu anlaşılmaktadır. Öte yandan özkaynak getirisi olarak maliyete eklenecek tutarın neye dayanarak ekleneceğine ve bu tutarın ne kadar olacağına ilişkin mevzuatta hiçbir açıklama bulunmamaktadır.

Sonuç olarak; sürdürülebilir bir işletme için, risk payı olarak ifade edilen kalemin, niteliği itibariyle öz kaynak getirisi olduğu, Özkaynak getirisinin de “Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuzda” yer alan toplam sistem maliyeti içinde yer alan hesap kalemlerinden biri olduğu ve bu nedenle kamu zararı oluşmadığı anlaşıldığından; 210 sayılı İlamın 4(A) maddesiyle …ye verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASINA, Oyçokluğu ile(Üye ….’un aşağıda yazılı azınlık görüşlerine karşı),

Karşı oy gerekçesi

Üye ……’un karşı oy gerekçesi:

“Konu ile ilgili mevzuat hükümleri bağlamında yer verilen tanımlardan ve ilkelerden de açıkça anlaşılacağı üzere evsel katı atık hizmetlerinde temel husus kirletenin ödemesi ve idarelerin bu hizmetler için yaptıkları giderleri vatandaşa ödetmeleridir. Söz konusu hizmetler Belediyeler için bir gelir kalemi değildir.

Belediyeler bu işler için yaptıkları maliyetleri vatandaşa yansıtmak zorundadır. Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuz ile "Evsel Katı Atık İdareleri" olarak adlandırılan büyükşehir belediyeleri, belediyeler ve belediye birliklerinin evsel katı atık hizmetleri kapsamında yaptıkları hizmetlerin tam maliyetinin hizmetlerden yararlananlara yansıtılması amaçlanmaktadır. Kılavuzda somut maliyet kalemlerinin dışında muhtemel riskler için her hangi bir ödeme yapılması gerektiğine dair bir düzenleme yer almamaktadır. Dolayısıyla Belediyenin imtiyaz sözleşmesi ile evsel katı atıkları geri dönüştürme taahhüdü altındaki imtiyaz hakkı sahibine evsel katı atık hizmetleri işi için tam maliyet hesabına göre ton başına yapılan tutarın ödenmesi gerekir, muhtemel riskler adı altında somut bir maliyet hesabına dayanmayan maliyet dışı unsurlar için ödeme yapması mümkün değildir.

Bu nedenle, 210 sayılı İlamın 4(A) maddesiyle verilen tazmin hkmünün TASDİKİ gerekir.”