Sayıştay 7. Dairesi 41531 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 7

• Dosya No: 41531

• Tutanak No: 45718

• Tutanak Tarihi: 20.02.2019

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Memur personele yemek hizmeti alımı işinin, yemek verme şekli yerine, lokanta vb. yerlerde yemek yenilmesini sağlamak suretiyle yapılması.

193 sayılı İlamın 1. maddesiyle; ... Büyükşehir Belediyesi memur personele yemek hizmeti alımı işinin, yemek verme şekli yerine, ... Hizmet Yönetimi San. Ve Tic. A.Ş’nden lokanta vb. yerlerde yemek yenilmesini sağlamak suretiyle yapılması sonucu …. TL’ye tazmin hükmü verilmiş,

tazmin hükmünün 29.11.2017 tarih ve 43793 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla TASDİKİNE karar verilmiştir.

İlamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan … ve ….’in karar düzeltilmesi talebi ile vermiş oldukları ortak dilekçelerinde özetle;

Ekte sunmuş oldukları ... Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon idaresi Genel Müdürlüğü ile ilgili Sayıştay İlamında aynı konuda verilen kararda; ... Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü personeline yapılacak yiyecek yardımının özel bir yemek şirketine ihale edilmesi suretiyle ödenen toplam 461.760,56 TL için ilişilecek bir husus olmadığına karar verildiğini,

Kaldı ki karar düzeltme talebine konu Temyiz Kurulu İlamında Üye …. tarafından belirtilen karşı oy gerekçesinde; “... Büyükşehir Belediyesi’nde yemek yardımından yararlanan memur personelden Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar kesildiğinden, sorumlu iddialarının kabulü ile 193 savdı ilamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmünün kaldırılması gerekir " şeklinde değerlendirme yapıldığını,

Benzer bir konuda Sayıştay Temyiz Kurulu, 23.05.2000 tarihli ve 24760 sayılı Kararında “Ayni olarak yapılan yiyecek yardımı tutarının bütçeye konan ödeneği aşmaması nedeniyle tazmin hükmünün kaldırılması...” yönünde karar verdiğini, Sayıştay Temyiz Kurulu’nun ilgili kararına konu olan olayda; yemek fiilen verilmeyip “Gıda Yardımı Fişi” aracılığıyla personele yardımda bulunulduğunu, yapılan yardım miktarının bütçeye konan ödeneği aşmadığı ve personelin de yemek yardımından, yemeklik malzeme almak suretiyle faydalandığı belirtilerek tazmin hükmü kaldırıldığını,

Yine Sayıştay Temyiz Kurulunun 25/12/2012 tarihli ve 35990 sayılı kararında (özetle); olayda Yiyecek Yardımı Yönetmeliğindeki amacın konulan ödeneğin belediyenin yılı bütçesine, belediye bütçe muhasebe usul ve yönetmeliğine uygun olarak ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle yerine getirilmiş olup konulmuş ödenek aşılmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden dilekçi iddialarının kabulü ile tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verildiğini,

Aynı şekilde Sayıştay Temyiz Kurulunun 25.01.2011 tarih ve 32822 nolu kararında;

"657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin Yemek Servisi Giderleri başlıklı 4.maddesinde; "Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.2155 sayılı Bazı Kamu personeline Tayın Bedeli verilmesi Hakkındaki Kanuna göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır. ” denilmektedir.

Bu madde hükmüne göre, kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise, her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan yarısını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebileceklerdir. Dosyada mevcut belgelerin incelenmesinde; Antalya Konyaaltı Belediyesi 2007 mali yılı bütçesine memurlara yiyecek yardımı için 150.000,00.-TL ödenek konduğu, yıl içinde memurların öğle yemeği ihtiyacının, yemek ihalesi sonucunda ihaleyi kazanan Multinet Kurumsal Hizmetler A.Ş. isimli yemek firmasından karşılandığı, Yapılan ihale sözleşmesine göre 1 öğün yemek bedelinin yarısının 12,38.-TL olarak belirlendiği, her ay düzenlenen hak edişler ile ay içinde yemek yiyen memurların fiilen çalıştığı iş günü sayısı dikkate alınarak, bu rakam üzerinden adı geçen firmaya ödeme yapıldığı, ödenen yemek bedelinin yıllık toplamının 97.227,00.-TL olarak gerçekleştirildiği, yemek maliyet bedelinin yarısı üzerinden ihaleye çıkıldığından memurlara yapılan maaş ödemelerine esas bordrolardan, yemek adedine göre yemek katkı payı kesilmediği, Ancak savcılık karşılamasına karşı gönderilen ikinci dilekçede 2007 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Talimatına göre öğle yemeği servisinden faydalanacaklardan tahsil edilmesi gereken Ek gösterge karşılıklarında belirtilen tutarların 16.06.2009 tarih ve 1743/1 Muhasebe İşlem Fişi ile ilgililerden tahsil edildiğinin bildirildiği,

Yapılan tahsilatın 2007 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Talimatında yer alan ek göstergelere göre değişen en az yemek bedelleri üzerinden yapıldığı görülmüştür. Bütçeye konulan ödenekler gerçek anlamda bir maliyet olmayıp bütçe hazırlama rehberine göre personel sayısı dikkate alınarak hazırlanan standart maliyeti ifade etmektedir. Dolayısıyla bütçeye konulan ödenek, yemek maliyetinin yarısını aşmayacak şekilde tespit edilip konulmaktadır.

Söz konusu olayda Yiyecek yardımı yönetmeliğindeki amaç, konulan ödeneğin belediyenin yılı bütçesine, belediye bütçe muhasebe usul ve yönetmeliğine uygun olarak ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle verine getirilmiş olup, konulmuş ödenek aşılmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden dilekçi iddialarının kabulü ile 73 sayılı İlamın 2. maddesi ile …..-TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASINA,” şeklinde hüküm verildiğini, benzer nitelikte başka kararların da mevcut olduğunu,

Hal böyleyken aynı konuda verilen yargı kararları da gözetildiğinde verilen işbu tazmin kararının hakkaniyete aykırılık teşkil ettiğini,

İdarece çalışanlara bir öğün yemek verilmesi işi, hukuka uygun şekilde ihale edilmiş olup, bu ihale sonucunda en uygun fiyatı veren firma ile sözleşme imzalandığını, bu alımı gerçekleştirirken, öncelikle bütçe ödeneğinin yeterli olup olmadığının idarece araştırıldığını ve herhangi bir sorun olmadığının anlaşıldığını, şöyle ki ... Büyükşehir Belediyesi olarak memur öğlen yemeği için maliyet olarak ….-TL ödenek ayrıldığını, bu ödenekten yıl içinde bütçe gideri olarak ….-TL harcama yapıldığını, kesintiler ise Maliye Bakanlığınca 17.01.2014 tarihli ve 28885 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği’nde yer alan ek göstergelere göre değişen en az yemek bedelleri üzerinden yapılarak karşılandığını (EK-1), söz konusu alımın, yemek yardımı için konulan ödenekten, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa ve 5018 sayılı Kanuna uygun olarak ihale yolu ile hizmet alımı yapılmak suretiyle yerine getirildiğini, Belediyece belirlenen ödenek aşılmadığından, 2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğinde belirtilen tutarlarda yemek yiyen memurlardan katkı payı kesilerek Devlet Memurları Yiyecek Yardım Yönetmeliğine göre işlem yapıldığını ve kamu zararına sebebiyet verilmediğini,

Yemek yardımından faydalanan memurların sayısının oldukça fazla olduğunu, bundan daha da önemlisi belediye hizmet alanının coğrafi genişliğinin çok büyük olup, hizmet alanındaki 19 ilçenin her birinde ve hatta bazı mahallelerde (eski adıyla beldelerde) itfaiye, zabıta, ulaşım vb. gibi yerleşkelerinin bulunduğunu, bu mahallelerde yemekhane açmanın hem hizmetin yerine getirilmesinde zorluklara hem de ekonomik olarak maliyetlerin artmasına sebep olacağını, ayrıca idarece, merkezde ve yukarıda zikredilen diğer yerleşkelerde yemekhaneler oluşturulduğu varsayıldığında, yemekhane için uygun mekân bulma sorununun yanı sıra, yemekhanede çalışacak personel gideri, yemek malzemesi alımı, nakliye gideri, yemekhanenin diğer giderleri ve alınacak erzak bedelleri hesaplandığında harcanılacak kamu kaynağının daha yüksek olacağının görüleceğini, ülkemizde özel şirketler ve diğer birçok kamu kurum ve kuruluşlarının da aynı sistemde hizmet alımı yaptığını, yemek ihtiyaçlarını bu şekilde karşılayarak kaynaklarını daha tasarruflu kullandıklarını, aksi uygulamaların kamu kaynağının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını engelleyeceğinin, ayrıca hizmet kalitesini de düşmesine sebep olacağının değerlendirildiğini,

Yapılan harcama memurlara nakdi ödeme gibi ifade edilse de, gerçekte nakdi bir ödeme yapılmadığını, İhale teknik şartnamesinde de yer verildiği üzere; (Madde 4: “Yüklenici, bu şartnamede belirtilen yerlerde ve niteliklerde olması gereken yemek hizmetini ihale dokümanında belirten hükümlere uygun olarak yerine getirmekle sorumlu olup, bu konuda gerekli olan malzeme, ekipman ve teknolojiyi kullanarak ihale konusu olan yemek hizmetinin zamanında yapılmasını ve alınan yemek hizmetinin idare tarafından kontrol ve kabulünün kolay ve sağlıklı bir şekilde gerçekleştirilmesi için tüm tedbirleri almakla mükelleftir.”) olduğunu, şartnamenin kartlı, kuponlu, ticket vb. bir ödeme üzerine kurgulanmadığını, şartnamenin haftalık yemek menüsü ilgili yemeğin gramaj ve kalori değeri düşünülerek hazırlandığını, şartnamede hizmetin, yemek hizmeti sunan kişilerce verilmesinin öngörüldüğünü, yüklenicinin ise (türü, çeşidi ve miktarı belli olan yemeği) personelin görev yerlerindeki dağınıklığını da düşünerek, farklı yerlerde yenilmesi hususunda kolaylık sağlanması amacıyla, anlaşmalı yerlerinde hizmeti sunmak üzere, memurlara verilen şifre ile aylık ödeme tutarını gösterir şekilde hizmetin alınmasını sağladığını, İdarenin ay sonunda fatura edilen miktarı hizmet alımı yapan yükleniciye yemek bedeli olarak ödediğini, Belediye personelinin yemek yardımından daha kolay faydalanabilmesi için yüklenici firma tarafından sunulan hesap bakiye ve ödeme usulünün sadece uygulamayı kolaylaştırmak için öngörüldüğünü,

Nitekim 29.11.2005 tarihli ve 2006/9809 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 17. maddesinde; “Memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi zorunlu olmayan hizmetlerin hizmet satın alma yoluyla karşılanması esastır.

Hizmetlerin yürütülmesinde; kaynakların etkili ve verimli kullanılması, hizmet kalitesi ve miktarından ödün verilmeden maliyetlerin düşürülmesi, bürokrasi ve kırtasiyeciliğin azaltılması ile hizmetlerin vatandaş odaklı sunulması ilkelerine uyulur.” denildiğini, bu kararda memur ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi zorunlu olmayan işlerin hizmet alımı yoluyla yapılması gerektiğinden bahsedildiğini, çalışan personele yemek vermenin belediyenin asli görevlerinden olmadığını, ancak mevzuat ve Sosyal Devlet olma ilkesinin gereği olarak çalışan personelin yemek yardımından faydalandırılması gerektiğini, dolayısıyla Belediyenin Bakanlar Kurulu Kararına uygun olarak yemek yardımı konusunda dışarıdan hizmet almasının hukuka uygun olduğunu, yemek hizmet sunucusunun kolaylık amaçlı sunduğu uygulamanın ise kamunun zararından ziyade yararına olduğunun değerlendirildiğini,

Memurların öğlen yemeği ihtiyacının, belediyece 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa göre yapılan yemek ihalesi sonucunda ihaleyi kazanan yemek firmasından karşılandığını, yemek yiyen memurlardan da 2014 yılı 2 nolu Bütçe Uygulama Talimatına uygun katkı payı tahsil edildiğini, bu konuda benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararlarını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararının bulunduğunu, örneğin 01.07.2014 tarihli ve 39307 sayılı Temyiz Kurulu Kararının da bu yönde olduğunu, Kararda belirtilen hususların Kurumca yerine getirildiğini, Mezkûr kararda konu ile ilgili tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verildiğini, büyün bunlara ilave olarak “tazmin hükmünün kaldırılmasına yönelik Sayıştay Başkanlık Savcılığının 10/01/2014 tarihli ve 23266 sayılı temyiz talebi yazısı” ekte arz edildiğini (EK-2),

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 5. maddesine konulan hükmün idareye sosyal hukuk devleti ile bağdaşmayacak ekonomik ve sosyal engelleri kaldırma görevi verdiğini,

Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde verilen tazmin kararının hukuka aykırılık teşkil ettiğini,

Sonuç olarak; yukarıda ayrıntılı şekilde izah edildiği üzere, kendileri tarafından yapılan iş ve işlemlerin mevzuata uygun olduğunu, herhangi bir kamu zararının söz konusu olmadığını belirterek bu sebeple 27/06/2016 tarih 193 Sayılı ilamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmünün tasdikine ilişkin Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 29/11/2017 tarih ve 43792 sayılı kararının düzeltilerek 27/06/2016 tarih 193 Sayılı ilamın 1. Maddesiyle verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını arz ve talep etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Dilekçede özetle: 193 sayılı ilamın 1. maddesiyle, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili belediyenin işleminin, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğu gerekçesiyle, bu işlem neticesi yapılan ödemenin mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetinde olduğu, bu nedenlerle, söz konusu ödemenin bütçeden karşılanmaması gereken yarısından, memurlardan tahsil edilen katkı tutarının düşülmesinden sonra kalan …. TL nin kamu zararı olduğu değerlendirilerek, verilen tazmin kararını tasdik eden 29.11.2017 tarih ve 43792 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının düzeltilerek, uhdelerindeki tazmin kararının kaldırılması talep edilmektedir.

29.11.2017 tarih ve 43792 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararında, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yardım Şartları” başlıklı 5. Maddesinde yer alan: “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel yemek firmalarından yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.” denilerek para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması işleminin kabul edilmesi yönünde karar verilmiştir.

Nitekim, 27.09.2016 tarih ve 42196 tutanak nolu, 10.05.2016 tarih ve 41838 tutanak nolu ve 01.12.2015 tarih ve 41169 tutanak nolu Temyiz Kurulu Kararlarında da aynı yönde hüküm tesis edilmiştir.

Yiyecek yardımından yararlanan personelin, yemek maliyetine hangi oranda katılması gerektiği hususunda ise; 657 sayılı Kanun’un 212. maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesinde: “Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına memur kadrosu adedine göre kurum bütçesine konacak ödenekle karşılanır.” denilmektedir. Aynı Yönetmeliğin 9. maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplanması esastır hükmü yer almaktadır.

Bu hükme göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yemek yiyebileceği varsayılarak konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretinin tarifesi her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenmektedir.

Yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlardan; Yönetmeliğin 9. maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplaması yapıldığı, memurların söz konusu kalemlere ilişkin maliyete katlanmadıkları göz önüne alındığında, yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması suretiyle bu sosyal yardımdan yararlananlardan ne oranda yemek maliyetinden indirim yapılacağı hesabının yapılması oldukça güç görünmektedir.

Bu nedenlerle de, yemek hizmeti satın alınması yoluyla bu sosyal yardımdan yararlanan memurlardan alınacak katkı payının, diğer bir deyimle yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmının, her yılbaşında yılı Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen tutarlar kadar olması gerektiği değerlendirilmektedir.

Dosyanın incelenmesinde adı geçen belediye personelinin öğle yemeği ihtiyacı, 4734 sayılı Kanuna göre, yemek hizmet alımı ihalesi yapılarak ihaleyi kazanan yemek firmasından karşılanmış olup, konuya ilişkin Temyiz Kurulunun 29.11.2017 tarih ve 43792 tutanak sayılı kararında da bu hususun değerlendirilerek kabul edildiği görülmektedir.

Yemek yiyen memurlardan katkı payının, yılı Bütçe Uygulama Talimatıyla belirlenen oranda tahsil edildiğinden, yapılan harcama için ilişik bulunmadığı düşünülmektedir.

Tüm bu nedenlerle, yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması suretiyle, bu sosyal yardımdan yararlanılması hususunun kabul edilmesine,

Ayrıca, sorumluların savunmasının kabul edilerek, benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararı bulunduğundan, tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.

Arz olunur.”

denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Rapor dosyası ve ekli belgelerin incelenmesi sonucunda;

Denetçi tarafından memurlara yapılacak yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak (ticket, kart) veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılmasının, 4734 ve 657 sayılı Kanunlar ile belirtilen Yönetmeliğe uygun olmadığı, bu yolla bütçeden mevzuatında öngörülmeyen bir ödemenin yapıldığı ileri sürülerek, ihale bedelinden (yemek bedelinin tamamından) personelden kesilen Bütçe Uygulama Talimatındaki asgari rakamlar düşülerek, yemek bedeli olarak ödenen tutarın tamamına tazmin hükmü talep edildiği,

Sorumluların savunmalarında, personele yemek hizmetinin nakdi yardım niteliğinde olan kartlı, kuponlu, ticket vb. para temsili araçlarla yapılmadığının, yüklenicinin personelin görev yerlerindeki dağınıklığını da düşünerek, farklı yerlerde yemeğin (türü, çeşidi ve miktarı belli olan yemeği) yenmesi hususunda kolaylık olması amacıyla, anlaşmalı yerlerinde hizmeti sunmak üzere, memurlara verilen şifre ile aylık ödeme tutarını gösterir şekilde hizmetin alınmasını sağladığının, İdarenin ay sonunda fatura edilen miktarı hizmet alımı yapan yükleniciye yemek bedeli olarak ödediğinin belirtildiği,

İlamda ise, yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiğinden, yemek maliyetinin yarısından personelin ödediği tutar düşüldükten sonra kalan kısma tazmin hükmü verildiği,

29.11.2017 tarih ve 43793 sayılı Temyiz Kurulu Kararında da söz konusu tazmin hükmünün tasdik edildiği anlaşılmıştır.

Ayrıca, sorumluların karar düzeltilmesi talebi ile vermiş oldukları dilekçelerinde, temyiz talebi ile vermiş oldukları dilekçelerindeki iddialarını tekrarladıkları görülmüştür.

29.11.2017 tarih ve 43793 sayılı Temyiz Kurulu Kararında belirtildiği gibi;

İşe ait Teknik Şartnamenin 3. maddesinde; “Memur Personele verilecek olan yemek hizmeti nakdi yardım niteliğinde olan para temsili araçlarla yapılmayacak olup, ihale konusu olan hizmet Memur Personele, bu şartnamede belirtilen yerlerde ve niteliklerde yemek hizmetinin verilmesi şeklinde gerçekleşecektir” düzenlemesi yer almış olup, yine Teknik Şartname uyarınca, yüklenicinin ... İli ve ilçe merkezlerinde toplam 23 lokanta ile sözleşme imzaladığı ve bu sözleşmeleri idareye ibraz ettiği görülmektedir.

Personelin yemek ihtiyacının kurum dışında yüklenici firma ile anlaşmalı lokantalardan fiilen karşılandığı ve ortada yüklenicinin bir maliyete katlandığı karinesi geçerlidir. Yüklenici, sözleşme ve şartnamede belirtilen şartları yerine getirerek verilmesi gereken hizmeti yerine getirmiştir. Ayrıca denetim sırasında, yemeğin ayni olarak yenilmeyip para temsili araçlar sağlanarak (ticket, kart) nakden bir ödemenin yapıldığı da herhangi bir somut delil ile tevsik edilmiş değildir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212. maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı 'Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” hükmü yer almaktadır.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktar bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Kanun hükmüne aykırıdır.

Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde yer alan; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarı yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen Bütçe Uygulama Talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerekmektedir.

Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, bu kararlara göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Sorumlunun karar düzeltilmesi kapsamında vermiş olduğu dilekçesinde belirtmiş olduğu hususlar, 29.11.2017 tarih ve 43793 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararında dikkate alındığından ve 6085 sayılı Kanunun 57. maddesinde belirtilen karar düzeltilmesini gerektiren yeni bir husus ileri sürülmediğinden 29.11.2017 tarih ve 43793 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA, (Temyiz Kurulu Başkanı ve 8. Daire Başkanı …., Üyeler …., …,…,… ve ….’ın aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğuyla

Karar verildiği 20.02.2019 tarih ve 45718 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

(Karşı oy gerekçesi

Temyiz Kurulu Başkanı ve 8. Daire Başkanı …. ve Üye ….’nın karşı oy gerekçesi:

Sorumluların dilekçelerinde belirttikleri gibi farklı Temyiz Kurulu Kararlarında ihale yolu ile yapılan yiyecek yardımı tutarının bütçeye konan ödeneği aşmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden tazmin hükmünün kaldırıldığı görüldüğünden ve kararlar arasındaki çelişkiyi önlemek amacıyla, ... Büyükşehir Belediyesinde söz konusu alımın, yemek yardımı için konulan ödenekten ihale yolu ile hizmet alımı yapılmak suretiyle yerine getirilip Belediyece belirlenen ödenek aşılmadığından, 2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğinde belirtilen tutarlarda yemek yiyen memurlardan katkı payı kesildiğinden, karar düzeltme talebinin kabul edilerek 29.11.2017 tarih ve 43793 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının Düzeltilmesine Mahal Olduğuna ve 193 sayılı İlamın 1. maddesiyle tazmin hükmolunan 163.805,23 TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün Kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

Üye ……’nün karşı oy gerekçesi:

Belediye personeline ait yiyecek yardımının, yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (kart) vasıtasıyla temin edildiği gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir.

Esasen Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde yer alan hükümler göz önünde bulundurulduğunda, yapılacak yiyecek yardımının, memurlara nakit para ve para temsili araçlar sağlanarak gerçekleştirilmesi mümkün değildir. Ancak 5018 ve 6085 sayılı Kanunlardaki düzenlemeler karşısında, yapılan bir harcamaya kamu zararı diyebilmek için onun mevzuata aykırı olması yetmemektedir. Bir kamu zararından bahsedebilmek için, kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi sonucunda kamu kaynağında bir eksilmenin olması gerekir. Mevcut olayda kasıt kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi açık bir mevzuata aykırılık da söz konusu değildir. Zira Sayıştay Temyiz Kurulu da bu konuda her defasında farklı kararlar vermiştir. Örneğin;

30.06.2015 tarih ve 40734 sayılı, 14.3.2018 tarih ve 44216 sayılı kararlarında yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması mümkün görülmediğinden ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi gerektiği gerekçesiyle daire kararını onamış,

08.05.2012 tarih ve 34915 sayılı kararında Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar olduğunun kabulü ile tazmin miktarının bu tutara göre hesap edilmesi için, verilen tazmin hükmüne ilişkin kararı bozmuş,

30.06.2015 tarih ve 40728 sayılı, 27.12.2017 tarih ve 43916 sayılı kararlarında da Personelden yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği gerekçesiyle Daire kararlarını bozmuştur.

Temyiz Kurulunun bu şekilde farklı kararlarını çoğaltmak mümkündür. Hatta Temyiz Kurulu 1.12.2015 tarih ve 41149 sayılı kararında “Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır” diyerek bu durumu doğrulamıştır.

Hukukun üstünlüğünün temel unsurlarından biri, hukuki durumlarda belirli bir istikrarı garanti altına alan ve kamuoyunun mahkemelere olan güvenine katkıda bulunan hukuki güvenlik ilkesidir. Toplumun yargısal sisteme olan güveni hukuk devletinin esaslı unsurlarından biri olmasına rağmen birbirinden farklı yargı kararlarının devamlılık arz etmesi, bu güveni azaltacak nitelikte bir hukuki belirsizlik durumu yaratabilecektir. (Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi AİHM. Nejdet Şahin ve Perihan Şahin/Türkiye [BD], B. No: 13279/05, 20/10/2011, § 57).

AİHM, içtihat farklılıklarının yargı sistemlerinin doğal bir sonucu olduğunu kabul etmekle birlikte yüksek mahkemelerin görevinin bu çelişkileri düzeltmek olduğunu ve şayet çelişkili uygulama yüksek mahkemenin bünyesinde gelişiyorsa bu durumun toplumun adli sisteme olan güvenini azaltarak hukuki güvenlik ilkesini ihlal edeceğini belirtmiştir ( AİHM: Çelebi ve diğerleri/Türkiye, B. No: 582/05, 9/2/2016, § 55) Yine AİHM, mahkemelerin yorumlarında dinamik ve evrilen bir yaklaşımı sürdürülememesinin reform ya da gelişimi engelleyeceğinden kararlardaki değişimin, adaletin iyi idaresine aykırılık teşkil etmeyeceğini kabul etmektedir. (Atanasovski/Makedonya Eski Yugoslav Cumhuriyeti, B. No: 36815/03, 14/1/2010, § 38).

Sayıştay yargısı açısından ilk derece mahkeme niteliğindeki dairelerce yiyecek yardımları hakkında verilen farklı kararlar yargı sisteminin doğal bir sonucudur. Zira hukuk kurallarının ne şekilde yorumlanacağı veya birden fazla yorumunun mümkün olduğu durumlarda bu yorumlardan hangisinin benimseneceği derece mahkemelerinin yetkisinde olan bir husustur. Ancak Temyiz Kurulu Sayıştay dairelerince verilen ilamların son hüküm merciidir. Bu niteliği nedeniyle Temyiz Kurulunca aynı konuda uzun süredir farklı kararlar veriliyor olması, sorumluların Sayıştay yargısına olan güvenini azaltarak hukuki güvenlik ilkesini zedeleyecek bir nitelik almıştır. Yargıya olan güveni muhafaza etme bakımından kararlarda belli bir istikrar sağlaması beklenir. Bu itibarla içtihat değişikliği tek başına adil yargılanma hakkının ihlali sonucunu doğurmaz ise de bu değişiklik ile benimsenen yeni yaklaşımın benzer uyuşmazlıklarda tutarlı olarak uygulanması gereklidir.

Hukuki güvenlik ilkesi hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir (AYM, E.2013/39, K.2013/65, 22/5/2013).

Temyiz Kurulunca farklı kararlar verilmesine sebep olacak derecede yoruma açık söz konusu mevzuat karşısında, henüz kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararı da verilmediği göz önünde bulundurulduğunda, bu yorumlardan birini tercih ederek ödeme yapan sorumlular hakkında tazmin hükmü vermek hakkaniyet ve hukuk kuralları ile bağdaşmaz. Kaldı ki mevzuattaki bu müphemlik 20/11/2017-2017/11180 tarih ve sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile giderilmiş, ilgili yönetmeliğin 3. Maddesi “Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz” şeklinde değiştirilmiştir. Bu düzenleme ile ihtilaf giderildiğinden, değişiklik öncesi yoruma müsait mevzuat göz önünde bulundurularak değişiklik tarihine kadar yapılan ödemelerin kamu zararı olarak kabul edilmemesi gerekir.

Bu nedenle, karar düzeltme talebi kabul edilerek tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

Üyeler …., … ve ….ın karşı oy gerekçesi:

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Kanuna tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3. maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımı, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla “yemek verme” şeklinde yapılabilecek bir yardım olup, kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak veya kurum dışında yüklenici firma ile anlaşmalı lokantalardan karşılanarak dışarıdan temin edilmesi mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, .. ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar sağlanarak veya kurum dışında yüklenici firma ile anlaşmalı lokantalardan bedelinin ödenmesi suretiyle yemek ihtiyacının karşılanmasının, Kamu İhale Kanununun yukarıya alınan hizmet tanımında yer alan “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmeti olarak değerlendirilmesi mümkün değildir.

Yapılan incelemede, ... Büyükşehir Belediyesi tarafından belediye hizmet binasında veya herhangi bir yerde söz konusu ihale doğrultusunda Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine uygun olarak memurlara yemek verilmesi için bir yemekhane kurulmadığı, yüklenici ... Hizmet Yönetimi San. Ve Tic. A.Ş.’nin ... İli ve ilçe merkezlerinde toplam 23 lokanta ile sözleşme imzaladığı ve bu sözleşmeleri idareye ibraz ettiği, anlaşmalı yerlerinde hizmeti sunmak üzere, memurlara verilen şifre ile aylık ödeme tutarını gösterir şekilde hizmetin alınmasını sağladığı, İdarenin ay sonunda fatura edilen miktarı hizmet alımı yapan yükleniciye yemek bedeli olarak ödediği tespit edilmiştir. Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda, ... Büyükşehir Belediyesi tarafından belediye hizmet binasında veya herhangi bir yerde memurlara yemek verilmesi için bir yemekhane kurulmadan, kurum dışında yüklenici firma ile anlaşmalı lokantalardan bedelinin ödenmesi suretiyle yemek ihtiyacının karşılanması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

5018 sayılı Kanunun 71. maddesinin birinci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, ikinci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunda, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar sağlanması veya kurum dışında yüklenici firma ile anlaşmalı lokantalardan bedelinin ödenmesi suretiyle yemek ihtiyacının karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca, yüklenici ve memurlara yapılan ödeme işlemi neticesinde de kamu kaynağında azalma meydana gelmiş ve kamu zararı oluşmuştur.

Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak kamu zararı tutarının yeniden belirlenmesi için 29.11.2017 tarih ve 43793 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının Düzeltilmesine Mahal Olduğuna ve 193 sayılı İlamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmünün Bozularak dosyanın ilgili Dairesine Tevdiine karar verilmesi gerekir.)