Sayıştay 7. Dairesi 381 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 7

• Karar Tarihi: 30.01.2020

• Karar No: 381

• İlam No: 100

• Madde No: 4

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge sözleşmesi:

.... Belediye Başkanlığı ile … Sendikası arasında imzalanan 06.01.2012 ve 01.01.2018 tarihli Sosyal Denge Sözleşmelerinin mevzuata aykırı hükümler içerdiği, sözleşmelerde yasayla belirlenen sınırlara uyulmadığı, 06.01.2012 tarihli Sözleşme’nin sonraki yıllarda personelin var olan mali haklarını genişletecek şekilde değiştirildiği, öte yandan, müdürlük görevini vekaleten-tedviren yürüten personele maaşlarını ilgili kadroda asaleten görev yapan personelin maaşına eşitlemek amacıyla ilave sosyal denge tazminatı ödendiği, bu suretle de İmar ve Şehircilik Müdürlüğünde çalışan personele mevzuatta öngörülenden fazla tutarda ödemede bulunularak kamu zararına sebebiyet verildiği iddiaları ile ilgili olarak yapılan incelemede;

375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15’inci maddesinde,

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükmüne yer verilerek belediyelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, Kanun’da öngörülen sınırlara uyulması koşuluyla, sosyal denge tazminatı ödenebilmesine imkan tanınmıştır.

Bahse konu tazminatın hangi şartlarda ve miktarda, kimlere ödenebileceği ise 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesi;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir...”

ve geçici 14’üncü maddesi;

“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükümleri ile ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.

Kanunun geçici 14’üncü maddesinde toplu sözleşmeye yapılan atfa istinaden 25.08.2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme”nin yerel yönetim hizmet koluna ait düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1’inci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32'nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (Ek gösterge dahil) %100'üdür.”

7’nci maddesinde ise;

“4688 Sayılı Kanunun geçici 14'üncü maddesinde yer alan "31.12.2015" ibaresi "31.12.2019" şeklinde uygulanır.” denilmek suretiyle belediyelerin kadro ve pozisyonlarında çalışan personele ödenebilecek sosyal denge tazminatına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

Buna göre; 15.03.2012 tarihinden önce sosyal denge kapsamında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, bu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir. Bununla beraber söz konusu sözleşmelerin çeşitli sebeplerle 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi durumunda, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere, yeni bir sözleşme imzalanması da imkân dâhilindedir. Ancak 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutar toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçiyorsa, eski sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın, sosyal denge tazminatı ödemelerinde azami tutarı olarak esas alınması da mümkündür.

Bu minvalde yapılan .... Belediye Başkanlığı ile …. arasında 06.01.2012 tarihinde imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi’nin “Sosyal Denge Tazminatı Ödeme Miktarları” başlıklı 15’inci maddesi ile “Bayram, İzin ve Emekli Yardımları” başlıklı 16’ncı maddesi uyarınca unvanlar itibarıyla ödenebilecek azami aylık sosyal denge tazminatı tutarının hesabı aşağıdaki tabloda yer almaktadır.

2012-2014 Yıllarına Ait Sözleşme Gereği Ödenmesi Öngörülen Azami Sosyal Denge Tazminatının Hesabı (TL)

Ödenmesi Gereken Kalemler Fiilen Görev Yapan Başkan Yardımcıları Fiilen Görev Yapan Birim Müdürleri ve İç Denetçiler Diğer Memurlar

Sözleşme Ücreti 1.7080,60 1.424,48 830,95

İkramiye* 98,92 98,92 98,92

Aylık Ödenmesi Gereken Toplam 1.879,52 1.523,40 929,87

*; İkramiye; Ramazan Bayramında 593,52 TL ve Kurban Bayramında 593,52 TL olmak üzere toplam 1.187,04 TL'nin aylık tutarı 1.187,04/12=98,92 TL şeklinde hesaplanmıştır. Yapılan yeniden hesaplama neticesinde müdürler, iç denetçiler ve başkan yardımcıları için ödenebilecek aylık ortalama sosyal denge tazminatı tavan tutarı revize edilmiş, değişiklikler kamu zararı tablosuna işlenmiştir.

2018 yılı için 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre imzalanan ve 2018 - 2019 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesi’nde yerel yönetim hizmet koluna ilişkin tazminat tavanı tutarı;

• 01/01/2018-30/06/2018 tarihleri arasında aylık 1.031,23 TL (9500 x 0,10855),

• 01/07/2018-31/12/2018 tarihleri arasında ise aylık 1.120,43 TL (9500 x 0,11794)

olarak belirlenmiştir.

Anılan mevzuat hükümleri gereği, .... Belediyesinde 06.01.2012 tarihinde imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi ile fiilen görev yapan başkan yardımcılarına, birim müdürleri ile iç denetçilere ödenmesi öngörülen tutar, toplu sözleşme ile 2018 yılı için tespit edilen tavan tutardan yüksek olduğundan, söz konusu unvanlar itibarıyla personele ödenecek sosyal denge tazminatı tutarı 06.01.2012 tarihinde imzalanan Sözleşme’de belirtilen sosyal denge tazminat tutarını geçemez. Bununla birlikte 06.01.2018 tarihli Sözleşme ile memurlara ödenebilecek sosyal denge tazminatı tutarı 914,28 TL olarak belirlenmiş olup bu tutar 4. Dönem Toplu Sözleşme’de belirlenen sosyal denge tazminatı tutarının altında olduğundan sosyal denge tazminatı kapsamında memurlara Toplu Sözleşme ile belirlenen tutarın üzerinde ödeme yapılması mümkün değildir. Yani, yukarıdaki tabloda da görüldüğü üzere; Fiilen Görev Yapan Başkan Yardımcılarına 1.879,52 TL, Fiilen Görev Yapan Birim Müdürleri ve İç Denetçilere 1.523,40 TL, Memurlara 01/01/2018-30/06/2018 tarihleri arasında aylık brüt 1.031,23 TL, 01/07/2018-31/12/2018 tarihleri arasında ise aylık brüt 1.120,43 TL sosyal denge tazminatı ödemesi yapılabilir.

Ancak, .... Belediyesinde 06.01.2012 tarihli Sözleşme ile 2018-2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme hükümleri esas alınarak yapılan incelemelerde, ilk Sözleşme hükümlerinin personelin var olan mali haklarını genişletecek şekilde sonraki sözleşmelere aktarıldığı bu suretle de personele azami tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür. Memurlara yapılacak ödemeyi düzenleyen Sözleşme maddesinin 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin tavan tutarı belirleyen hükmünün birebir aynısı olduğu savunmada ifade edilmişse de, Sosyal Denge Sözleşmesi’ne aktarılan ifade Toplu Sözleşme hükmünün aynısı olmayıp “net” ibaresi eklenmiş halidir. Ancak 4688 sayılı Kanun, 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ve diğer kanunlarda sosyal denge ödemelerinden damga vergisi haricinde hiçbir vergi ve kesinti yapılmayacağına ilişkin hüküm bulunmamaktadır. Bu nedenle kanun ve sözleşmelerde "net” ifadesi yer almadığı sürece vergi açısından bu tutarlar “brüt” kabul edilir. Dolayısıyla Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme başlıklı Dördüncü Bölümünün 1'inci maddesinin birinci fıkrasında yer alan tutarın net olduğuna dair ibare olmadığından bu tutar brüt olarak dikkate alınmalıdır. Yani, memurlara ödenebilecek brüt sosyal denge tazminatı tavan tutarı ilk 6 ay için 1.031,23 TL, ikinci 6 ay için 1.120,43 TL’dir. Uygulanmakta olan Sosyal Denge Sözleşmesi’nde ise tavan meblağ net olarak ifade edilerek ödemeler net tutar üzerinden yapılmış bu sebeple tavan tutar aşılarak kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

Sorumlular savunmalarında bayram tazminatı ödemelerinin sosyal denge tazminatından ayrı bir ödeme kalemi olduğunu belirtmişlerdir. Ancak 4688 sayılı Kanun’un 28’inci maddesinde yer alan;

“Toplu görüşme; kamu görevlileri için uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, fazla çalışma ücretleri, harcırah, ikramiye, lojman tazminatı, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, tedavi yardımı ve cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ile bu mahiyette etkinlik ve verimlilik artırıcı diğer yardımları kapsar.”

şeklindeki hüküm uyarınca belediye ile sendika arasında imzalanan sözleşmelerde, bayram ikramiyesi, yol yardımı gibi ödemeler öngörülmüş ise bunların tamamı “Sosyal Denge Tazminatı” olarak değerlendirilmesi gerektiği açıktır. Her ne kadar savunmada bayram ikramiyesi ödemelerinin 4688 sayılı Kanun’dan değil 5393 sayılı Kanun’dan kaynaklandığı ve sosyal yardım niteliğinde olduğu belirtilmişse de bu yardımlara ilişkin düzenlemeler Kanun’un 38’inci ve 60’ıncı maddeleri ile yapılmış olup sosyal yardımlardan dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizlerin faydalanabileceği açıkça ifade edildiğinden İdare personeline bu kapsamda yardım yapılması mümkün değildir.

Öte yandan; yukarıdaki tabloda yer verilen mali hakların yanı sıra 06.01.2012 tarihli Sosyal Denge Sözleşmesi’nin 14’üncü maddesinin (b) bendi;

“Tedviren-vekaleten müdür olarak görev yapan müdürlerin maaşları sınıflarının Müdür kadrosu ücreti (ek sosyal ödemeler hariç) esas alınarak eşitlendikten sonra fiilen görev yapan birim müdürlerine, iç denetçilere aylık net 1.200 TL sosyal denge yardımı yapılır.” hükmü ile vekaleten veya tedviren görev yapan birim müdürlerine, maaşlarını sınıflarının müdür kadrosuna eşitlemek amacıyla ilave sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülmüştür. 06.01.2012 tarihli Sözleşme de müdürlük görevini tedviren yürüten personele bu kapsamda ödeme yapılması öngörülmüş ancak ilgili hüküm, tedviren görev yapan başkan yardımcılarını da kapsayacak şekilde genişletilerek 01.01.2018 tarihli Sözleşme’ye yansıtılmıştır.

Sosyal denge sözleşmeleri ile yapılan düzenlemelerin kadroya bağlı özlük hakları ile ilgili olmadığı, iyileştirme zammının belirlenmesinde, yapılan görev ayrımındaki amacın personelin fiili olarak görev yaptığı statü, görev ve sorumluluklarının karşılığını belirlemek olduğu; müdürlük görevine ilişkin sosyal denge tazminatı ödemesinin yapılması için müdürlük görevine fiilen yapmak dışında başkaca bir şart mevzuatta öngörülmediği, 06.01.2012 tarihli Sözleşmede de müdürlük görevini tedviren yürüten personele bu kapsamda ilave ödeme yapılması öngörülmüş olduğu göz önüne alındığında, müdürlerin vekalet görevi dolayısıyla aldıkları ilave sosyal denge tazminatının kamu zararı olarak değerlendirmek mümkün değildir. Ancak 06.01.2012 tarihli Sözleşmede başkan yardımcıları için böyle bir hüküm bulunmadığından, başkan yardımcılığını yürüten kişilere bu kapsamda ilave sosyal denge tazminat ödenmesi mümkün değildir.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189-1 sayılı Karar’ına göre 5018 sayılı Kanun çerçevesinde sorumlu tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi hususunda; harcama yetkilisinin, harcama sürecinin her aşamasında yer almakla birlikte harcama konusunda tek ve tam yetkili olduğundan ve maiyetindekilerin iş ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olduğundan Sayıştaya hesap verme konusunda doğrudan sorumluluğu bulunmaktadır. Anılan Karar’da; 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın 12 ve 13’üncü maddeleri uyarınca ön mali kontrolün bir parçası olarak harcama birimlerinde yapılacak olan süreç kontrolü gereği mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceği ifade edilmektedir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevlinin, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumlu olduğu ifade edilmiştir.

Bu itibarla mevzuat hükümlerine uygun hareket etmedikleri için; mevzuata aykırı hüküm içeren 01.01.2018 tarihli Sosyal Denge Sözleşmesi’ni hüküm altına alan Belediye Başkanı ile birlikte ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin meydana gelen kamu zararından sorumluluğu bulunmaktadır.

Savunmada belediye başkanının yalnızca idari sorumluluğunun olduğu ve mali sorumluluğunun bulunmadığı ifade edilmiştir. 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar ve işlemleri ile kamu kaynağında artışa engel veya eksilişe neden olunması kamu zararı olarak tanımlanmıştır. Bu nedenle kamu zararına sebebiyet veren mevzuata aykırı karar ve işlem ile illiyet bağı bulunan üst yöneticilerin bu kapsamda mali sorumlulukları söz konusu olabilecektir. Nitekim 5189/1 No’lu Sayıştay Genel Kurulu Kararı’nda da üst yöneticilerin işlerin gidişatından harcama yetkilileri ve diğer görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi oldukları, dolayısıyla üst yöneticilerin Sayıştaya karşı mali sorumluluklarının olabileceği, bunun münferit olay bazında değerlendirilmesi gerektiği ve Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konu olduğu ifade edilmiştir. Bu doğrultuda, kamu zararına sebebiyet veren mevzuata aykırı Sözleşme’yi imzalaması sebebiyle mali sürece katılan Belediye Başkanı’nın sorumluluğunun doğduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla; yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde;

Sorgu konusu edilen 130.704,21 TLden; vekaleten veya tedviren görev yapan birim müdürlerine ilave sosyal denge tazminatı ödenmesinde mevzuata aykırılık bulunmamasından kaynaklanan toplam 8.302,73 TL’si hakkında ilişilecek husus bulunmadığına,

.... Belediye Başkanlığı ile …. Sendikası (BEM-BİR-SEN) arasında imzalanan ve 01.01.2018 tarihli Sözleşme ile İmar ve Şehircilik Müdürlüğünde çalışan personele 2018 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması neticesinde, ayrıntısı aşağıda yer alan kamu zararı tablosunda gösterilen toplam 122.401,48 TL kamu zararının ise; Üst Yönetici …, Harcama Yetkilisi …. ve Gerçekleştirme Görevlisi ….

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

iş bu İlamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanun’un 55’inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, oyçokluğuyla karar verilmiştir.

AZINLIK GÖRÜŞÜ: Üye …. ve Üye … ayrışık görüşlerinde “Yapılan incelemede ilgili belediye ile yetkili sendika arasında imzalanan ve 2012 yılından bu yana uygulanmış sözleşmelerin yürürlük tarihlerinin şu şekilde olduğu anlaşılmaktadır:

• 01.01.2012 – 31.03.2014 (1.Sözleşme / “eski sözleşme” olarak adlandırılacak)

• 01.04.2014 – 31.12.2015 (2.Sözleşme)

• 01.01.2016 – 31.12.2017 (3.Sözleşme)

• 01.01.2018 – 31.03.2019 (4.Sözleşme)

Adı geçen belediye tarafından istihdam edilen kamu personeline ödenen rapor konusu sosyal denge tazminatı ve diğer ödemeler (emekliliğe teşvik ikramiyesi, vekalet/tedvir görevi ücret farkı, bayram yardımı, vs.), ilgili belediye ile yetkili sendika arasında imzalanan; 01.01.2018 – 31.03.2019 tarihleri arasında geçerli 4. sözleşmede yer alan hükümler çerçevesinde yapılmıştır.

375 sayılı KHK’ya ekli Ek 15.madde ile mahalli idarelerde istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilmesi yasal hale getirilmiştir. Sosyal denge tazminatının miktarı ilgili mahalli idare ile yetkili sendikası arasında, anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenecektir. Ancak bu sözleşmeyle belirlenecek sosyal denge tazminatının aylık tutarı, hükümet ile yetkili sendikalar arasında imzalanan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı aşamayacaktır. Hâlihazırda KHK hükmünün yürürlüğe girdiği 4/4/2012 tarihinden bu yana hükümet ile yetkili sendikalar arasında 2 yıllık dönemler halinde imzalanan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar, en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ü olarak belirlenmiştir.

Ancak şayet 15/3/2012 tarihinden önce idareler ile ilgili sendikalar arasında imzalanan sözleşmelerde (eski sözleşmeler), toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan (en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ü) daha yüksek oranda sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülmüş ise bazı şartlar altında, 11/04/2012 tarihinde uygulanmakta olan eski sözleşmedeki yüksek miktarlı sosyal denge tazminatının ödenebilmesine imkân tanınmıştır. 4688 sayılı Kanunun Geçici 14.maddesinde yer alan bu şartlar aşağıda açıklanmıştır:

1. Öncelikle eski sözleşmenin 15/3/2012 tarihinden önce imzalanmış olması gerekir. Eski sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir (Ancak anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem içinde 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca başka sözleşme yapılamaz.). Ayrıca eski sözleşmesi 31/12/2015 tarihinden önce sona eren belediyeler yeni sözleşme yapabilecektir. Raporda adı geçen belediye ile yetkili sendika arasında 11/04/2012 tarihinden önce imzalanmış bir sözleşmenin (“eski sözleşme”) mevcut olduğu; bu sözleşmenin yürürlüğünün 31.03.2014 tarihinde sona erdiği anlaşılmaktadır.

2. Ancak yeni sözleşme, eski sözleşmenin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde imzalanmak durumunda olup bu süre geçerse, imzalanan yeni sözleşmedeki daha avantajlı hükümlerin uygulama imkânı olamayacaktır. Dolayısıyla zikredilen bu kısıtlar nedeniyle Geçici 14.madde kapsamında sadece ilk 1 ay içinde imzalanan yeni sözleşmedeki avantajlı düzenlemelerin uygulanabilmesine imkân tanınmış olup, bu tarihten sonra imzalanan yeni sözleşmeler, daha yüksek oranlarda ödeme imkânı tanısa dahi, çalışanlara en fazla %100 oranında sosyal denge ödemesi yapılabilecektir. Raporda adı geçen belediyede 31.03.2014 tarihinde sona eren eski sözleşmenin yerine, yeni bir sözleşmenin (2.sözleşme) 01.04.2014 tarihinde imzalanarak, 1 aylık yasal süre içinde imzalanma şartını taşıdığı; ancak 2.sözleşme, 14.08.2013 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde (yani en geç 14.11.2014 tarihine kadar) imzalanmadığı için Geçici 14.maddede açıklanan bu şartı sağlamadığı görülmektedir.

3. Öte yandan Kanundaki açık hüküm nedeniyle yürürlük tarihi 31.03.2014 tarihinde sona eren 1.sözleşmeden sonra en fazla 1 adet yeni sözleşmenin daha avantajlı olan hükümleri uygulanabilecek olup, bu tarihten sonra adı geçen belediye tarafından imzalanmış bulunan üçüncü (01.01.2016-31.12.2017) ve dördüncü (01.01.2018-31.03.2019) sözleşmelerdeki daha avantajlı sosyal denge tazminatlarının denetim yılı olan 2018 yılında uygulanma imkanı bulunmamaktadır.

4. Öte yandan yeni sözleşmenin bitim tarihi, hiçbir şekilde “toplu sözleşme dönemi”ni geçemeyecektir. Toplu sözleşme dönemleri, ülkemizde aşağıdaki şekilde gerçekleşmiştir:

1. 2012. 2013 Yıllarını Kapsayan 1.Dönem Toplu Sözleşme
2. 2014. 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşme
3. 2016. 2017 Yıllarını Kapsayan 3.Dönem Toplu Sözleşme
4. 2018. 2019 Yıllarını Kapsayan 4.Dönem Toplu Sözleşme

Raporda adı geçen belediyede, 2.sözleşmenin bitim tarihinin 31.12.2015 olduğu, 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşme dönemi içinde imzalanmış olması nedeniyle, bu sözleşmenin zaten en fazla 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabileceği, Rapor konusu ödemelerin ise 2018 yılında gerçekleşmiş olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla hesap yılı olan 2018 yılında süresi bitmiş olan bu yeni sözleşmenin uygulama imkânı olmayıp, çalışanlara en fazla %100 oranında sosyal denge ödemesi yapılabilecektir.

5. Eski sözleşmenin ve/veya yukarıda şartları açıklanan yeni sözleşmenin yürürlük tarihinin 31/12/2015 tarihine kadar uygulama imkânı olması gerekir. Dolayısıyla;

-Üzerinde yazılı geçerlik süresi bu tarihten önce sona ermiş veya

-Yürürlükteki toplu sözleşme dönemi sonunda hükmen geçerliğini yitirmiş veya

-İzleyen mahalli idareler genel seçimi tarihinde hükümsüz hale gelmiş

Sözleşmelerde yer alan daha avantajlı olan hükümlerin, çalışanlar lehine uygulanma imkânı bulunmamaktadır. Adı geçen belediye tarafından imzalanan ve 2018 yılı ödemelerinde esas alınan 4.sözleşmenin uygulama dönemi, 31/12/2015 tarihini çoktan aşmış olup, bu yönüyle de bu sözleşmeye itibar edilme imkânı yoktur. Maddede geçen bu ifadenin kapsamına sadece 1. ve 2. sözleşmelerin girebildiği ancak 3. ve 4. sözleşmelerin girmediği açıktır.

Öte yandan 2018-2019 dönemini kapsayan 4.Dönem Toplu Sözleşmenin 7.maddesinde yer alan; “(1) 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan "31/12/2015" ibaresi "31/12/2019" şeklinde uygulanır” şeklindeki düzenlemeyle, Geçici 14.Maddede yer alan “31.12.2015” tarihlerinin “31.12.2019” şeklinde değiştirilmesi konusunu değerlendirecek olursak;

Geçici 14.maddede yer alan “31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmeler” ifadesinden de anlaşılacağı üzere, bu sürelerin toplu sözleşmelerle uzatılamayacağı düşünülmektedir. Anayasanın 128. Maddesinin ikinci fıkrasında “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” hükmü yer almaktadır. Anayasanın bu hükmünden toplu sözleşme düzenlemelerinin Kanun üstünde olduğunu ve/veya toplu sözleşme ile kanunlarda değişiklik yapılabileceğini kabul etmek mümkün değildir. Anayasa’da yapılan düzenlemede Kanunlarla düzenlenmemiş mali konuların toplu sözleşme ile düzenlenebileceği şeklindedir. Kaldı ki her ne kadar taraflar arasında sözleşme hürriyetinin bulunduğu ileri sürülebilirse de, Türk Borçlar Kanununun 27.maddesinde yer alan “Kanunun emredici hükümlerine, ahlaka, kamu düzenine, kişilik haklarına aykırı veya konusu imkânsız olan sözleşmeler kesin olarak hükümsüzdür.” şeklindeki düzenleme uyarınca, sözleşmelerin emredici kanun hükümlerine aykırı olamayacağı tartışmasız olarak kabul edilmektedir. Bu açıdan bakıldığında rapor konusu olayda, 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan "31/12/2015" ibareleri emredici nitelikte olup, bunların toplu sözleşme düzenlemeleriyle, değiştirilmesi mümkün değildir.

Rapor konusu uygulamaları yukarıdaki açıklamalar çerçevesinde değerlendirecek olursak;

Belediyenin, rapor yılı olan 2018 yılında uygulanan 4.sözleşme (01.01.2018-31.03.2019) çerçevesinde çalışanlarına çeşitli adlar altında (emekliliğe teşvik ikramiyesi, vekalet/tedvir görevi ücret farkı, bayram yardımı, vs.) ödemeler yaptığı görülmektedir. Denetçi tarafından yapılan bu ödemelerin mevzuata aykırı bulunması nedeniyle geçici 14.maddedeki düzenlemeler gerekçe gösterilerek 15.3.2012 tarihinden önce imzalanmış olan eski sözleşme hükümlerinin uygulanması gerektiği iddia adilmiş ve bu doğrultuda bu sözleşmedeki rakamlar “ödenmesi gereken” unsurlar olarak dikkate alınmıştır.

Ancak azınlık görüşümüz olarak yukarıda etraflıca yapılan açıklamalar nedeniyle gerek belediyenin 2018 yılı ödemelerine dayanak olarak gösterdiği 01.01.2018 tarihli 4.sözleşmenin gerekse denetçinin raporda uygulanması gerekli sözleşme olarak vurguladığı 01.01.2012 tarihli 1.sözleşmenin 2018 yılında uygulanma imkanı kalmamıştır. Dolayısıyla gerek 375 sayılı KHK hükümleri gerekse 4688 sayılı Kanunun geçici 14. Madde hükümlerine göre;

1. 2018 yılında belediye çalışanlarına ödenebilecek sosyal denge tazminatının üst limiti ancak 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4.Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olabilecektir.

2. 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4.Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen haklar dışında, 2018 yılında adı geçen Belediye çalışanlarına ilave olarak her ne ad (emekliliğe teşvik ikramiyesi, vekalet/tedvir görevi ücret farkı, bayram yardımı, vs.) altında olursa olsun yapılan bütün ödeme unsurları tamamen yersiz olmaktadır.

Yukarıda yapılan bütün açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde, nasıl yorumlanırsa yorumlansın her hâlükârda 2018 yılında .... Sultan Belediyesi personeline; gerek 2018 yılı sözleşmesine göre yapılan ödemeler, gerekse Denetçi tarafından 2012 yılına göre yapılan hesaplamalar doğru değildir. Ödenmesi gereken, Hükümet tarafından 2018 yılı için imzalanan toplu sözleşmedeki rakamlar ve unsurlar olup, bunların dışında ilave unsurların veya daha yüksek rakamların ödenmesi mümkün değildir.

Açıklanan nedenlerle fiilen yapılan ödemeler ile 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4.Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen haklara göre yapılacak ödemeler arasındaki farkları tamamı kamu zararı olup, bunların yeniden hesaplanarak sorgu konusu yapılması için Raporun denetçisine iadesine karar verilmesi uygun olacaktır.” demişlerdir.