Sayıştay 7. Dairesi 37898 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2009

• Daire: 7

• Dosya No: 37898

• Tutanak No: 40865

• Tutanak Tarihi: 13.10.2015

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na tabi personele, 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14’üncü maddesi hükmüne göre ödeme yapılması.

1184 sayılı İlam’ın 1’inci maddesiyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na tabi personele, 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14’üncü maddesi hükmüne göre ödeme yapılması nedeniyle ………… TL’ye tazmin hükmü verilmiş; 02.12.2014 tarih ve 39724 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile tazmin hükmünün tasdikine karar verilmiştir.

Sorumlu dilekçesinde özetle; sorunun …………’nin 631 sayılı KHK’nın 14’üncü maddesinin kapsamına dahil olup olmadığı olduğunu, Sayıştay Genel Kurulu'nun 2011/1 Esas ve 5333/1 sayılı içtihadı birleştirme kararıyla bu husustaki ihtilaflara ilişkin ayrıntılı olarak nihai kararın verilmiş olduğunu,

…………’nin müstakil bütçeli bir kurum olduğunu, Sayıştay Genel Kurulunun 5333/1 sayılı kararı ile çeşitli yargı kararlarında da müstakil genel müdürlük olduğu yönünde karar verildiğini,

Anayasa'nın 127’nci maddesinde; "Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir." şeklinde tanımlandığını, ………… Kanununa tabi Su ve Kanalizasyon İdareleri Yönetim ve Denetleme Kurul Üyelerinin atanması ve çalışma usulleri farklılık arz etmekte olup, mevcut yapılarıyla mahalli idarelerden ayrıldığını,

Danıştay dairelerinin Anayasanın 127’nci maddesi kapsamında olmayan KOSKİ'nin merkezi idarenin vesayeti altında bulunmadığına ve tüzel kişilik kavramının bağlılık ifadesi ile bir arada bulunamayacağından ………… Kanununa tabi idarelerin Mahalli İdare olmadıklarına hükmettiğini, Danıştay dairelerinin kendi kurumları da dahil bir çok su ve kanalizasyon idaresi hakkında dilekçelerinde tarih ve numarası da belirtilen benzer kararlarının bulunduğunu,

6009 sayılı Kanunun Geçici 8 inci maddesi ile 6289 sayılı Kanunun 30’uncu maddesi ile 4688 sayılı Kanuna eklenen Geçici 14’üncü maddenin İkinci fıkrasında yapılan düzenlemelerin sebep ve gerekçelerine ilişkin hususlar aşağıda belirtildiğini, Şöyle ki;

Yapılan ödemelerin personelden geri tahsil edilmesinde güçlük yaşandığını, zira İdare hukukuna göre mevzuata uygun olmayanlar da dahil memura yapılan ödemenin üzerinden 60 günün geçmesi durumunda bu tutarın maaşından kesinti yapılmak suretiyle idari bir İşlem ile tahsil edilemediğini, fazla ödemelerin ancak mahkeme kararı ile idare hesabına geri alınabildiğini, bu ise yıllar süren geri alım davaları anlamına geldiğini, yıllar sonra çıkan bu tazmin hükümlerinin emekli olan kamu personelinden veya ölen kamu personelinin mirasçılarından tahsil edilmesinin neredeyse imkansız olduğunu, buna karşın bu tutarlar için Sayıştay tarafından verilen tazmin hükümlerinden gerçekleştirme görevlileri, harcama yetkilileri ve diğer gerçekleştirme görevlileri sıfatıyla yönetim kurulu üyelerinin sorumlu tutulduğunu, bunun yanında idare mahkemelerinin maaşından kesinti yapılan kamu personeli lehine karar verdiğini, sonuç olarak bu yapılan işlemlerin mali sorumluluğunun gerçekleştirme görevlileri, harcama yetkilileri ve diğer gerçekleştirme görevlileri sıfatıyla Yönetim Kurulu Üyelerinin üzerinde kaldığını, oysa sorumlu tutulanların bu işlemden şahsi hiçbir menfaatinin bulunmadığını,

5189/1 sayılı sorumluluğa ilişkin Sayıştay Genel Kurul kararında 5018 sayılı Kanunla kusursuz sorumluluk ilkesinden vazgeçilip kusur sorumluluğuna geçildiğinin vurgulandığını, 5018 sayılı Kanuna göre mali sorumluluğun şartlarının kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunması, ortada bir kamu zararı olması ve mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet bağı olması olduğunu, temyize konu ödeme ile ilgili olarak kasıt, kusur ve ihmallerinin bulunmadığını, ayrıca 6009 sayılı Kanunun geçici 8’inci maddesini, 6009 sayılı Kanunda yer alan hükmün kapsamını belediyelerin bağlı kuruluşlarını da kapsayacak şekilde genişleten 6289 sayılı Kanunun 30’uncu maddesini ve 4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü maddesini gerekçe göstererek ve kamuda çalışan işçiler ile memurlar arasında memur personel aleyhine oluşan ücret dengesizliğinin giderilmesi için iyi niyetli olarak yapılan ve mevzuat yorumlarına dayanan maaş ödemelerinde kamu görevlilerini mali sorumluluktan kurtarmak üzere çıkarılan bu mevzuat hükümlerinde toplu sözleşme akdetmenin yanında “veya başka bir tasarrufta bulunarak” “her ne ad altında olursa olsun” yapılan ek ödemeler hakkında mali takibat yapılamayacağının belirtildiğini ifade ederek tazmin hükmünü tasdik eden kararın düzeltilmesini talep etmiştir.

Başsavcılık karşılamasında; “Dilekçelerde ileri sürülen itirazlar temyiz aşamasında ileri sürülmüş ve Temyiz Kurulu Kararında karşılanmıştır.

Dilekçinin iddia etmiş olduğu hususların 02.12.2014 tarih ve 39724 tutanak nolu Temyiz Kurulu Kararında karşılanmış olduğu ve ayrıca dilekçelerde 832 sayılı Sayıştay Kanununun 77 nci maddesinde belirtilen karar düzeltilmesini gerektirecek mahiyette yeni bir husus ileri sürülmediğinden, Karar Düzeltilmesine Mahal Olmadığına karar verilmesinin uygun olacağı mütalaa olunmaktadır.” şeklinde görüş bildirmiştir.

2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun “Kuruluş” başlıklı 1’inci maddesinin son fıkrasında; ………… personelinin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olduğu belirtilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun kapsamını belirleyen 1’inci maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanunun Belediyelerde çalışan memurlar hakkında uygulanacağı; 2’nci maddesinde de, Devlet memurlarının aylıklarının, ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin bu Kanunda düzenlendiği açıkça belirtilmiştir.

Yine, 657 sayılı Kanunun mali hükümlerin kapsamını belirleyen 146’ncı maddesinde;

“Bu Kanunun birinci maddesinin birinci fıkrası kapsamına giren memurlar aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartları bakımından bu Kanundaki hükümlere, aynı maddenin ikinci fıkrası kapsamına giren memurlar özel kanunlardaki hükümlere tabidir.

Memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez, hiçbir yarar sağlanamaz.

(...) ” hükmü bulunmaktadır.

13.07.2001 tarih ve 24461 sayılı Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14’üncü maddesinde ise;

“Genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeler, meslek kuruluşları, kefalet sandıkları, mahalli idareler ve bunların birlikleri hariç olmak üzere, özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşları (bundan sonra "kapsama dahil kuruluş" olarak anılacaktır) tarafından; yönetim ve denetim kurulu ile kurul, üst kurul üyeleri dahil tüm personeli için; ilgili mevzuatları uyarınca belirlenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla mesai, kar payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer mali ödemeler ile sosyal hak kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin tümünün altı aylık net ortalaması toplamı (bundan sonra "ortalama ücret toplamı" olarak anılacaktır), 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi en yüksek Devlet memuruna her ne ad altında olursa olsun fiilen yapılan mali ve sosyal hak niteliğindeki her türlü ödemeler dahil bulunacak toplamının altı aylık net ortalamasını (bundan sonra "ortalama kanuni ücret tavanı" olarak anılacaktır) geçemez.

Bakanlar Kurulu; kapsama dahil kuruluşlarda uygulanacak ortalama ücret toplamı üst sınırını, ortalama kanuni ücret tavanını geçmemek üzere, anılan her kuruluş için ayrı ayrı veya birlikte tespit etmeye veya değiştirmeye; gerektiğinde ortalama ücret toplamı içinde yer alan ödeme unsurlarını ayrıca belirlemeye veya sınırlandırmaya; uygulamaya ilişkin esas, usul ve diğer hususlar ile ödeme tarihlerini düzenlemeye; ortalama ücret toplamı ve ortalama kanuni ücret tavanı kapsamındaki ödemeleri belirlemeye, kapsama dahil edip etmemeye, bu husustaki tereddütleri gidermeye; Devlet memurlarının mali ve sosyal haklarında yapılacak genel veya kısmi nitelikteki artış oranlarını geçmemek üzere ortalama ücret toplamı üst sınırını daha düşük oranlarda artırmaya yetkilidir.

Kapsama dahil kuruluşlar, Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek ortalama ücret toplamı üst sınırının altında, ortalama ücret toplamı alan personeli hakkında; Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek ortalama ücret toplamı üst sınırını aşmamak, usul ve esaslar ile diğer belirlemelere uymak kaydıyla, ortalama ücret toplamını oluşturan ödemeleri mevzuatları dahilinde tespit etmeye devam ederler. Ancak, bu tespitlerini yaparken hiçbir surette ortalama ücret toplamı üst sınırını aşacak şekilde ödemeye sebep olacak düzenleme, değişiklik veya artış yapamazlar.

Diğer kanunların bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” denilmektedir.

Anılan KHK maddesinde, “özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşları”, “kapsama dahil kuruluş” olarak kabul edilmiştir. “Kapsama dahil kuruluş” ibaresinden, asli ve sürekli görevleri ücret, mali ve sosyal haklar dışında 657 sayılı Kanuna tabi personel eliyle yürütülen ve personeli için, ilgili mevzuatları uyarınca, 657 sayılı Kanun hükümleri dışında bir ödeme sistemi getirilen kuruluşların anlaşılması gerekmektedir. Anılan KHK hükmü ile Bakanlar Kuruluna, bu kuruluşlarda çalışan personele ödenen ücretlerdeki artış oranının üst sınırını belirleme yetkisi verilmiştir. Söz konusu kuruluşlar, personel ücretlerini, Bakanlar Kurulunca belirlenen üst sınır oranı çerçevesinde artırabilmektedirler.

Her ne kadar ………… Genel Müdürlüğü, özel bir kanunla kurulmuş, kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluş ise de, personel statüsü bakımından yukarıda sayılan “kapsama dahil kuruluş”lardan farklıdır. Genel Müdürlük personeli, 2560 sayılı Yasanın 1’inci maddesinin son fıkrası uyarınca 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olduğundan, 657 sayılı Kanunun 146’ncı maddesi uyarınca, kendilerine bu Kanun ile sağlanan haklar dışında ücret ödenmesi veya başka bir yarar sağlanması mümkün değildir.

Buna karşın, 5018 sayılı Kanunla kusur sorumluluğuna geçildiği, temyize konu ödeme ile ilgili olarak kasıt, kusur ve ihmallerinin bulunmadığı belirtilmişse de; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 32 ve 33’üncü maddeleri ile 14.06.2007 tarih ve 5189/1 karar No.lu Sayıştay Genel Kurul Kararı gereği harcama yetkilileri, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumludurlar. Yine aynı hükümler uyarınca asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerekmektedir. Anılan mevzuat hükümleri gereği harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi yapılan ödemelerin mevzuata uygunluğundan sorumlu olduğundan ve 631 sayılı KHK’ya göre ödeme yapılması hususu, Yönetim Kurulunun teklifi üzerine gerçekleştiğinden yapılan itiraz yerinde değildir.

Öte yandan, 6009 sayılı Kanunun geçici 8’inci maddesi ile benzer hükümleri içeren diğer mevzuat hükümleri memur temsilcileriyle akdedilen sözleşme veya tasarrufu kapsamakta olup, İlama konu tazmin hükmü bu kapsamda yapılan bir ödemeye dayanmamaktadır. Sayıştay Genel Kurulunun içtihadı birleştirme kararı ise su ve kanalizasyon idarelerinde görevli daire başkanları ve birinci hukuk müşavirlerine ödenecek makam ve görev tazminatlarıyla ilgilidir.

832 sayılı Kanunun 66’ncı maddesinde belirtildiği üzere Sayıştay, sayman hesaplarını Sayıştay’a noksansız verildiği tarihten itibaren 2 yıl içinde yargılamakla mükellef olup, ilgili mevzuatta Sayıştay’ın yargılama süresine ilişkin başkaca bir sınırlama bulunmamaktadır.

Ayrıca Anayasanın 160’ıncı maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında yer alan

“(...) Sayıştay’ın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolayısıyla idari yargı yoluna başvurulamaz.

Vergi, benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır.” hükmü ile 832 sayılı Sayıştay kanununun 65’inci maddesinde yer alan "(…) genel mahkemelerce verilen hükümler, Sayıştay’ın hesap ve işlemleri yönünden denetimine ve hükmüne engel değildir (...)" hükmü gereği Anayasal bir kuruluş olan Sayıştay’ın Anayasa ve kendi Kanunundan kaynaklanan denetim ve yargılama yetkisini kullanması sonucu verilen Sayıştay İlamlarına, Danıştay’ca vergi konusunda verilen kararlar hariç idari ve genel mahkemelerce verilen kararlar bir engel teşkil etmemekte; aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Bu itibarla, 1184 sayılı İlam’ın 1’inci maddesi ile verilen tazmin hükmünün tasdikine ilişkin 02.12.2014 tarih ve 39724 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA,

13.10.2015 tarihinde karar verildi.