Sayıştay 7. Dairesi 41219 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 7

• Dosya No: 41219

• Tutanak No: 44247

• Tutanak Tarihi: 21.03.2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Belediye çalışanlarına Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı şekilde yemek yardımı yapılması.

3. 152 saylı İlamın 3’üncü maddesinde, Belediye çalışanlarına Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine aykırı şekilde yemek yardımı yapılması suretiyle oluşan … TL kamu zararının tazminine hükmolunmuştur.

Sorumlular …. ile …. aynı mahiyetteki dilekçelerinde; İlamda konunun İçişleri Bakanlığına bildirilmek suretiyle inceleme konusu yapılacağı açıklamasına yer verildiği halde aceleci bir yaklaşımla tazmin hükmünün tesis edilmesinin yasal bir dayanağı bulunmadığını, incelemeye muhtaç değil ise konunun İçişleri Bakanlığı’na bildirilmesinin maksadının anlaşılmadığını,

Belediyede yemekhane açılması, personel çalıştırılması, malzeme alımı vb. diğer giderlerin bütçeye ekonomik külfet getireceği bunun yerine personele belediyede yemek hizmeti vermek yerine, çek, kart gibi para temsili araçlar sağlanarak, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği ve Kamu İhale Genel Tebliğinde öngörülen düzenlemelere bağlı kalınarak işin ihale edilmek suretiyle belediyenin sözleşme yaptığı yüklenici lokantalardan çek, kart vb. araçlarla personelin yemek ihtiyacının karşılanmasına yönelik bir işlem yürütüldüğünü,

Yapılan yemek yardımının başta 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesi ve yürürlükteki Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine ve Maliye Bakanlığının konuyla ilgili yürürlükteki tebliğlerine ve emsal yargı kararlarına uygun olduğunu, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesi ve bu madde hükümleri doğrultusunda hazırlanan, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde aynen;

"... Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz... ”

"... Yiyecek yardımı haftalık çalışma, süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetler de çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir... ” Hükmü,

4 üncü maddesinde ise; “... Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır... "

...Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. ” hükmüne uygun işlem yapıldığını,

Genel bir ifadeyle açıklamak gerekirse; bahsi geçen Yönetmeliğin 3 ncü maddesinde yardımın “yemek verme” şeklinde olacağından bahsedilmediğini, yani hareket noktasının yardımın ayni olacağına yönelik olduğunu, ancak yemek çeki verilmesi yönteminin ilamda belirtildiği gibi yemek yardımının niteliğini “nakdi” bir yardıma dönüştürmediğini, tam tersine yemek çeki yemek servisi kurmayan veya işletmek istemeyen idarelerin çalışanına seçenekli yemek verme konforunu aynı veya daha ekonomik maliyetlerde sağlayan bir sistem olduğunu,

Çek uygulaması ile ayni olarak anlaşmalı firmalardan yemek yenildiğini, yemek ihalesinin usulüne göre yapıldığını, yapılan ödemelerin kamu zararı olarak nitelendirilmesinin personelin yemek yardımından yararlanamayacağı sonucunu doğuracağını ve bunun da Anayasamızın eşitlik ilkesine aykırı sonuçlar doğuracağını, yüklenici Firmanın sözleşme ve şartnamede belirtilen şartları yerine getirerek verilmesi gereken hizmeti yerine getirdiğini ve karşılığını aldığını, ödenek üstü bir harcama yapılmadığını, katkı bedelinin Maliye Bakanlığının 2014 yılı Bütçe Uygulama Talimatına uygun olarak yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğini, Sayıştay Temyiz Kurulu’nun aynı duruma ilişkin tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verdiğini belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılık mütalaasında;

İlamın 3. maddesiyle, memurlara yapılan yemek yardımının mevzuata aykırı olarak yapılması nedeniyle verilen tazmin hükmüne itiraz edilmektedir. Sorumlu; sorgu aşamasında ileri sürdüğü gerekçeleri tekrar ederek, hakkında verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmektedir.

İtiraz konusu hususların, Daire Kararında karşılandığı görüldüğünden, İlamın 3. maddesi için ileri sürülen itiraz gerekçelerinin, ilam hükmünün bozulmasını ya da hükmün kaldırılmasını gerektirecek mahiyette olmadığı anlaşıldığından, temyiz talebinin reddedilmesine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.”

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ.

Konunun esasıyla ilgili olarak;

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelik’te yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi ... Belediye Başkanlığı personeline yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un tanımlar başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, .. ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.

İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması, Kamu İhale Kanunu’nun yukarıya alınan hizmet tanımı kapsamında bulunmamaktadır.

5018 sayılı Kanun’un 71. maddesi 1. fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2. fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanun’da, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili belediyenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca, müteahhit ve belediye memurlarına yapılan ödeme işlemi neticesinde de kamu kaynağında azalma meydana gelmiş ve kamu zararı oluşmuştur.

Bu nedenlerle, söz konusu ödemenin tamamı ile personelden kesilen Bütçe Uygulama Talimatındaki rakamlar arasındaki fark için tazminine karar verilmesi gerekirken; yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen Bütçe Uygulama Talimatındaki rakamlar arasındaki fark için tazmin kararı verilmesi mevzuata aykırıdır. Dolayısıyla mevzuat hükümlerine aykırı olarak gerçekleştirilen ihale bedelinin tamamı ile personelden kesilen Bütçe Uygulama Talimatındaki rakamlar arasındaki fark için tazmin hükmü verilmesi gerekmektedir.

Sorumluluk yönünden;

5018 sayılı Kanunu’nun “Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” başlıklı 31. maddesi 3. fıkrasında;

“Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.” denilmektedir.

Aynı Kanun’un “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32. maddesinde;

Bütçelerden harcama yapılabilmesinin, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkün olabileceği, harcama yetkililerinin harcama talimatlarının, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından sorumlu oldukları, hükme bağlanmıştır.

Söz konusu düzenlemeler çerçevesinde ihale yetkilisinin ve ihale komisyonu üyelerinin işlemleri değerlendirildiğinde; ihale yetkilisince ihale onay belgesi düzenlenmesi ve bu ihale ile ilgili sözleşmenin imzalanması işlemi 5018 Sayılı Kanun’un yukarıya alınan hükümleri çerçevesinde harcama talimatıdır. İhale komisyon üyeleri ise vermiş oldukları “ihale kararı” ile bu talimatı gerçekleştirmişlerdir. Yukarıda açıklandığı üzere, harcama talimatı olan onay belgesi/sözleşme ile bu talimatın gerçekleştirilmesi yönündeki ihale kararı mevzuata aykırı olduğundan, bu işlemler neticesi gerçekleşen kamu zararından ihale yetkilisi ve ihale komisyon üyelerinin de sorumlu tutulmaları gerekir. Yalnızca ödeme aşamasındaki gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlu tutulması mevzuata aykırıdır.

Bu itibarla 152 sayılı ilamın 3’üncü maddesiyle …. TL’ye verilen tazmin hükmünün açıklanan sebeplerle esastan ve sorumluluk yönünden BOZULARAK yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren Daireye TEVDİİNE, Oyçokluğuyla(Üyeler …,…,…,…,… ile …’ın aşağıda yazılı azınlık görüşlerine karşı),

Karşı oy gerekçesi

Üyeler …,…,…,…,… ile …’ın karşı oy gerekçesi:

“657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Yiyecek Yardımı" başlıklı 212 inci maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 üncü maddesinde;

"Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel İle sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücreti tarifesi ise, her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin yarısını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin yarısını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır.

Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de, bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarının, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark kadar olması gerekmektedir. Bütçe uygulama talimatında yer alan asgari tutarların kesilmesi sadece tahsil edilen tutarlar için sorumluluğu ortadan kaldırmaktadır ve İlam hükmünde kamu zararı hesabında tahsil edilen miktarlar dikkate alınarak hüküm tesis edilmiştir.

Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, sorumlu iddialarının reddi ile, 152 sayılı İlamın 3’üncü maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE karar verilmesi gerekir.”