Sayıştay 7. Dairesi 40777 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 7

• Dosya No: 40777

• Tutanak No: 42460

• Tutanak Tarihi: 07.12.2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Yargılanmakta oldukları davada henüz hüküm verilmediği halde, personelin tutuklu kaldıkları süre boyunca aylıklarından 1/3 oranında yapılan kesintinin kendilerine geri ödenmesi

16 sayılı İlam’ın 2’nci maddesi ile, Belediye eski Başkanı ... ile eski Başkan Yardımcısı ...’e, yargılanmakta oldukları davada hüküm verilmediği halde tahliye edilmeleri üzerine özlük haklarından yapılan 1/3 kesintilerinin iade edilmesi nedeniyle ...-TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

İlam’da Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan ... (İnsan Kaynakları Müdürü) temyiz dilekçesinde özetle,

Özel Kalem Müdürü ile İnsan Kaynakları Müdürlüklerinin kendi birimlerinin harcama sorumluları olduklarını; İnsan Kaynakları Müdürlüğünün, tüm birimlerin bordrolarını düzenleme yetkisine sahip olduğunu; ödemelerin ise her birimde, o birimin harcama yetkilisi tarafından yapıldığını; yapılan ödemelerdeki hesaplamaların eksik ya da fazlalıklar nedeniyle yanlışlık yapılmış ise İnsan Kaynakları Müdürü olarak sorumluluğunun bulunduğunu;

... Belediyesinde her birimde maaş ve ücret hesapları yapılmadığı için, tüm birimlerin ve müdürlüklerin maaş ve ücret bordrolarının İnsan Kaynakları Müdürlüğü tarafından yapıldığını;

İnsan Kaynakları Müdürlüğü olarak Belediye Başkanı ...’in tutuklu olduğu dönemde, tutukluluğu nedeniyle ilgili yasa hükmü uyarınca maaşının üçte ikisinin hesaplandığını ve Özel Kalem Müdürlüğü tarafından ödemelerin gerçekleştirildiğini; tutuklu olduğu dönemde maaş bordrosunun İnsan Kaynakları Müdürlüğü tarafından düzenlendiğini; ödeme emirleri ve ödemelerin ise Başkanlık maaşlarının bütçesinde bulunan Özel Kalem Müdürü tarafından gerçekleştirildiğini; ...’in tahliyesi sonrasındaki ödeme konusunun ise İnsan Kaynakları Müdürlüğü’nün yetkisinde olmadığını; İnsan Kaynakları Müdürlüğü olarak yapılan kesintilerin tutarına ilişkin bir belge düzenlendiğini ve bu belgede yer alan ödemenin ise Özel Kalem Müdürlüğü tarafından yapıldığını;

İnsan Kaynakları Müdürünün, Özel Kalem Müdürü tarafından belgelerin düzenlenmesi için görevlendirilmiş, gerçekleştirme görevlisi olmadığını; 5018 sayılı Kanununun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca, ödeme emri belgesinin, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenleneceğini; İnsan Kaynakları Müdürünün Özel Kalem Müdürü tarafından görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlisi yada tahakkuk memuru olmadığını; Mali Hizmetler Müdürlüğü’nün ödemedeki sorumluluğu nasıl yok ise, bunun hesaplanması işleminin İnsan Kaynakları Müdürlüğü’nde yapılmasının ve kesintiler tutarının belirlenmesinin, bu ödemenin İnsan Kaynakları Müdürü tarafından yapıldığı anlamına gelemeyeceğini;

31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde ödeme emri belgesi düzenleme görevinin, ön mali kontrol kapsamında ele alındığını ve “kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirildiğini; aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkililerinin, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendireceğini; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yapacaklarını; bu nedenle de ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesinin tabii olduğunu;

İnsan Kaynakları Müdürü olarak kendisinin görevlendirmesinin Özel Kalem Müdürü tarafından yapılmadığını; kaldı ki, Özel Kalem Müdürünün, İnsan Kaynaklan Müdürünü gerçekleştirme görevlisi olarak atayamayacağını; aynı pozisyonlarda çalışan kamu görevlilerinden birinin diğerini kendisine yardımcı olması için de görevlendiremeyeceğini;

Bunların ödenmesi ya da ödenmemesi hususunun İnsan Kaynakları Müdürlüğünün değil, ilgili müdürlüğün harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluğunda olduğunu; İnsan Kaynakları Müdürlüğü olarak maaşlarda yapılan hesaplamalarda fazla ya da eksik ödemelerde sorumluluğunun bulunduğunu; ...’in tutukluluğu nedeniyle yapılan kesintinin ödenmesi esnasında attığı imzanın, ...’in maaşından yapılan kesinti tutarının belgelenmesi olduğunu; yoksa bunun ödenip-ödenmemesi konusunda bir yetkiye sahip olmadığını belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılık karşılama yazısında;

“... Belediyesi 2014 Yılı Hesabı’nın 7. Daire’de yapılan yargılaması sonucu çıkarılan 09.12.2015 tarihli 16 sayılı İlamın 2 nci maddesindeki tazmin hükmüne karşı, Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla itirazda bulunan, ...’NIN ilgi yazı ekindeki temyiz dilekçesi incelenmiştir.

Sorumlu dilekçede, İlamın 2 nci maddesinde ki tazmin tutarından sorumlular arasında sayılmasına itirazda bulunarak, hakkındaki hükmün sorumluluk yönüyle bozulmasını talep etmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde; Gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevini yürüttükleri ve bu kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları hüküm altına alındığından; adı geçen sorumlu ilişikli ödeme emri belgeleri ve eklerinde yer alan ve ödemeye esas teşkil eden belgeleri düzenlemiş ve imzalamış olması nedeniyle, gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla sorumlu bulunmaktadır.

Bu nedenlerle, temyiz talebinin reddedilerek, yasa ve yönteme uygun düzenlenmiş Daire Kararının tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmiştir.

Dosyada mevcut belgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşüldü;

Rapor dosyası ve ekli belgelerin incelenmesi neticesinde,

... 2. Ağır Ceza Mahkemesinde devam eden ceza davası nedeniyle ... ile ...’in sırasıyla 24.12.2009 ve 11.09.2009 tarihlerinde tutuklandıkları ve yine sırasıyla 01.07.2014 ve 12.04.2014 tarihlerinde ise tahliye edildikleri; söz konusu dava halen devam etmekte olmasına rağmen ve 657 sayılı Kanunun 143’üncü maddesindeki durumların da oluşmamasına rağmen adı geçen kişilere görevden uzaklaştırıldıkları dönemdeki 1/3 oranındaki kesintilerinin ödendiği görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 137’nci maddesinde, görevden uzaklaştırma, kamu hizmetlerinin gerektirdiği hallerde görevi başında kalmasında sakınca görülecek devlet memurları hakkında alınan ihtiyati bir tedbir olarak tanımlanmış; 140’ıncı maddesinde, haklarında mahkemelerce cezai kovuşturma yapılan devlet memurlarının da görevden uzaklaştırılabileceği belirtilmiştir.

Kanunun 143’üncü maddesinde ise görevinden uzaklaştırılan memurun göreve tekrar başlatılmasının zorunlu olduğu haller tek tek sayılmıştır. Buna göre;

a) Haklarında memurluktan çıkarmadan başka bir disiplin cezası verilenler,

b) Yargılamanın men’ine veya beraatine karar verilenler,

c) Hükümden evvel haklarındaki kovuşturma genel af ile kaldırılanlar,

ç) Görevlerine ve memurluklarına ilişkin olsun veya olmasın memurluğa engel olmayacak bir ceza ile hükümlü olup cezası ertelenenlerin hakkındaki kararların kesinleşmesi halinde, idareye görevden uzaklaştırma tedbirinin kaldırılması konusunda yükümlülük getirilmiştir.

Aynı Kanunun 144’üncü maddesinde de, “140 ve 142 nci maddelerle 143 üncü maddenin a, b, c fıkralarında yazılı olanlar hakkındaki görevden uzaklaştırma tedbiri, devlet memurunun soruşturmaya konu olan fiillerinin, hizmetlerini devama engel olmadığı hallerde her zaman kaldırılabilir.” hükmüne yer verilmek suretiyle görevinden uzaklaştırılan memurların maddede öngörülen koşulların gerçekleşmesi halinde, görevlerine döndürülüp döndürülmemesi hususunda idarelere takdir yetkisi tanınmıştır.

Diğer taraftan, yine aynı Kanunun değişik 141’inci maddesinde, “Görevden uzaklaştırılan ve görevi ile ilgili olsun veya olmasın herhangi bir suçtan tutuklanan veya gözaltına alınan memurlara bu süre içinde aylıklarının üçte ikisi ödenir. Bu gibiler bu kanunun öngördüğü sosyal hak ve yardımlardan faydalanmaya devam ederler.

143 üncü maddede sayılan durumların gerçekleşmesi halinde, bunların aylıklarının kesilmiş olan üçte biri kendisine ödenir ve görevden uzakta geçirdikleri süre, derecelerdeki kademe ilerlemesinde ve bu sürenin derece yükselmesi için gerekli en az bekleme süresini aşan kısmı, üst dereceye yükselmeleri halinde, bu derecede kademe ilerlemesi yapılmak suretiyle değerlendirilir.” hükmü yer almıştır.

Görüldüğü üzere kanun koyucu 143’üncü madde ile, haklarında mahkemece cezai kovuşturma yapıldığı için görevinden uzaklaştırılan devlet memurları hakkında, maddede sayılan hallere ilişkin kararların kesinleşmesi halinde görevden uzaklaştırma tedbirinin kaldırılmasını zorunlu kılmış; ayrıca, 144’üncü madde ile de görevden uzaklaştırma tedbirinin daha önce de kaldırılması konusunda idareye takdir yetkisi tanınmıştır.

Bununla birlikte, 144’üncü madde uyarınca göreve iade edilenlerin, görevden uzakta geçirdikleri süre için aylıklarından yapılan kesintilerin ödenmesi ve bu sürenin intibaklarından değerlendirilmesi, ancak 143’üncü maddede sayılan durumların gerçekleşmesi ile mümkündür. Diğer bir anlatımla, tutukluluk halinin sona ermesi durumunda ilgililerin görevlerine iade edilmeleri konusunda idareye takdir yetkisi verildiği halde, bu takdir yetkisinden hareketle görevlerine iade edilenlerin aylıklarından yapılan kesintilerin ödenmesi için, haklarında verilecek olan kararın 143’üncü madde doğrultusunda kişi lehine kesinleşmesi zorunlu kılınmıştır.

Bu nedenle, görevden uzaklaştırılmalarına sebep olan kovuşturmaları devam ettiği halde, sadece tutuklulukları sona erdiği için idarenin takdiri ile göreve başlatılan ilgililerden yapılan 1/3 oranındaki maaş kesintilerinin, 657 sayılı Kanunun 143’üncü maddesinde belirtilen durumlara ilişkin kararların kesinleşmesinden önce ödenmesi mümkün değildir.

Bununla birlikte, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 31, 32, 33’üncü maddelerinde;

“Harcama yetkisi ve yetkilisi

Madde 31- (Değişik: 22/12/2005-5436/1 md.)

Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.

Ancak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahalli idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.

Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.

Harcama talimatı ve sorumluluk

Madde 32- Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.

Giderin gerçekleştirilmesi

Madde 33- Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

(Ek üçüncü fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca belirlenir.

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” denilmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurulu’nun 5189/1 Sayılı Kararında;

“…….

III.3.a)Harcama Yetkililerinin Genel Sorumluluğu

5018 sayılı Kanunda harcama yetkilisi ifadesiyle bir program sorumlusuna ve statü hukukunda tanımlanan daire/birim amirine işaret edilmektedir. Bu konumda olan yöneticilerin, 657 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde belirtildiği gibi, amiri oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da tabiidir.

Bu hükümler karşısında, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018 sayılı Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştaya karşı hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına,

III.4.a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu

5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenlenecektir. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine esas teşkil etmektedir. 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve ‘kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür’ şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir.

Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi tabiidir.

Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine ‘Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür’ şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur.

Yapılan bu açıklamalara göre, asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiğine çoğunlukla,

b) Ödeme Emri Belgesine Eklenmesi Gereken Taahhüt ve Tahakkuk Belgelerine İlişkin Sorumluluk

5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanmış ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir.

Öte yandan anılan maddede, bir mali işlemin gerçekleştirilmesinde görevli olanların sorumluluğunun belirlenmesinde, bu görevlilerin yetkili ve görevli olması ve yapılan giderin de bu görevlilerce düzenlenen belgeye dayanıyor olması hususlarına bakılması gerekmektedir. Yani mali işlemin gerçekleştirilmesinde, görevli olanların imzası olmadan ödeme belgesinin tamamlanmış sayılmaması gerekmektedir.

Bu nedenle, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin, bu görevleriyle ilgili olarak yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine” karar verilmiştir.

Buna göre, harcama yetkilileri, harcama talimatı ve bu talimata konu olan harcamaların mevzuata uygunluğundan; gerçekleştirme görevlileri, ödeme emrinin, fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmesinden veya bu belgelerin kabul edilmesinden sorumlu olup gerçekleştirme görevlilerinin bu işlemler nedeniyle harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerekmektedir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda ve Sayıştay Genel Kurul Kararı’nın III. kısmının 4-b bendi gereğince, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak, bordro gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emrini düzenleyen gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerekmektedir.

Temyiz başvurusunda bulunan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür Vekili ...’ın, Belediye Eski Başkanı ...’in Ocak 2010-Mart 2014 dönemi arasında görevden uzaklaştırıldığı dönemde yapılmış olan kesintilerin ödenmesine ilişkin bordroda imzasının bulunduğu görüldüğünden ilgilinin bu ödeme ile ilgili olarak sorumlu tutulması gerekmektedir.

Bu itibarla, sorumlu iddialarının reddedilerek 16 sayılı İlam’ın 2’nci maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, Oybirliği ile;

Karar verildiği 07.12.2016 tarih ve 42460 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.