Sayıştay 7. Dairesi 41504 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 7

• Dosya No: 41504

• Tutanak No: 43024

• Tutanak Tarihi: 26.04.2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Memur personele yemek hizmeti alımı işinin para temsili araçlar (ticket, kart, kupon, v.b.) sağlanarak yapılması.

201 sayılı İlamın 1’inci maddesinde, Memur personele yemek hizmeti alımı işinin, yemek verme şekli yerine, ... A.Ş.’ den para temsili araçlar (ticket, kart, kupon, v.b.) sağlanarak yapılması suretiyle oluşan …… TL. kamu zararının tazminine hükmolunmuştur.

İlamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan …, …, … ile Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan …. aynı mahiyetteki temyiz dilekçelerinde özetle;

Devlet memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin 3 ve 4. maddelerinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağını, yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, kurum bütçelerine konulan ödenekten karşılanacağını, bütçeden karşılanmayan kısmın yemek yiyenlerden alınacağını; 5.Maddesinde kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, yardımlaşma derneği veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceğini, yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyaların kurumlarca sağlanacağını, bunlara karşılık memurlardan ücret alınmayacağını,

Yönetmelik'in bu düzenlemesiyle yemek verme hizmetinin farklı şekillerde, yerine getirilebilmesini mümkün kıldığını, bu düzenleme uyarınca kamu kurum ve kuruluşlarında ya yemekhane servisinin kurulması ya da konu ve kapsam açısından üyelerine yemek yardımı yapmayı da içeren yemek yardımlaşma sandığı, ... Belediyesi kurumu memurları yardımlaşma derneği adları altında örgütlenmenin söz konusu olacağını veya memura öğle yemeği hizmetini sağlayan bir çalışma içine girilmesi gerekeceğini, bu tercihin idarelerince mevzuatın öngördüğü biçimde yapıldığını, yani 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümleri çerçevesinde, kanunun 19. maddesine istinaden açık teklif usulü ile Hizmet alımı ihalesi yapılarak karşılandığını, kurumun görev alanı da dikkate alındığında yemekhane ile hizmet vermenin fiilen mümkün olmaması, Belediye birimlerinin hepsinin aynı yerde olmayıp dağınık yerlerde olduğundan bütün memurların aynı saatte toplanıp yemek yemesinin mümkün olamayacağı, her yerde yemekhane yapmanın artı külfet getireceği sebebiyle tercihin hizmet alımı ihalesi yönünde kullanıldığını,

15.01.2013 tarih ve 28529 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren (2) Sıra No'lu Bütçe Uygulama Talimatının 3. maddesinde "kuruluşlar, hizmetlerin özelliği, yemek maliyetleri ve yemek servisinin farklı mahallerde daha iyi şartlarda sunulması gibi hususları dikkate alarak belirtilen miktarların üzerinde de yemek bedeli tespit edebilir denilerek, böylece hizmetin kaliteli ve amaca yönelik iyi şartlarda ve tüm personelin yararlanacağı şekilde yapılmasını belirtmekte olduğunu, bu nedenle; günümüzde yemek hizmeti verilen yerlerin olumsuz şartları değerlendirildiğinde, yemek hizmetinden faydalanması fiilen mümkün olmayan personelin yemek fişi / kartı kullanarak bulundukları çalışma mahallinde diledikleri şekilde yemek yemelerinin sağlanması ile mağduriyetinin giderilmesi, mevcut bütçe rakamlarına yük getirmemesi, yaygın ve kaliteli hizmet alınması, idarenin atılı talimat hükmünü uygulama noktasındaki gerekçelerini oluşturduğunu ve ... Belediyesi personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapılmasını amaç edinmediğini; nakdi bir kazanımın söz konusu olamayacağının aşikâr olduğunu, öyle ki; bu hukuki düzenlemelerle çok sayıda İl Özel İdare ve Belediyenin aynı şekilde hizmet alımı ihalesi ile uzun zamandır ihtiyaçlarını karşılamaya devam etmekte olduğunu, Nitekim Sayıştay Dairesinin kararında "yemek pişirme ve servise hazır hale getirme işi hizmet tanımı içinde kaldığından 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 51. maddesinin (i) bendine göre ihale edilmesi mümkün olduğunun" açıkladığını, Sayıştay'ın bu ve benzeri kararları ile yemek pişirme ve servisinin ihale yöntemiyle karşılaşabileceğini öngördüğünü, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun yürürlüğe girmesiyle de, Kanunun 4.maddesindeki tanımlamayla da konusu ve kapsamı aynı olduğu için yemek hazırlama ve dağıtım işinin hizmet alımı olarak değerlendirilmesinde aykırılık söz konusu olmayacağını,

Danıştay 13.Dairesinin 19.10.2013 tarih ve 2013/3709 Esas no'lu dosyası ile verilen kararda, "Davaya konu Kamu İhale Kurulu Kararında yemek yardımından yararlanmaları için memurlara verilen ve sadece bu amaca yönelik olarak kullanılabilen yemek fişlerinin para emsali / temsili araç olarak nitelendirmiştir. Oysaki 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununun 557. maddesinde para emsali belgelerin kıymetli evrak özelliğini taşıdığını ve bunların kanunda yer aldığı şekliyle, Kanunun 583. maddesinde düzenlenen Poliçe, 668. maddesinde düzenlenen Bono (emre muharrer senet) ve 692. maddesinde düzenlenen Çek oldukları hükme bağlanmış olup bunların düzenlenme ve kullanışları ile özellikleri açıklanmıştır. Hukukumuzda ismen sayılanlar dışında para emsali olup, para gibi değer yaratan ve değişime söz konusu olabilecek başkaca hukuki bir düzenleme bulunmamaktadır. Hal böyle iken Kurul kararında yemek fişlerinin kıymetli evrak statüsünde değerlendirilerek, para emsali belge olarak nitelendirmesi ve bu nedenle kamu zararı çıkarılması düşündürücüdür. Davalı Kurumun meriyette olan bir yönetmelik hükmünü yorum yoluyla ve de zorlayarak hukuken kullanılamaz ve işletilemez duruma getirmesi, Yönetmeliğin amaçladığı ve istediği hedefin saptırılmasına yönelik bir davranış olarak değerlendirilmesi gerekir" şeklinde karar verdiğini, bu karar ile memurlara verilen "ticket" in para emsali olarak değerlendirilemeyeceğinin hüküm altına alındığını ve yüksek mahkeme kararlarının herkesi bağladığını,

Sayıştay Temyiz Kurulunun 10.11.2015 tarih ve 41026 sayılı Temyiz Kurulu Tutanağından; yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiğinin anlaşıldığını ve memurdan yemek parasının yarısının kesildiğini belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“…… Sorumlu; sorgu aşamasında ileri sürdüğü gerekçeleri tekrar ederek, konuya ilişkin yargı kararlarını da emsal göstererek, hakkında verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmektedir.

İtiraz konusu hususların, Daire Kararında karşılandığı görülmüştür.

Dilekçedeki emsal kararlar; şahsına, olayına ve dönemine münhasır kararlar olarak değerlendirilmektedir.

Bu nedenlerle, İlamın 1. maddesi için ileri sürülen itiraz gerekçelerinin, ilam hükmünün bozulmasını ya da hükmün kaldırılmasını gerektirecek mahiyette olmadığı düşünüldüğünden, temyiz talebinin reddedilerek, yasa ve yönteme uygun düzenlenmiş Daire Kararının tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı” denilmiş iken, dosyanın duruşmalı görüşülmesi esnasında; “tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir” denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden ve sorumlu …. adına Avukat ….. ve Sayıştay Başsavcılığının sözlü açıklamaları dinlendikten sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Rapor dosyası ve ekleri incelendiğinde; İl Özel İdaresi personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, para ile temsil edilen araçlar (kart, kupon veya mobil ile) vasıtasıyla yapıldığı, sorumlular tarafından bunun yarısının memurların bordrolarından kesildiğinin bildirildiği, Daire tarafından tüm ihale bedeli kamu zararı olarak değerlendirilerek, ihale bedeli …. TL. den yapılan tahsilat miktarı … TL. düşülerek, kalan ….. TL. için tazmin hükmü verildiği anlaşılmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Yiyecek Yardımı" başlıklı 212 inci maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 üncü maddesinde;

"Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel İle sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücreti tarifesi ise, her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin yarısını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin yarısını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır.

Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de, bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Buna göre, yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesildiği anlaşıldığından, yapılan uygulamada mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Bu itibarla, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7’nci fıkrası uyarınca, yukarıda belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen 201 sayılı İlamın 1’inci maddesiyle verilen ….. TL’nin tazminine ilişkin hükmün BOZULARAK, dosyanın ilgili Daireye Gönderilmesine, Oy çokluğuyla,

Karşı oy gerekçesi

Üyeler …., …, …. ile ….’ın karşı oy gerekçesi:

“657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesinde; “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3. maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yapılacak yiyecek yardımının; kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

5018 sayılı Kanunun 71. maddesinin birinci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, ikinci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. Aynı Kanunda, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idarenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca, yüklenici ve memurlara yapılan ödeme işlemi neticesinde de kamu kaynağında azalma meydana gelmiş ve kamu zararı oluşmuştur. Bu itibarla, tazmin hükmünün Tasdikine karar verilmesi gerekir.”

Karar verildiği 26.04.2017 tarih ve 43024 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.