Sayıştay 7. Dairesi 41297 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 7

• Dosya No: 41297

• Tutanak No: 42742

• Tutanak Tarihi: 15.02.2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Memurlara ticket vasıtasıyla yapılan yiyecek yardımı.

147 no.lu ilamın 9 uncu maddesi ile, Belediye personeline Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği uyarınca yapılan yardımın ayni şeklinde yapılması gerekirken, özel yemek şirketine ihale edilerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması gerekçesiyle ………. TL’nin tazminine hükmedilmiştir.

İlamda Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan ………. temyiz dilekçesinde özetle;

Belediye Başkanlığı bünyesinde hizmet veren birimlerin bazılarının merkez hizmet binasında, diğerlerinin (İtfaiye Müdürlüğü, SİSKİ Müdürlüğü, Park ve Bahçeler Müdürlüğü, Kadın ve Aile Hizmetleri Müdürlüğü, Makine İkmal Bakım ve Onarım Şefliği, Hal Şefliği ve Otogar Şefliği) konum olarak vatandaşlara en iyi şekilde hizmet verebilmek amacıyla ilin farklı yerlerinde bulunduğunu, dış birimlerin gerek hizmet binasından farklı ve uzak yerlerde bulunması, gerekse hizmet binası ve diğer dış birimlerde yemek yapacak mutfak ve yemek servisi alanlarının mevcut olmaması nedenleriyle yemek yardımının ayni olarak verilmesinin mümkün olmadığını,

Merkez hizmet binası ve diğer dış birimlerde mutfak ve yemek servisinin yapılabileceği yemekhane/salon yapımının maliyetinin çok yüksek olduğu, göz önünde bulundurularak memur ve sözleşmeli personele verilecek yemek yardımı için ihaleye çıkıldığını, ihaleyi kazanan firmanın personelin rahatlıkla ulaşabileceği lokantalarla anlaşmaları talep edilip personellerin en sağlıklı ve düzgün bir şekilde yemek yemelerinin sağlandığını,

Anayasa Mahkemesinin 22.12.2011 tarih ve E:2010/96E, K:2011/168K sayılı Kararında;

“…Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanmaları ile ilgili olarak tüm memurlar yönünden tek tip bir düzenleme yapılması mümkün olmayıp bu yardımın kapsamı ve miktarı; yürütülen kamu hizmetinin niteliğine, memurların çalışma saatlerine, kamu kurumlarında çalışan memur sayısına, kurum tarafından yemek verilip verilmemesine, verilen yemeğin kurumda yapılmasına veya satın alınmasına, yemek maliyetlerindeki farklılıklara, kamu kurumlarının bütçe olanaklarına göre değişkenlik arz etmektedir.

Yiyecek yardımı, bir sosyal yardım olmakla birlikte, yukarıda belirtilen niteliği nedeniyle diğer sosyal yardımlardan farklı olarak ayrıntılı düzenlemeyi gerekli kılmaktadır. Söz konusu teknik ve ayrıntılı düzenlemenin ise mutlaka yasa ile yapılması zorunluluğundan bahsedilemez. Bu nedenle, yiyecek yardımının yasal düzenlemeye konu edilerek Devlet memurlarına yiyecek yardımı yapılabilmesine olanak tanınmasında ve yiyecek yardımından faydalanılmasının usul ve esaslarının düzenlenmesinin yürütme organına bırakılmasında ‘yasayla düzenleme ilkesi’ne aykırılık bulunmamaktadır...” denildiğini,

Anayasa Mahkemesinin bu kararında belirtilen hususların, zaruri şartlardan dolayı Başkanlıkça yapılmış işlemi destekler nitelikte olduğunu,

Sayıştay Başkanlığınca Belediyenin 2007 yılı ile 2012 yılı hesaplarının incelenmesi sonucunda yine aynı konuda ilgili personellere sorgu gönderildiğini, ancak savunmaların kabul edilmemesi sonucunda tazmin kararı verildiğini, anılan ilama karşı ilgili personellerce Sayıştay Temyiz Kuruluna yapılan itiraz sonucunda, Kurul tarafından 11.12.2012 tarih ve 20337 no.lu Karar ile Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar doğrultusunda bozularak tazmin miktarının bu tutara göre hesap edilmesine karar verildiğini, Temyiz Kurulunun kararına istinaden memur personellerden Maliye Bakanlığı 2007 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Tebliğinde belirtilen ek göstergeler esas alınarak kesinti yapıldığını, yine 2012 yılı için ilgili memur personellerden ek gösterge bazında kesinti yapılarak kesintinin yapıldığına ilişkin dekontların Sayıştay Başkanlığına gönderildikten sonra 25.11.2014 tarih ve 281 no.lu İlam ile ilişecek husus kalmadığına karar verildiğini,

Keza Sayıştay Başkanlığınca 2014 yılında .. İl Özel İdaresinde yapılan denetimlerde görüleceği üzere bu kurumda ve ülke genelinde yukarıda yer verilen Anayasa Mahkemesi Kararı gereğince memurlara yemek yardımı hususunda uygulama birliğinin bulunduğunu, emsal nitelikli aynı uygulamalarda farklı kararlar alınmasının açıkça Anayasaya ve Yasalara aykırılık teşkil edeceğini,

Belediye Meclisinin ………. tarih ve ………. sayılı kararı ile, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesinde geçen yemek yardımına ile ilişkin iş ve işlemlerin kurum açısından en uygun yöntem olduğunu, bu nedenle yemek yardımının ayni şekilde yapılmaya devam edilmesine karar verildiğini,

Bu itibarla yukarıda belirtilen gerekçeler, Anayasa Mahkemesinin 22.12.2011 tarih ve E:2010/96, K:2011/168 sayılı Kararı, 11.12.2012 tarih ve 20337 no.lu Sayıştay Temyiz Kurulu İlamı, 25.11.2014 tarih ve 281 no.lu Sayıştay İlamı ile Belediye Meclisinin 06.04.2016 tarih ve 43 sayılı Kararı göz önünde bulundurularak tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılığın Sorumlu ……….’ın dilekçesine ilişkin karşılamasında özetle;

Sorumlunun sorgu aşamasında ileri sürdüğü gerekçeleri tekrar ederek ve konuya ilişkin Sayıştay kararlarını emsal göstererek hakkında verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını ettiği,

İtiraz konusu hususların Daire Kararında karşılandığı, dilekçe ekinde yer alan Sayıştay kararlarının şahsa, olaya ve döneme münhasır kararlar olarak değerlendirildiği,

Bu nedenlerle, ilamın 9 uncu maddesi için ileri sürülen itiraz gerekçelerinin, ilam hükmünün bozulmasını ya da hükmün kaldırılmasını gerektirecek mahiyette olmadığı düşünüldüğünden, temyiz talebinin reddedilerek yasa ve yönteme uygun düzenlenmiş Daire Kararının tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı,

ifade edilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü:

………. Belediyesi tarafından ………. ihale kayıt numarası ile yapılan “Memur Personele Öğlen Yemeği Hizmet Alım” ihalesi ………. Ltd. Şti.’nin uhdesinde kalmış olup, idare ve anılan yüklenici arasında bağıtlanan ………. tarihli Hizmet Alımı Sözleşmesi ile 1 porsiyon orta yemek (etli, sulu yemek ve kebap çeşitleri), 1 porsiyon pilav veya yoğurt ve 1 porsiyon tatlı çeşitlerinden oluşan 34.320 adet öğle öğününün KDV hariç ……….TL toplam bedel karşılığında temini akdedilmiştir. Memurlara anılan yüklenici bünyesindeki lokantalarda öğle yemeği verilmesi şeklinde yapılan yiyecek yardımı karşılığında adı geçen firmaya kişi başına günlük KDV dahil ………. TL üzerinden ödeme yapılmış olup, yiyecek yardımından faydalanan memurlardan maaştan kesinti yapılmak suretiyle 1 Sıra No’lu 2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenen en az tutarlar üzerinden katkı payı tahsil edilmiştir. 147 no.lu ilamın 9 uncu maddesi ile de Belediye personeline Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği uyarınca yapılan söz konusu yardımın ayni şeklinde yapılması gerekirken, özel yemek şirketine ihale edilerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması gerekçesiyle ………. TL’nin tazminine hükmedilmiştir. Tazminine hükmedilen kamu zararı anılan yükleniciye yapılan aylık ödemelerden memurlardan tahsil edilen katkı payı tutarları düşüldükten sonra kalan hakediş bedelleri toplamıdır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yiyecek yardımı” başlıklı 212 nci maddesi hükmü ile Devlet memurlarına sağlanan sosyal yardımlardan biri olan yiyecek yardımına ilişkin esasları düzenleyen Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde;

“Bu Yönetmeliğin amacı, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemektir.”,

“Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinin birinci fıkrasında;

“Bu Yönetmelik, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanır.”,

“Yardım şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde ise;

“Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz. Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir.” hükümlerine yer verilmiş olup, söz konusu Yönetmelik hükümlerinden görüleceği üzere memurlara yapılan yiyecek yardımının amacı, haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan Devlet memurlarının kamu hizmetlerinin gerektirdiği çalışma verimlerinin düşmemesi amacıyla gün ortası öğün olan öğle yemeği ihtiyacının yemek verme şeklinde karşılanmasıdır.

Yine anılan Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde yer verilen;

“Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir. Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir. Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz.” şeklindeki hükümden görüleceği üzere, memurlara yapılacak öğle yemeği yardımında esas olan yöntem yemek servisi kurulmasıdır. Ancak söz konusu durum şarta bağlanmış, yemek servisinin yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla kurulabileceği ifade edilmiş, söz konusu şartların sağlanmaması halinde memurların öğle yemeği ihtiyacını karşılayan dernek ve bu mahiyetteki kuruluşlara da ödeme yapılabileceği yönünde geniş bir düzenlemeye yer verilmiştir.

Her ne kadar .. Belediyesinde görev yapan ………. memurun öğle yemeği yardımından faydalandığı ………. ihale kayıt numaralı ihale dokümanından görülmüş olsa da, sorumluların temyiz dilekçelerinde ifade ettikleri Belediye Başkanlığı bünyesinde hizmet veren birimlerin bazılarının merkez hizmet binasında, İtfaiye Müdürlüğü, .. Müdürlüğü, Park ve Bahçeler Müdürlüğü, Kadın ve Aile Hizmetleri Müdürlüğü, Makine İkmal Bakım ve Onarım Şefliği, Hal Şefliği ve Otogar Şefliği birimlerinin ise konum olarak ilin farklı yerlerinde bulunduğu, dış birimlerin gerek hizmet binasından farklı ve uzak yerlerde bulunması, gerekse hizmet binası ve diğer dış birimlerde yemek yapacak mutfak ve yemek servisi alanlarının mevcut olmaması nedenleriyle yemek servisinin kurulamadığı yönündeki iddianın da değerlendirmeye alınması gerekliliği açıktır.

5393 sayılı Kanunun “Belediyenin görev ve sorumlulukları” başlıklı 14 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında belediye hizmetlerinin, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulacağı ifade edilmiştir. Bu çerçevede ülkemizde bazı belediye hizmet birimlerinin ilgili belediyelerin sınırları içinde kalmak şartıyla farklı yerlerde konumlandırılması kanuni bir zorunluluktur. Mahalli idarelerin görev ve sorumluluklarına ilişkin anılan Kanundan kaynaklanan bu mekânsal dağınıklığın ise yemek servisi kurulması hususunda engel teşkil ettiği açıktır. Ancak söz konusu kısıtlılık Yönetmeliğin 5 inci maddesi hükmünde yer alan “…yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa” şeklindeki geniş ifade ile aşılmış olup, kanun koyucu yemek servisi kurulmasını şarta bağlayarak ve mekânsal kısıtlılık hallerini göz önüne alarak bir düzenleme yapma yoluna gitmiştir.

Bu çerçevede Devlet memurlarına verilecek öğle yemeğinin fiziksel olarak kurum bünyesinde veya kurum dışında hazırlanarak sunulması esas olmakla birlikte, anılan Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan şartları sağlayamayan kurumların, bedeli kurum bütçesinden ödenmek üzere memurlara lokanta vb. yemek hizmeti veren mekanların bünyesinde yemek verilmesi şeklinde uygulamalara başvurdukları görülmektedir. Ayrıca anılan Yönetmelikte temyiz konusu yemek temini yönteminin hukuka aykırı olduğu yönünde bir hükme yer verilmediği, tam tersine 5 inci madde hükmü ile yemek servisi yanı sıra diğer bazı durumlara da cevaz verildiği görülmüştür. Söz konusu durum Anayasa Mahkemesinin 22.12.2011 tarih ve E:2010/96E, K:2011/168K sayılı Kararında;

“…Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanmaları ile ilgili olarak tüm memurlar yönünden tek tip bir düzenleme yapılması mümkün olmayıp bu yardımın kapsamı ve miktarı; yürütülen kamu hizmetinin niteliğine, memurların çalışma saatlerine, kamu kurumlarında çalışan memur sayısına, kurum tarafından yemek verilip verilmemesine, verilen yemeğin kurumda yapılmasına veya satın alınmasına, yemek maliyetlerindeki farklılıklara, kamu kurumlarının bütçe olanaklarına göre değişkenlik arz etmektedir…..” şeklinde ifade edilmiştir.

Ancak 147 no.lu ilamın 9 uncu maddesinde tazminine hükmedilen kamu zararına esas teşkil eden Ödeme Emirlerinin incelenmesi neticesinde; yiyecek yardımından faydalanan memurlardan katkı payı tutarı olarak, yemek bedeli tutarlarının yarısı yerine 1 Sıra No’lu 2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenen en az tutarların maaştan kesinti yapılması suretiyle tahsil edildiği görülmüştür.

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin konuya ilişkin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4 üncü maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir. Söz konusu hükme göre kurum bütçesinden memurların öğle yemeği ihtiyacı için konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak asgari yemek katkı payının tutarları ise, her yılbaşında ilgili yıl Bütçe Uygulama Talimatları ile belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir. Bu doğrultuda ilgili yıl Bütçe Uygulama Talimatlarında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemek maliyetinin yarısını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemek maliyetinin yarısını karşılayacak şekilde artırılması veya yemek maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktar bütçeden karşılanmış olacaktır ki söz konusu husus gerek Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine gerekse ilgili yıl Bütçe Uygulama Talimatına aykırılık teşkil edecektir.

Bu itibarla, memurlardan alınan öğle yemeği katkı paylarının eksik tahsil edildiği gerekçesiyle 147 no.lu ilamın 9 uncu maddesi ile verilen tazmin hükmünün BOZULARAK, yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, oy çokluğuyla,

(Üyeler ………., ………., ………., ……….ve ……….’ın; “Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde bulunan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, belediye personeline yapılan yiyecek yardımının civardaki lokantalarla yapılan anlaşma şeklinde temin edilmesinin mümkün olmadığı görülmektedir. Zira söz konusu yardım yöntemi, anılan Yönetmelikte yer alan yardım şekli ve yöntemleri arasında sayılmadığı gibi, anılan Yönetmelikte bugüne dek muhtelif değişiklikler yapılmasına karşın, yiyecek yardımının civardaki lokantalardan temin edilebilmesine yönelik bir düzenlemeye gidilmemiştir. Bu gerekçeyle dilekçi iddialarının reddedilerek 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi gereğince Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde öngörülmeyen yardım şekline ilişkin ödemelerin tamamını kapsayan tazmin hükmünün tasdiki gerekmektedir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı,)

(Üye ……….’nın; “Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesi hükmü gereğince kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir. Yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmının yemek yiyenlerden alınması, ancak söz konusu hesaplama yapılırken yemek yiyenlerden yarısının alınacağı belirtilen yemek bedelinden, Yönetmeliğin 9′uncu maddesinde belirtilen yemek maliyetine dahil edilmeyecek unsurların düşülmesi, kalan tutarın yarısının yemek yiyenlerden alınması gerekmektedir. İhale yapılması suretiyle temin edilen yemek alımlarında ise bu unsurlara tekabül eden payın hesabı mümkün değildir. Bu nedenle yemek maliyetinin büyük kısmını oluşturan bu unsurlara tekabül eden tutardan sonra kalan kısmın yarısına tekabül edeceği düşünülen ve Maliye Bakanlığınca yayımlanan 1 Sıra No’lu 2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenen asgari yemek bedellerinin yemek yiyenlerden alınması yeterlidir. Söz konusu gerekçeler doğrultusunda dilekçi iddialarının kabul edilerek tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekmektedir.” şeklindeki ayrışık görüşüne karşı,

Karar verildiği 15.02.2017 tarih ve 42742 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.