Sayıştay 7. Dairesi 413 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 7

• Karar Tarihi: 17.12.2020

• Karar No: 413

• İlam No: 178

• Madde No: 10

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

SOSYAL DENGE SÖZLEŞMESİYLE YEMEK YARDIMI YAPILMASI

… Belediye Başkanlığı ile … Sendikası arasında 30.04.2018 tarihinde imzalanan ve 22’nci maddesinin a, b, c, f ve h bentleri 01.01.2018 tarihinden, diğer maddeleri ise 30.04.2018 tarihinden itibaren yürürlüğe giren sosyal denge sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içerdiği, 2018 yılında sözleşmeli olanlar dışındaki ..Belediyesi personeline tavan tutarların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmekte iken 2018 yılındaki sözleşmeye ayrıca yemek yardımı ödenmesine ilişkin hüküm ilave edilerek yemek yardımı ödenmesi suretiyle kamu zararına neden olunması iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;

Anayasanın 53’üncü maddesini değiştiren 07.05.2010 tarihli ve 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, 12.09.2010 tarihinde yapılan referandumla kabul edilmiş ve memurlar ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme hakkı tanınmıştır. Anayasanın bahse konu 53’üncü maddesinde;

“Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir.

Anayasa’nın 53’üncü maddesinde ifade edilen düzenlemelere ilişkin hazırlanan 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 04.04.2012 tarihinde kabul edilerek 11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

6289 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesi ile Belediyelerle kamu görevlileri sendikaları arasında 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmelerin, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar uygulanmasına ve sözleşme sürelerinin sona erdiği tarihten sonra ise söz konusu idarelerin 4688 sayılı Kanun’da yer alan hükümler çerçevesinde sözleşme yapabilmelerine imkân sağlanarak sosyal denge tazminatı ödemelerinin dayanağı olacak mevzuatın Türk hukuk sistemine yerleşmesi sağlanmıştır.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanun’un 33’üncü maddesiyle değişik Ek 15’inci maddesinde belediyelerde istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği, bu tazminatın aylık tutarının 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ile ilgili belediyede en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanun’da öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesi de 6289 sayılı Kanun ile değişikliğe uğramıştır. Maddede, söz konusu sözleşmelerin nasıl imzalanacağı, ne kadar süreyle geçerli olabileceği, hangi durumlarda sözleşme yapılamayacağı ve hangi durumlarda sözleşmelerin hükümsüz kalacağı ifade edilmiştir.

Aynı Kanun’a 6289 sayılı Kanun’la Geçici 14’üncü madde eklenmiş ve 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin yeni dönemdeki durumunun ne olacağı, bu sözleşmelerin 31.12.2015 tarihinden önce çeşitli sebeplerle sona ermesi durumunda yeni sözleşmelerin hangi şart ve kurallara bağlı olarak imzalanacağı, tavan tutarın ne alınması gerektiği gibi hususlara mezkûr maddede yer verilmiştir.

4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde aynen;

“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükmüne yer verilmiştir.

Ayrıca, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün;

“Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’nci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmekte,

“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 7’nci maddesinde;

“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” ifadesi yer almaktadır.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ile 4688 sayılı Kanun uyarınca imza altına alınan toplu sözleşme hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; 15.03.2012 tarihinden önce Belediye tarafından imzalanan sosyal denge sözleşmesinin süresi bitinceye kadar geçerli olacağı, söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2019 tarihinden önce sonra ermesi halinde Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere yeni bir sözleşme imzalanabileceği, sosyal denge sözleşmesinde unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın tavan olarak esas alınabileceği görülmektedir.

Buna göre, belediyeler tarafından unvanlar itibariyle ilgili personellere yapılacak sosyal denge tazminatı ödemelerinde tavan tutar belirlenirken kıstas olarak alınacak iki unsur bulunmaktadır. Bunlardan birincisi 11.04.2012 tarihinde geçerliliğini sürdüren sözleşmede her bir unvan için belirlenen ortalama aylık sosyal denge ödemesi tutarı, ikincisi ise 4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarlardır. İdare, imzalayacağı yeni sosyal denge sözleşmesinde söz konusu iki sözleşmeyi karşılaştırarak unvanlar itibariyle yapılabilecek en yüksek tutarda ödemeyi tavan tutar olarak esas alabilecektir. İmzalanan yeni sosyal denge sözleşmesinde söz konusu tavan tutar üzerinde belirlenen her bir ödeme ise mevzuata aykırılık teşkil edecektir.

…. Belediye Başkanlığı ile …. arasında 24.05.2011 tarihinde 01.01.2011 ile 31.12.2012 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesi imzalanmıştır. Söz konusu sözleşme 11.04.2012 tarihinde yürürlüğünü koruduğundan yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri uyarınca unvanlar itibariyle personele ödenecek sosyal denge tazminatı tavan tutarının belirlenmesi hususunda önem arzetmektedir.

11.04.2012 tarihinde yürürlükte bulunan 01.01.2011-31.12.2012 dönemine ilişkin sosyal denge sözleşmesinin;

“Sosyal Paket” başlıklı 15’nci maddesinde aynen;

“1- 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memur olarak çalışan personele her ay net 600 TL,

2. Fiilen başkan yardımcısı olarak görev yapan personele her ay net 1.000 TL,

3. Fiilen müdür ve harcama yetkilisi olarak görev yapan personele her ay net 700 TL,

4. Başkanlık onayı ile fiilen şef olarak görevlendirilen personele her ay net 650 TL,

…

“İkramiye” başlıklı 16’ncı maddesinde;

“İşveren, her Ramazan bayramında, kurban bayramında, yılbaşında ve her yıl bir defaya mahsus olmak üzere izin kullanılsın veya kullanılmasın izin parası olarak aşağıda belirtilen net tutarlar ödenir.

1. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memur olarak çalışanlara yılda 4 kez 600 TL,

2. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49. Maddesi gereğince kadro karşılığı sözleşmeli olarak çalıştırılan personellere yılda 4 kez net 250 TL,

3. Fiilen başkan yardımcısı olarak görev yapan personele yılda 4 kez net 1.000 TL,

4. Fiilen müdür ve harcama yetkilisi olarak görev yapan personele yılda 4 kez net 700 TL,

5. Başkanlık onayı ile fiilen şef olarak görevlendirilen personele yılda 4 kez net 650 TL,

6. Tabip kadrosunda görev yapmakta olan personele yılda 4 kez net 1.000 TL ödenir.” denilmektedir.

Yukarıda adı geçen sözleşmenin sona ermesinden sonra ilgili sendika ile … Belediyesi arasında çeşitli sözleşmeler imzalanmış, en nihayetinde 30.04.2018 tarihinde yeni bir sözleşme imzalanmıştır. 30.04.2018 tarihinde imzalanan ve 01.01.2018-31.03.2019 döneminde geçerli olan yeni sözleşmenin “Mali Haklar” başlıklı 22’inci maddesinde:

“ a) Sözleşme gereği her ayın maaş günü 657 Sayılı Yasa kapsamında çalışan ünvanlı unvansız memur personele (hekimler hariç) 01/01/2018 - 31/03/2019 tarihleri arasında net 1.100,00 TL. maaş ile birlikte Toplu Sözleşme miktarı olarak ödenir.

…

c) … Belediye Başkanlığı’nda hekim olarak çalışan (sözleşmeli hekimler dahil) personele 01/01/2018 - 31/03/2019 tarihleri arasında net 2.000,00 TL maaş ile birlikte Toplu Sözleşme miktarı olarak ödenir.

d) İşveren, ramazan, kurban bayramlarında ve yılbaşında bulunduğu dönem içinde ödenen Toplu Sözleşme miktarı kadar ikramiyeyi net olarak öder.

e) İşveren yılda bir kez izin parasını Toplu Sözleşme miktarı kadar ikramiye 31 Mayısta net olarak öder.

f) İşveren, 8 Mart Emekçi kadınlar gününe özel net 600,00 TL. (Yalnızca kadınlara) ikramiyeyi net olarak öder.

…

h) Belediye Başkanı tarafından ihtiyaç duyulduğunda tüm Başkan Yardımcıları ile Müdür ve Müdür olarak görev yapan personel mesai saatini aşan zamanlarda da göreve çağrıldığından, bu fazla çalışmalar için Müdür ve Müdür olarak görev yapan personele (Zabıta Müdürü dahil) her ay net 700,00 TL, Başkan Yardımcılarına net 1.750,00 TL. maaş ile birlikte ödenir. Her iki görevi birlikte yürüten personel yalnızca birinden yararlanır. (Başkan Yardımcıları bu sözleşmenin 22. Maddesinin g bendinden faydalanamaz.)

…” denilmekte,

“Yemekhane İhtiyacının Karşılanması” başlıklı 23’üncü maddesinde;

“Yemek yardımı olarak da işverene bağlı birimlerde görev yapan … Üyeleri ile üye olmayan memur için 4.500 kalori değerinde sağlık ve hijyenik şartlara uygun servis dahil olmak üzere yemek temin etmek, ettirmek zorundadır. Yemek bedeli işveren tarafından karşılanır. Yemekler 2 (iki) işveren, 2 (iki) sendika temsilcisinden oluşan komisyon tarafından denetlenir. Kurum tarafından yemek verilmez ise bu Toplu Sözleşmeden faydalanan 657 Sayılı Yasa kapsamında görev yapan memura aylık net 350,00 TL. maaş ile birlikte ödenir.” hükmü yer almaktadır.

Buna göre 2018 yılında yapılan yeni dönem sosyal denge sözleşmesindeki unvanlar itibariyle ödenmesi öngörülen tutarların tavan tutarı aşıp aşmadığının incelenmesi önem arz etmektedir.

4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan toplu sözleşmeye göre 2018 yılında ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarları;

• 2018 yılının ilk 6 ayı için brüt 1.031,23 TL,

 gelir vergisi oranı %15 ise yaklaşık 855 TL net

 gelir vergisi oranı %20 ise yaklaşık 804 TL net

• 2018 yılının ikinci 6 ayı için brüt 1.120,43 TL’dir

 gelir vergisi oranı %15 ise yaklaşık 944 TL net

 gelir vergisi oranı %20 ise yaklaşık 888 TL net

Belediye tarafından imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde geçerli olan tavan tutar hesabında dikkate alınacak sosyal denge sözleşmesi incelendiğinde unvanlar itibariyle ödenebilecek tavan tutarlar;

• Belediye başkan yardımcısı için [(1000 TL x 12 ay) + (1000 TL x 4 ay)] / 12 ay= 1.333,33 TL (net)

• Fiilen müdür ve harcama yetkilisi olanlar için [(700 TL x 12 ay) + (700 TL x 4 ay)] / 12 ay= 933,33 TL (net)

• Şefler için [(650 TL x 12 ay) + (650 TL x 4 ay)] / 12 ay= 866,66 TL (net)

• Doktorlar için [(1500 TL x 12 ay) + (1000 TL x 4 ay)] / 12 ay= 1.833,33 TL (net)

• Memurlar için [(600 TL x 12 ay) + (600 TL x 4 ay)] / 12 ay= 800 TL (net)

4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutarlar ile 2012 yılında Belediye tarafından imzalanan sosyal denge sözleşmesine istinaden unvanlar itibariyle ödenebilecek sosyal denge tazminatı tutarları karşılaştırıldığında;

• Memur ile şef unvanlı personel için 2018 yılının tamamında 4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan toplu sözleşmedeki tavan tutarın esas alınması gerektiği,

• Belediye başkan yardımcısı, doktor ile fiilen müdür ve harcama yetkilisi olan personel için 2018 yılının tamamında 2012 yılında yürürlükte bulunan Belediye tarafından imzalanmış sosyal denge sözleşmesindeki unvanlar itibariyle ödenen aylık ortalama tutarların tavan tutar olarak esas alınması gerektiği ortaya çıkmaktadır.

Ancak, 2018 yılı içerisinde geçerli olan sosyal denge sözleşmesi incelendiğinde unvanlar itibariyle personele mutat olarak her ay ödenen sosyal denge tazminatı tutarlarının her bir unvan için olabilecek en yüksek tavan tutarın üzerinde belirlendiği görülmüştür. Buna rağmen her ay mutat olarak ödenen sosyal denge tazminatı dışında personele yemek yardımı adı altında ödeme yapılmış ve bu ödemeler dolayısıyla kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

Özetle, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesi hükmüne istinaden 2012 yılında yürürlükte bulunan sosyal denge sözleşmesi ile Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme hükümlerinin kıyaslanarak söz konusu unvandaki personeller için tavan tutar belirlenmesi gerekirken, mevzuat hükümlerine uyulmayarak unvanlar itibariyle personele ödenebilecek tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı belirlenmesi, tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenirken 2012 yılında geçerli olan ve tavan tutarların hesaplanmasında esas alınan sosyal denge sözleşmesinde yer almayan, ancak 2018 yılında yürürlükte bulunan sözleşmeye yemekhane ihtiyacının karşılanması amacıyla yemek yardımı ödenmesini öngören bir madde eklenmesi suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

Sorumlular tarafından yapılan savunmada özetle:

• 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan “Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” hükmünün Anayasa’ya aykırı olduğu, söz konusu aykırılık sorununun Anayasa Mahkemesi nezdinde giderilmesi gerektiği;

• 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde düzenlenen Belediye Başkanının teklifi ve Belediye Meclisince karar verilmesi ile Toplu Sözleşmenin (sosyal denge sözleşmesinin) geçerlilik (sıhhat) şartının yerine getirildiği;

• 5393 sayılı Kanun’da belediye tüzel kişiliğinin temsilcisinin belediye başkanı olduğunun ifade edildiği, … Belediye Meclisinin kararı ile … ile 2018-2019 dönemini kapsayan toplu sözleşme (sosyal denge sözleşmesi) imzalama yetkisi alan Belediye Başkanının toplu sözleşmenin(sosyal denge sözleşmenin) tarafı olan Belediye Başkanlığını temsilen 30.04.2018 tarihinde toplu sözleşmeyi (sosyal denge sözleşmesini) imzaladığı, yetkili sendikayla yapılan toplu sözleşme(sosyal denge sözleşmesi) toplantılarında toplu sözleşmeye(sosyal denge sözleşmesine) hazırlık amacıyla tutulan toplu pazarlık tutanaklarına paraf atılmasının, ayrıca toplu sözleşmeye(sosyal denge sözleşmesine) de belediye başkanı dışındaki kişiler tarafından fazladan ve gereksiz yere paraf atılmış olmasının toplu sözleşmenin(sosyal denge sözleşmesinin) geçerliliğine ve yürürlüğüne hiçbir etkisi bulunmadığı, bu sebeple toplu sözleşmede(sosyal denge sözleşmesinde) belediye başkanı dışında imzası bulunan kişilerin toplu sözleşmenin(sosyal denge sözleşmesinin) tamamından sorumlu tutulmasının mevzuata uygun olmadığı;

• 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde memurlara yapılacak ödemeler bakımından herhangi bir sınırlama veya tavan tutar uygulaması getirilmediği, aynı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesi ile de 15.3.2012 tarihinden önce sosyal denge sözleşmesi bulunan belediyelere 31.12.2015 (31.12.2019) tarihine kadar yine 32’inci madde çerçevesinde sosyal denge sözleşmesi yapabilme-yenileyebilme olanağı sağlandığı,

• 2018 yılında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinin 7’nci maddesinde, daha önce imzalanan toplu sözleşmelerin devamı niteliği vurgulanarak yeni toplu sözleşme(sosyal denge sözleşmesi) imzalanıncaya kadar eski sözleşmenin tüm hükümlerinin geçerli olacağı tekrar kurala bağlandığı;

• Sayıştay tarafından ILO'nun onaylanarak usulüne göre yürürlüğe konulmuş bulunan 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmeleri ve bu sözleşmelere dayalı olarak verilen ILO denetim organlarının kararlarının nazara alınması gerektiği, söz konusu sözleşmelerin dikkate alınmamasının Anayasa’ya aykırılık teşkil edeceği;

• Harcama yetkilisinin ödenek kullanımında keyfi hareket edemeyeceği gibi, üst yöneticinin sevk ve idaresinin de dışına çıkamayacağı, sosyal denge sözleşmesi ile belirlenen tutarın bütçede karşılığının bulunduğu, bütçede karşılığı bulunan tutar için ödeme talimatı verilmesinde yasal bir engel bulunmadığı, tam aksine bütçede karşılığı bulunmasına rağmen söz konusu tutarın ödenmemesi durumunda alacağın aslı ve buna bağlı fer’i hakkın ödenmesinden kaynaklı kamu zararına sebep olunacağı;

• Gider Bütçesi üst başlığı altında sosyal ödemeler kalemi içinde yerini bulan sosyal denge ödemesi hakkında ödeme sisteminde miktarı belirlenmiş bir ödeneğin ilgilere ödenmesinde “kamu zararı” oluştuğundan söz edilemeyeceği;

• 4688 Sayılı yasanın 32’nci maddesi son fıkrası şartları gerçekleşmediği müddetçe sözleşmenin geçerliliğini korumaya devam edeceği;

• Bir sözleşmenin feshinin ancak taraflar arasında yapılacak bir uzlaşıyla veya yargısal denetim ile oluşan bir yargı kararıyla mümkün olabileceği, Belediye Meclisinin onayı sonrasında imzalan söz konusu sözleşme için böyle bir durumun oluşmadığı;

• Memurlara yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinin 5018 sayılı Kanun’un 71’nci maddesi tanımına giren bir kamu zararı oluşturmadığı, kamu zararının belirlenmesi kıstaslarına uygun olmayan bir “hukuki tavsif” ile sorumluluk atfedilmesinin de mümkün bulunmadığı,

• Belediyesinin 2014 yılı hesapları denetimi sonucunda “Belediye ile Sendika arasında imzalanan toplu iş sözleşmesi (sosyal denge sözleşmesi)ile memur ve sözleşmeli personele, mevzuatın öngördüğü tavan tutarların üzerinde mali haklar sağlanması suretiyle 770.774,67 TL kamu zararına sebebiyet verildiği” iddiasının sorgu konusu yapıldığı, yapılan yargılama sonucunda Sayıştay 5’inci Dairesinin 02.02.2016 tarihli ve 148 karar numaralı, 13.04.2016 tarihli ve 138 sayılı ilamıyla ilişilecek husus bulunmadığına karar verildiği ve sonrasında söz konusu kararın kesinleştiği;

• 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesi son fıkrasında belirtilen şartlar gerçekleşmedikçe sözleşmenin yasal geçerliliğini koruyacağı, geçerli olan sözleşmede yer alan tutarın ilgililere ödenmesine ilişkin harcama talimatı verilmesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı ve bu hususun kamu zararı oluşturmayacağı;

İfade edilmiştir.

98 no.lu İLO (İnternational Labour Organizasyon) Sözleşmesi, esas itibariyle işçi statüsündeki çalışanların sendikal örgütlenmeleri ile alakalı olmasına ve bu sözleşmenin 6’ncı maddesinde “Bu Sözleşme, Devlet memurlarının durumları ile alakalı değildir ve hiç bir surette, onların haklarına veya statülerine halel getirmez.” düzenlemesinin yer almasına rağmen; ilerleyen yıllarda devlet memuru olarak isimlendirilen çalışanların sendikal haklarına ilişkin mevzuatın oluşturulmasında da etkili olmuştur. 98 no.lu İLO Sözleşmesi 08.08.1951 tarihli ve 5834 sayılı Kanun’la kabul edilmiş ve bu Kanun 14.08.1951 tarihli ve 7884 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

Diğer yandan, 16.06.1989 tarihli ve 3581 sayılı Kanun’la onaylanması uygun bulunan "Avrupa Sosyal Şartı"nın onaylanması; Bakanlar Kurulunca 07.08.1989 tarihinde kararlaştırılmış ve söz konusu Bakanlar Kurulu Kararı 14.10.1989 tarihli ve 20312 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

Avrupa Sosyal Şartı’nda; Çalışma Hakkı, Âdil Çalışma Koşulları Hakkı, Güvenli ve Sağlıklı Çalışma Koşulları Hakkı, Âdil Bir Ücret Hakkı, Örgütlenme Hakkı, Toplu Pazarlık Hakkı vb. konularda taraf ülkelerce taahhüt edilen yükümlülükler düzenlenmiştir. Dolayısıyla, ilgili ülkeler, çalışanlarına Avrupa Sosyal Şartı’nda belirtilen haklara ulaşma yolunu açacaklardır. Bunun ise ülkelerin sosyal ve ekonomik durumlarıyla mütenasip olacağı açıktır.

Mezkûr Şart’ın 4’üncü maddesinde adil ücret hakkının bazı ilkeleri belirlenmiş ve taraf ülkelerin; çalışanların kendilerine ve ailelerine saygın bir yaşam düzeyi sağlayacak ücret hakkına sahip olduklarını tanımayı, 6’ncı maddesinde ise; taraf ülkelerin menfaat uyuşmazlığı durumunda çalışanların ve çalıştıranların, bir önceki toplu sözleşmelerden doğabilecek yükümlülükler saklı kalmak üzere grev hakkı dahil, ortak hareket hakkını tanımayı kabul etmiş olduğu belirtilmiştir.

Her iki metin birlikte değerlendirildiğinde görüleceği üzere; ülkemiz tarafından devlet memurları da dahil çalışanların sendikal faaliyet ve örgütlenme hakları, çalışanların adil ücret hakları ve toplu pazarlık hakları kabul edilmiştir.

Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin son fıkrasında, “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir, bunlar hakkında Anayasa’ya aykırılığı iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 7/5/2004-5170/7 md.) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” hükmü yer almaktadır. Dolayısıyla, temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalar ile kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi durumunda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınacaktır.

Yukarıda bahsi geçen hakların kullanılması, Anayasamızın çeşitli maddelerinde yapılan düzenlemeler ile işçi statüsü dışındaki kamu görevlileri için de anayasal güvenceye kavuşturulmuştur. En son olarak; Avrupa Sosyal Şartı ve İLO Sözleşmeleri bağlamında olmak üzere, 07.05.2010 tarihli ve 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un, 12.09.2010 tarihinde yapılan referandumla kabul edilmesiyle memurlar ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme hakkı tanınmış ve söz konusu düzenleme Anayasa’ya işlenmiştir.

Anayasa’nın 51’nci maddesine göre, işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin sendika kurma hakkının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Anayasa’nın “A. Toplu iş sözleşmesi ve toplu sözleşme hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde ise; işçiler ve işverenlerin, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları; toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının kanunla düzenleneceği; memurlar ve diğer kamu görevlilerinin de toplu sözleşme yapma hakkına sahip oldukları; toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde tarafların Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabileceği; Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararlarının kesin ve toplu sözleşme hükmünde olduğu; toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların kanunla düzenleneceği ifade edilmektedir.

Anayasa maddesinde bahsedilen kanunlar; işçiler için 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu, memurlar ve diğer kamu görevlileri için ise 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’dur. Bir diğer husus ise, taraflarca akdedilen sözleşmelerin işçiler için “toplu iş sözleşmesi”, memurlar ve diğer kamu görevlileri için “toplu sözleşme” olarak isimlendirilmesidir. Dolayısıyla memurlar ve diğer kamu görevlileri için akdedilen toplu sözleşmelerin “toplu iş sözleşmesi” olarak isimlendirilmesi hukuken hatalı olduğu gibi, mahalli idarelerde akdedilen sosyal denge sözleşmelerinin “toplu sözleşme” veya “toplu iş sözleşmesi” olarak isimlendirilmesi de hukuken hatalıdır.

Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90’ıncı maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulamamakta ise de, söz konusu sözleşme ile sağlanan hakların hayata geçirilmesi, ancak bu husustaki mevzuat hükümlerinde gerekli değişikliklerin yapılması ve uygulama esaslarının belirlenmesi halinde mümkün olabilecektir. Sorguda ILO sözleşmesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi yerleşik içtihatları göz önüne alınmaksızın değerlendirmede bulunulmamış, Belediye ile Sendika arasında sözleşme imzalanamayacağı yönünde bir iddia öne sürülmemiştir. Sorguda gerek Türkiye Cumhuriyeti Anayasası gerekse Ülkemizin taraf olduğu uluslararası anlaşmalar doğrultusunda hali hazırda imzalanmış sözleşmedeki mali hükümlerin mevzuata aykırı olduğu belirtilmiştir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” hükümleri yer almaktadır.

Bu bağlamda 4688 sayılı Kanun’un 32’inci maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde yer alan “Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” hükmünün Anayasaya aykırılık iddiası yerinde görülmemektedir. Zira, Anayasa Mahkemesinin 02.02.2017 tarih ve 2014/2282 bireysel başvuru numaralı kararında sosyal denge sözleşmelerinin Türk hukuk sistemindeki yeri hakkında aşağıda yer alan ifadelerle tanımlama yapılmıştır:

“Sosyal Denge Sözleşmesi; 4688 sayılı Kanun kapsamında düzenlenebilen, toplu sözleşme niteliği taşımayan, toplu sözleşme güvencesi veya yükümlülükleri barındırmayan, kendine özgü dönemsel bir düzenlemedir. Bu sözleşme, kamu görevlilerinin ekonomik durumlarının daha iyi hale getirilmesi, ekonomik ve sosyal barışı sağlamak ve devam ettirmek, adaletsiz ücret dağılımını önlemek amacıyla kamu kurum ve kuruluşlarında işçi olarak çalışanlar dışındaki kamu görevlilerinin aylık maaşlarına ek olarak ödenmesi yasal düzenlemelerle öngörülen sosyal denge tazminatının ödeme şekil ve şartlarına ilişkin kuralları içermektedir. (Mehmet Yüzgeç, B. No: 2014/2282, 2/2/2017, § 25)”

Görüldüğü üzere 4688 sayılı Kanunun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde yer alan “…Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz…” hükmü ile kanun koyucu, yukarıda yer alan bireysel başvuru kararı ile de Anayasa Mahkemesi mahalli idarelerce imzalanan sosyal denge sözleşmelerinin toplu sözleşme niteliği taşımadığını açıkça ifade etmiştir.

Sosyal denge sözleşmesi imzalayan idarelerce söz konusu sözleşmelerin “toplu sözleşme” olarak nitelendirilmesi bu sözleşmelere toplu sözleşme niteliği kazandırmamaktadır. Bu bakımdan sorumluların savunmalarında belirttikleri Anayasaya aykırılık iddiasına ilişkin takdir Sayıştay dairesinde olmakla birlikte bu iddia tarafımızca yerinde görülmemektedir.

Anayasanın mezkûr 53’üncü maddesi doğrultusunda; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15’nci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” hükmü getirilmiştir.

4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde ise “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz.

Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” denilmek suretiyle yine bir tavan tutar belirlemesi yapılmıştır.

2018 yılı içerisinde geçerli olan “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali Ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme”nin dördüncü bölümünün;

“Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde aynen;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmekte,

“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 7’nci maddesinde ise;

“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” hükmü yer almaktadır.

Buna göre, idareler yapacakları sözleşmelerde 31.12.2019 tarihine kadarki dönemde, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen meblağın üzerinde bir tutar belirlenmemesi kaydıyla dilediği tutarlarda sosyal denge tazminatı miktarı belirleme yetkisine sahiptir. Bu anlamda ilgili mevzuatın tavan tutar belirlemediği yönündeki savunma yasal dayanaktan yoksundur.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun gerek 32’nci maddesi gerekse de Geçici 14’üncü maddesi ile ödenebilecek sosyal denge tazminatına bir takım sınırlamalar getirilmiştir. Buradaki düzenleme ile idarelere, yeni yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarın, daha önceki sözleşmeler ile sağlanan ortalama aylık ödemenin altında kaldığı durumlarda, 31.12.2019 tarihine kadar idarelerin uygulayacakları sözleşmelerde, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen ortalama aylık tutarın tavan aylık olarak esas alınabileceği yetkisi verilmiştir. En son akdedilen Toplu Sözleşme’deki tavan tutar; önceki sözleşmede öngörülen ortalama kazançtan daha düşük ise, bu durumda idarelerin, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen, ortalama aylık tutarı tavan olarak esas alabilme yetkisi bulunmaktadır. Başka bir deyişle, 31.12.2019 tarihine kadarki dönemde, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen meblağın altına inilmeyebileceği yetkisi ile, personele yapılan önceki ödemeler kadar ödeme yapma konusunda idarelere takdir hakkı tanınmıştır. Sorumluların savunmalarında göz önünde bulundurulmasını istedikleri bu ifadelerde, idarelere tanınan takdir hakkı, 11.04.2012 tarihi itibariyle personele ödenen ortalama aylık kadar ödeme yapılmasını, yani genel Toplu Sözleşme’de belirtilen tavan ile bağlı kalmaksızın, o dönemde sözleşmede belirtilen tutar ne ise (herhangi bir sözleşme veya protokol ile artırılmaksızın) onun ödenmesini ifade etmektedir. Sorumluların savunmalarında yer alan 138 nolu İlam’ın hukuki gerekçesi de buna dayanmaktadır.

Sorumluların savunmalarında yer vermiş olduğu Sayıştay 5. Dairesinin sosyal denge tazminatı ödemelerinde ilişecek husus bulunmadığı yönündeki 12.04.2016 tarihli ve 138 numaralı ilam hükmü söz konusu yargılamaya esas alınan sosyal denge sözleşmesinin 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmenin devamı olarak değerlendirilen hususlarına ilişkin bir karar olup aynı Dairenin daha sonraki tarihlerde almış olduğu aksi yöndeki kararları da bulunmaktadır. Örneğin; 30.03.2017 tarihli ve 159 sayılı ilam ile Kadıköy Belediyesi, 29.05.2018 tarihli ve 111 sayılı ilam ile Gaziosmanpaşa Belediyesi, 02.07.2019 tarihli ve 207 sayılı ilam ile Kartal Belediyesi hesaplarının yargılanması sırasında Sayıştay 5. Dairesi tarafından sosyal denge tazminatının tavan tutarın üzerinde ödenen kısmının tazminine hükmedildiği görülmektedir. Nitekim Sayıştay 7. Dairesinin de 18.04.2019 tarihli ve 152 sayılı, 19.07.2017 tarihli ve 235 sayılı ilamları ile tavan tutarın üzerinde yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin kamu zararına hükmettiği kararları mevcuttur. Söz konusu kararlara ilişkin örnek sayısını çoğaltmak da mümkündür.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, Yerel Yönetimlerin 11.04.2012 tarihi itibariyle yürürlükte olan sosyal yardım ödemelerine ilişkin sözleşmeleri, 31.12.2019 tarihinden önce sona ermekte ise ve söz konusu sözleşmelerdeki unvanlar itibariyle aylık ortalama ödemeler, genel Toplu Sözleşme’de belirtilen tazminat tavanından yüksek ise bu tarihten önce sözleşmenin sona ermesi veya feshedilmesi halinde, önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemeler tavan olarak alınabilecektir. Bununla birlikte, sözleşmelerin 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi veya karşılıklı olarak feshedilmesi veya da hangi şekilde olursa olsun yeni mali hükümler getirilmek suretiyle yenilenmesi veya güncellenmesi halinde; yeni sözleşmede, 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmedeki aylık ortalama ödemelerin artırılması ve mali hakların çoğaltılması mümkün değildir.

Görüldüğü üzere, tavan tutarın ne olacağı 4688 sayılı Kanun’da, kanun koyucu tarafından çok net bir biçimde açıklanmıştır.

Belediyesince bu süreçte imza altına alınan sosyal denge sözleşmelerine bakıldığında; 24.05.2011 tarihinde 01.01.2011 ile 31.12.2012 tarihleri arasında geçerliliği olan bir sözleşme imzalandığı görülmektedir. Söz konusu sözleşme 11.04.2012 tarihinde geçerli olduğundan sorgumuzda tavan tutar hesabında da bu sözleşme rakamları esas alınmıştır.

Yukarıda adı geçen sözleşmenin sona ermesinden sonra ilgili sendika ile Belediyesi arasında çeşitli sosyal denge sözleşmeleri imzalanmış, en nihayetinde 30.04.2018 tarihinde yeni bir sosyal denge sözleşmesi imzalanmıştır. 30.04.2018 tarihinde imzalanan ve 01.01.2018-31.03.2019 döneminde geçerli olan yeni sosyal denge sözleşmesinin hükümleri ile 11.04.2012 tarihinde geçerli olan eski sözleşmenin hükümleri karşılaştırıldığında; ayrıntısına sorgu metninde yer verildiği üzere, lehlerine olması nedeniyle bazı unvanlar için 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşme uyarınca ödenen aylık ortalama tutarların, bazı unvanlar için ise 2018 yılında geçerli olan Toplu Sözleşme ile belirlenen tutarın tavan olarak esas alınması gerektiği ortaya çıkmaktadır.

Ancak, Belediyesinin ilgili sendika ile yapmış olduğu ve 2018 yılında yürürlükte bulunan sosyal denge sözleşmesi ile 2012 yılında yürürlüğünü sürdürmüş sözleşme karşılaştırıldığında; 2018 yılında akdedilen sosyal denge sözleşmesi ile unvanlar itibariyle personele ödenen sosyal denge tazminatı tutarlarının artırıldığı, yeni akdedilen sosyal denge sözleşmesi ile 2012 yılında yürürlükte olan sözleşmede bulunmayan yeni ödeme kalemlerinin ihdas edildiği ve bu suretle her bir unvan için ödenmesi gereken tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödemesinin öngörüldüğü, bu bakımdan tavan tutar üzerinde yapılacak her bir ödemenin de yasal dayanağının bulunmadığı görülmektedir.

4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde sosyal denge sözleşmesinin belediyelerde belediye başkanı tarafından imzalanacağı belirtilmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 37’nci maddesinde belediye başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Bu hükümlerden hareketle Belediye Başkanının, imzaladığı sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olduğundan, mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan Üst Yönetici Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunmaktadır.

5018 sayılı Kanun ve Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerini yerine getiren harcamalar ile ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

Sosyal denge ödemelerinin bütçede ödeneği bulunduğundan kamu zararı oluşturmadığı iddiasına gelince, herhangi bir iş için bütçede ödenek öngörülmesi ve bu ödeneğin aşılmaması söz konusu işin tamamen doğru yapıldığı ve mevzuata uygun olduğu anlamına gelmez. Zira harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri için 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda belirtilen bütçe ilke ve esaslarına uymak nasıl bir gereklilik ise diğer mevzuat hükümlerine uymak da ayrıca bir gerekliliktir. Kamu görevlisi, kendisine tevdi edilen işi yürütürken bir kısım mevzuatı esas alıp diğer bir kısmını ise görmezden gelerek uygulamaktan imtina edemez. Sorumlularca savunmada belirtilen sosyal denge ödemeleri için bütçede ödeneği bulunduğundan bahisle mezkûr ödemelerin kamu zararı oluşturmayacağı düşüncesi söz konusu kişilerin kanunlar karşısındaki sorumluluğunu da ortadan kaldırmaz.

4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinin son fıkrasında sözleşme için olması gereken diğer tüm şartlar oluşsa dahi idarenin mali yapısında bulunan veya sonradan oluşacak zafiyetler dolayısıyla sözleşmenin hükümsüz kalacağı durumlar düzenlenmektedir. Salt bu hükme bakıp, burada yer alan şartlar oluşmadığında diğer kanun hükümlerine aykırı düzenlenen sözleşmelerin doğru olduğunu kabul etmek, mevzuata aykırı düzenlenen bu sözleşmeler uyarınca yapılan ödemelerin kamu zararı olmadığını iddia etmek mümkün değildir. Böyle bir yaklaşım bir kanun hükmünü esas alıp diğer hükümleri görmezden gelmek anlamına gelecektir ki bu anlayış kamu maliyesi ve kamu hukuku açısından oldukça sakıncalıdır. Zira 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’nun 26’ncı maddesinde tarafların sözleşmelerini kanunda öngörülen sınırlar içinde özgürce düzenleyebileceği, 27’nci maddesinde ise kanunun emredici hükümlerine aykırı sözleşmelerin kesin olarak hükümsüz kalacağı ifade edilmiştir. Yine aynı maddede sözleşmenin içerdiği hükümlerden bir kısmının hükümsüz olmasının, diğerlerinin geçerliliğini etkilemeyeceği hüküm altına alınmıştır.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde ve 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde kamu görevlilerine sözleşme uyarınca verilecek sosyal denge tazminatının tavan tutarının nasıl hesaplanacağı açıkça belirtilmiştir. Bu emredici hükümlere aykırı sosyal denge sözleşmesi düzenlenmesi ve bu sözleşme uyarınca ödenen tazminatların hukuka uygun olduğunun savunulması yukarıda açıklandığı üzere mümkün değildir. Somut olayımızda da taraflar arasında yapılan sosyal denge sözleşmesinin bazı maddeleri kanunun emredici hükümlerine açıkça aykırı olduğu için hükümsüzdür.

Sorumluların bir sözleşmenin feshinin ya taraflar arasındaki uzlaşmayla ya da yargı kararıyla olabileceği yönündeki savunmasının sorgu metninde yer alan hangi hususlar için yapıldığı anlaşılamamıştır. Zira sorgu metninde sosyal denge sözleşmesinin fesh edilmesi gerektiğine ilişkin bir ibare bulunmamaktadır. Bilakis, sorguda belirtilen, 4688 sayılı Kanun’a aykırı hükümler içeren sözleşmenin söz konusu hükümlerinin geçersiz olması gerektiği bir iddia değil, 6098 sayılı Kanun’un emredici hükmüdür. Bu bakımdan sorumluların Sayıştayın, Kanun’a ve Anayasa’ya aykırı olarak sorgu gönderdiği savına katılmak mümkün değildir.

Yukarıda yer verilen açıklamalar değerlendirildiğinde, sorumluların sözleşmenin yasal geçerliliği olduğu, taraflar üzerinde anlaşmadıkça veya yargı kararı bulunmadıkça geçersiz sayılmayacağı ve 4688 Sayılı Kanun’un 32’nci maddesi son fıkrası şartları gerçekleşmediği müddetçe sözleşmenin yasal geçerliliğini koruyacağı yönündeki savunmasının hukuki dayanaktan tamamen yoksun olduğu da görülmektedir.

4688 sayılı Kanun uyarınca idarelerin sosyal denge sözleşmelerini yenileme olanakları bulunduğu hususunda herhangi bir itiraz bulunmamaktadır. Ancak bu olanak idarelere sosyal denge tazminatı miktarı belirlemek konusunda sınırsız bir imkân sunmamaktadır.

5018 sayılı Kanunun “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinde; “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” denilmektedir. Fiili durumda da Belediye Başkanınca imza altına alınan sosyal denge sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içermesi sebebiyle kamu kaynağında eksilmeye sebep olunması durumu mevcuttur. 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılmasının kamu zararının belirlenmesinde esas alınacağı belirtilmiş, sorumluların belirttiği gibi bu hususun sadece mal ve hizmet alımlarına münhasır olduğuna dair bir kayda yer verilmemiştir. Kaldı ki personele yapılan yersiz ve mevzuata aykırı ödemelerin kamu zararı olduğuna ilişkin sayısız Sayıştay Kararı bulunmaktadır.

Bu bakımdan sosyal denge tazminatı ödemesinde tavan tutarın üzerinde yapılan ödemelerin kamu zararı oluşturmadığı yönündeki iddia da yerinde değildir.

Sorumluların savunmalarında belirttikleri 2018 yılında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinin önceki sözleşmelerin devamı niteliğinde olduğu görüşüne katılmak da mümkün değildir. Zira belediye başkanlarınca imzalanan her bir sosyal denge sözleşmesinin hem sözleşmesinde yazılı süresi bulunmakta hem de 4688 sayılı Kanun’da yazılı olan sürelerle sınırları çizilmiş bulunmaktadır. Bu bakımdan süresi biten bir sosyal denge sözleşmesinin, tamamen yeni bir sözleşme yapılması sonrasında devam ettiği iddiasının geçersizliği izahtan varestedir. Kaldı ki, her iki sözleşme de belediye başkanına yetki verilmesine ilişkin alınan ayrı bir meclis kararına dayanmakta, bu bağlamda her bir sosyal denge sözleşmesi için ayrı bir irade ortaya konulmaktadır. Bununla birlikte, 2012 yılındaki sözleşme ile 2018 yılındaki sosyal denge sözleşmesi karşılaştırıldığında söz konusu sözleşmelerde sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin hükümlerin birbirleri ile uyuşmadığı, 2018 yılında sosyal denge tazminatı ödemelerinin hem miktar olarak hem de ödeme kalemi çeşitliliği olarak artırıldığı görülmektedir. Bu bakımdan yapılan her yeni sosyal denge sözleşmesinin bir öncekinin devamı olduğu iddiası herhangi bir hukuki gerekçeye dayanmamaktadır.

31.12.2015 tarihinden önce süresinin bitmesi veya feshedilmesi nedeniyle yenilenen sözleşmeler için 11.04.2012 tarihi itibarıyla uygulanan sözleşmedeki tutarı koruyucu düzenleme getiren 4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesinin, protokolle süresi uzatılan sözleşmeler için de aynı hakkı vermesi izahtan vareste bir husustur. Ancak, bahse konu madde, 11.04.2012 tarihi itibarıyla uygulanan sözleşmede belirlenen aylık ortalama tutarın artırılmasına ve mali hakların sayısının arttırılmasına ilişkin hiçbir düzenlemeyi içermemektedir. Yukarıda da değinildiği üzere Geçici 14’üncü maddede yer verilen 31.12.2015 tarihi, Toplu Sözleşmelerle önce “31.12.2017”, sonra da “31.12.2019” olarak belirlenmiş; süre uzatımı dışında tavan tutarı [en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) % 100’ü] artırıcı bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri, Sayıştay ilamı ve açıklamalar sonucunda; Belediyesince 2018 yılında unvanlar itibariyle ödenebilecek tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı belirlenerek buna göre ödeme yapılması suretiyle kamu zararına sebebiyet verildiği tespit edilmiştir.

Sorumluluk açısından yapılan değerlendirmelerde; Sosyal denge sözleşmelerinin meclisin verdiği yetkiye istinaden belediye başkanının imzalaması ile hüküm ifade edeceği, başkanın bu yetkisini devredemeyeceği, başkan dışında atılan imzaların sözleşmenin yürürlüğüne bir etkisinin olmadığı, başkanın imzası olmaksızın başka kişilerin sözleşmeyi imzalamasının sözleşmeyi geçerli hale getirmeyeceği mevzuat hükümlerinden anlaşılmaktadır. Bu bakımdan sosyal denge sözleşmesinde imzası bulunan “diğer sorumlular” Adnan Akgül (Başkan Yardımcısı), Zeynel Suna (Başkan Yardımcısı), Tolga Bozkuş (Avukat) ve Nurten Funda (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü) tarafından yapılan savunmalar yerinde görülmüş olup sözleşmeye imza atmaları nedeniyle isnat edilen sorumluluklarının olmadığına , neden olunan kamu zararı ile ilgili olarak; Harcama Yetkilisi ,Gerçekleştirme Görevlisi ve sözleşmede imzası bulunan Belediye Başkanı’nın sorumluluklarının bulunduğuna;

Ayrıca; Belediyesi personeline tavan tutarların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmekte iken 2018 yılındaki sözleşmeye ayrıca yemek yardımı ödenmesine ilişkin hüküm ilave edilmek suretiyle oluşan … TL kamu zararının;

Üst Yönetici … (E. Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi … (Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Müdürü) ve Gerçekleştirme Görevlisi … (Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni)’a,müştereken ve mütelsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere,

oy çokluğuyla;

Azınlık Görüşü;

(Üye …in karşı oy gerekçesi: … Belediye Başkanlığı ile sendika arasında birden fazla sözleşme imzalanmıştır.

Bilindiği üzere 375 sayılı KHK’ya ekli Ek Madde 15’de (Ek: 4/4/2012-6289/33 md.);

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükmü;

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32.maddesinde (Değişik: 4/4/2012-6289/22 md.);

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz…”hükmü;

Aynı Kanunun Geçici 14.maddesinde;

“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.”

Hükmü yer almaktadır.

Yukarıda yer alan 375 sayılı KHK’ya ekli Ek 15.madde ile mahalli idarelerde istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilmesi yasal hale getirilmiştir. Sosyal denge tazminatının miktarı ilgili mahalli idare ile yetkili sendikası arasında, anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenecektir. Ancak bu sözleşmeyle belirlenecek sosyal denge tazminatının aylık tutarı, hükümet ile yetkili sendikalar arasında imzalanan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı aşamayacaktır. Hâlihazırda KHK hükmünün yürürlüğe girdiği 4/4/2012 tarihinden bu yana hükümet ile yetkili sendikalar arasında 2 yıllık dönemler halinde imzalanan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar, en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ü olarak belirlenmiştir.

Ancak şayet 15/3/2012 tarihinden önce idareler ile ilgili sendikalar arasında imzalanan sözleşmelerde (eski sözleşmeler), toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan (en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ü) daha yüksek oranda sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülmüş ise eski sözleşmedeki yüksek miktarlı sosyal denge tazminatının 31/12/2015 tarihine kadar ödenebilmesine imkân tanınmıştır.

Kaldı ki geçici 14.maddede yer alan “31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmeler” ifadesinden de anlaşılacağı üzere, bu sürelerin toplu sözleşmelerle uzatılamayacağı düşünülmektedir. Anayasanın 128. Maddesinin ikinci fıkrasında “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” hükmü yer almaktadır. Anayasanın bu hükmünden toplu sözleşme düzenlemelerinin Kanun üstünde olduğunu kabul etmek mümkün değildir. Burada yapılan düzenleme ile Kanunlarla düzenlenmemiş mali konuların toplu sözleşme ile düzenlenebileceğidir.

Denetçi tarafından yapılan bu ödemelerin mevzuata aykırı bulunması nedeniyle geçici 14.maddedeki düzenlemeler gerekçe gösterilerek 15/3/2012 tarihinden önce imzalanmış olan eski sözleşme hükümlerinin uygulanması gerektiği iddia edilmiş ve bu doğrultuda bu sözleşmedeki rakamlar “ödenmesi gereken” unsurlar olarak dikkate alınmıştır.

Ancak yapılan açıklamalar nedeniyle gerek 375 sayılı KHK hükümleri gerekse 4688 sayılı Kanunun geçici 14. Madde hükümlerine göre;

1. 2018 yılında belediye çalışanlarına ödenebilecek sosyal denge tazminatının üst limiti ancak 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4.Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olabilecektir.

2. 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4.Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen haklar dışında, 2018 yılında adı geçen Belediye çalışanlarına ilave olarak her ne ad (emekliliğe teşvik ikramiyesi, vekalet/tedvir görevi ücret farkı, bayram yardımı, okul yardımı, aile yardımı, vs.) altında olursa olsun yapılan bütün ödeme unsurları tamamen yersiz olmaktadır.

Açıklanan nedenlerle fiilen yapılan ödemeler ile 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4.Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ü arasındaki farkların tamamı kamu zararı olup, bunların yeniden hesaplanarak sorgu konusu yapılması için Raporun denetçisine iadesine karar verilmesi uygun olacaktır.)

(Üye …’ın karşı oy gerekçesi; Sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle oluşan … TL kamu zararının; sorgunun ilk aşamasında sorumlu tutulan tüm sorumlulura ödettirilmesine karar verilmesi uygun olur.)