Sayıştay 7. Dairesi 36925 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2008

• Daire: 7

• Dosya No: 36925

• Tutanak No: 36893

• Tutanak Tarihi: 02.04.2013

• Konu:

KARAR

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden ve İETT Genel Müdürlüğü adına hukuk müşaviri Av. Süleyman BAYER ile Sayıştay Başsavcılığının sözlü açıklamaları dinlendikten sonra gereği görüşüldü:

1. 1575 sayılı ilamın 3’üncü maddesinde, İETT Genel Müdürlüğü Araç Bakım Onarım Daire Başkanına makam ve görev tazminatı ödendiği gerekçesiyle toplam 6.040,55 YTL.’ye tazmin hükmolunmuştur.

Dilekçiler dilekçelerinde konuya ilişkin Sayıştay Genel Kurulu’nun 5333/1 sayılı kararları dikkate alınarak tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmektedir.

Sayıştay Başsavcılığı “Genel Kurulun 01.12.2011 tarih ve 5333/1 sayılı kararı doğrultusunda sorumluların aklanmasına karar verilmesi mütalaa olunur.”şeklinde görüş belirtmiştir.

Anayasanın İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği başlıklı 123’üncü maddesinde;

“İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.” hükmü yer almaktadır. Bu hükme göre idarenin kuruluş ve görevleri ile bir bütün olduğu, bu bütünün merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanarak kanunla düzenleneceği, kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı açıktır. Anayasada yer alan bu hükümler idarenin kuruluşu açısından merkezi ve yerinden yönetim arasında bir farklılık gözetmemektedir. Anayasa yerinden yönetimin de merkezi yönetim gibi kuruluşunun kanunla düzenleneceğini, kamu tüzel kişiliğinin kanunla kurulacağını esas almaktadır. Bu esaslar nedeni ile kanunla düzenlenen kuruluş ile kanun ya da kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulan kamu tüzel kişiliği açısından merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında bir fark bulunmamaktadır. Merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki fark ve üstünlük kuruluş ve görevlerde değil, Anayasa ve kanunlarla verilen yetkilerdedir. Bu nedenle merkezi yönetimdeki bağlı idare, müstakil genel müdürlük, müstakil bütçe, kamu tüzel kişiliği gibi idarenin kuruluşunu düzenleyen hukuki ibareler yerel yönetimler için de geçerlidir.

Anayasanın, kamu tüzel kişiliğinin (hükmi şahsiyetin) kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağını açık olarak belirttiği ancak, bu tüzel kişiliğe sahip genel müdürlükler arasında, müstakil genel müdürlük veya bağlı genel müdürlük gibi herhangi bir ayrıma gitmediği, uygulamada da, kamu tüzel kişiliğine sahip genel müdürlükler oluşturulurken, müstakil veya bağlı olmaları gözetilmeden hemen hepsinde, benzer bir teşkilat yapısı oluşturulduğu, buna bağlı olarak başta Anayasa olmak üzere, diğer mevzuatımızda da müstakil genel müdürlük ve bağlı genel müdürlük ayrımına yer verilmediği, bunların ayrı ayrı tanımlandığı bilinmektedir. Bu durum birer yerel yönetim olan büyükşehir belediyeleri sınırları içinde görevli ve 3645 sayılı Kanuna tabi olan İETT Genel Müdürlüğü için de geçerlidir.

İETT İşletmeleri Genel Müdürlüğü, 3645 sayılı yasa ile kurulmuş, hükmü şahsiyeti haiz müstakil bir Genel Müdürlüktür. Yasanın 2. maddesinde yer alan "Bu kanunla İstanbul Belediyesine devrolunan idareler «İstanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel İşletmeleri Umum Müdürlüğü» adı ile kurulacak hükmi şahsiyeti haiz ve İstanbul Belediye Reisliğine bağlı bir Umum Müdürlük tarafından idare olunur" hükmü ile Genel Müdürlüğün hükmi şahsiyeti haiz, bağımsız bir Genel Müdürlük statüsünde olduğu yasa ile belirlenmiştir. 3645 sayılı Kanunun 5. maddesinde yer alan Umum müdürlük, bu kanunda yazılı esaslara ve hususi hukuk hükümlerine göre idare olunur. Muameleleri; arttırma, eksiltme ve ihale ve Muhasebei Umumiye kanunlarına ve belediye muhasebe nizamnamesi hükümlerine tabi değildir. Alım ve satım işleri. Dahiliye ve Nafıa Vekaletlerince konulacak usullere göre idare edilir hükmü ile de Genel Müdürlüğün tabi olduğu mevzuatı belirlemiş ve ayrıca hususi hukuk hükümlerine de tabii kılmıştır. 3645 sayılı Kanunun 13 maddesinde yer alan Umum Müdürlüğün deruhde ettiği hizmetlerin ifasına muktazi arazi ve arsalarla binalar, belediyelerce yapılacak istimlâk hakkındaki kanun hükümlerine göre istimlâk olunur. hükmü ile de Genel Müdürlüğe kanunla kamulaştırma yetkisi verilmiştir.

Arz edilen hükümler çerçevesinde İETT İşletmeleri Genel Müdürlüğü kamu tüzel kişiliği bulunan bir kamu kurumu olarak müstakil bir Genel Müdürlük statüsüyle kamu hizmeti ifa etmektedir. Kamu tüzel kişiliğini haiz Genel Müdürlük, yasanın verdiği yetkiye dayalı olarak kamulaştırma kararlarını kendisi almakta, dava ve taraf ehliyetine sahip olarak bütün davalarda temsil edilmektedir. Keza menkul ve gayrimenkul edinme ehliyetine sahip olan Genel Müdürlük, taşınmazları tapuda kendi adına tescil ettirmekte olup, İETT Genel Müdürlüğü bütçesi de genel ve Büyükşehir Belediyesi bütçesine dahil olmayıp, bağımsız bir bütçedir.

Merkezi idare içinde yer alan Bakanlıkların kuruluşunu düzenleyen 27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde bakanlık bağlı kuruluşları, 11’inci maddesinde ise, bakanlık ilgili kuruluşları tanımlanmıştır. Belediyelerin kuruluşunu düzenleyen 5393 sayılı Kanunda, belediyeye bağlı veya ilgili kuruluş düzenlemesine yer verilmediği, Belediye teşkilâtı başlıklı 48 inci maddede belediyenin birimlerinin hangileri olduğu ve nasıl oluşturulacağı belirlenmiştir. Büyükşehir Belediyelerinin kuruluşunu düzenleyen 5216 sayılı Kanununda, bağlı kuruluş, ilgili kuruluş veya bağlı genel müdürlük tanımı veya ifadesi bulunmamaktadır.

3645 sayılı kanundaki hükümler ile 657 sayılı Kanunun ekindeki cetvellerde yer alan bağımsız genel müdürlük (mahalli idarelere bağlı genel müdürlükler hariç) ifadesi ile birlikte değerlendirilmelidir. Bir genel müdürlüğün bütçesi müstakilse ve bu genel müdürlük kamu tüzel kişiliğine de sahipse, bu genel müdürlüğün, başka bir otoritenin izin, onay veya denetimine tabi olmadan karar alma ve uygulama yetkisine sahip bulunduğu açıktır. Nitekim, söz konusu cetvellerde müstakil genel müdürlük olarak belirtilen genel müdürlüklerin kuruluş kanunlarında, kamu tüzel kişiliklerinin bulunduğu ifade edilmiştir. Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Devlet Demir Yolları Genel Müdürlüğü gibi bu idarelere örnek olarak gösterilebilecek genel müdürlüklerde, kamu tüzel kişiliğine sahip olma ibaresi ile bağlı olma ibaresi, aynı şekilde 3645 sayılı Kanuna tabi İETT idaresi için de geçerlidir.

İETT Genel Müdürlüğü’nde çalışan personelin 657 sayılı Devlet memurları Kanunu ile ortaya konan personel rejimine tabi olduğu İETT Personel Yönetmeliğinin 4, 5, 145 ve 146’ncı maddelerinde açıkça ifade edilmektedir. Zira İETT bünyesinde çalışmakta olan personel için mali hakların hesaplanmasında, ödemesinde ve bu haklar ile ilgili yapılan tüm işlemlerde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine göre işlem tesis edilmiştir.

657 sayılı kanuna ekli IV sayılı Cetvelin (Ek cetvel: 09/04/1990 - KHK - 418/10 md.; Değişik: 20/03/1997 - KHK-570/10 md.) 7 sıra no.lu bölümünde; “7- Birinci dereceli kadroya atanmış olmak şartıyla; Başbakanlık, Bakanlık, Müsteşarlık, Kurum Başkanlığı ve Müstakil Genel Müdürlüklerin merkez teşkilatı Daire Başkanı kadrolarına atananlar (Bütçe Dairesi Başkanı dahil), Gelir İdaresi Grup Başkanı, Milli Kütüphane Başkan Yardımcısı, Bölge Müdürleri (Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Belediyeler ve bunlara bağlı kurum ve kuruluşlar hariç), Gümrük Müsteşarlığı Başmüdürleri, Üniversite Genel Sekreterleri ile Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreter Yardımcıları” kadrolarında bulunan personelin 2000 gösterge rakamı üzerinden makam tazminatı alabilecekleri ifade edilmektedir. 375 sayılı KHK’nin 1’inci maddesinde ise “7.000'den daha düşük göstergeler üzerinden makam veya yüksek hakimlik tazminatı öngörülen kadrolara atanmış olanlara, 15.000 gösterge rakamını geçmemek üzere Bakanlar Kurulunca tespit edilecek gösterge rakamlarının memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda görev tazminatı ödenir” denilerek makam tazminatı alan personele görev tazminatı ödenebileceği belirtilmiştir.

Bu nedenle bağımsız genel müdürlük konumunda bulunan İETT Genel Müdürlüğü’nde daire başkanlığı kadrosuna atananlara makam ve görev tazminatı ödenmesi mümkün bulunduğundan, Sayıştay Genel Kurulunun 01.12.2011 tarih ve 5333/1 sayılı kararı doğrultusunda 1575 sayılı ilamın 3’üncü maddesiyle toplam 6.040,55 YTL.’ye tazmin hükmünün KALDIRILMASINA,

2. 1575 sayılı ilamın 29’uncu maddesinde İETT Genel Müdürlüğü Araç Bakım Onarım Daire Başkanlığındaki 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi personele, 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14 üncü maddesi hükmüne göre ödeme yapıldığı gerekçesiyle toplam 39.877,93 YTL’ye tazmin hükmolunmuştur.

Dilekçiler dilekçelerinde özetle, 631 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14. Maddesindeki düzenlemenin, genel bütçeye dâhil daireler ile genel ve katma bütçeli idarelerin dışında kalan özel kanunla kurulmuş kamu tüzel kişiliğini haiz kurum ve kuruluşları kapsadığını, İETT Genel Müdürlüğünün de düzenlemenin kapsamındaki kurum ve kuruluşlar için aradığı, özel kanunla kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz olma ve genel ve katma bütçeye dâhil olmama koşullarının tamamını sağlayan bir Genel Müdürlük olduğunu, İETT İşletmeleri Genel Müdürlüğünün özel kanunla kurulmuş kamu tüzel kişiliğini haiz bir kamu kurumu olarak 631 Sayılı K.H.K. kapsamına girdiğini, Ayrıca bu konuda Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri Emekçileri Sendikası tarafından Ankara 8. İdare Mahkemesinin 2006/1243 esas sayılı dosyası ile dava açıldığını, mahkemenin 2007/1804 karar sayılı kararı ile 631 sayılı K.H.K.’nin ASKİ personeline uygulanmasını yerinde bulduğunu, Bunun yanında Erzurum 2.İdare Mahkemesinin 2008/1278 E. 2009/981 K. sayılı 09/07/2009 tarihli kararında İETT Genel Müdürlüğüne benzer ESKİ, İSKİ, İZSU, BUSKİ gibi kuruluşların 631 sayılı KHK'de zikredilen kapsama dahil kuruluşlar içerisinde olduğunun belirtildiğini, Ayrıca 6009 sayılı kanunun geçici 8. Maddesinde yer alan hüküm uyarınca da bozularak hükmün ortadan kaldırılması gerektiğini belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmektedirler.

Sayıştay Başsavcılığı “Genel Kurulun 01.12.2011 tarih ve 5333/1 sayılı kararı doğrultusunda sorumluların aklanmasına karar verilmesi mütalaa olunur.”şeklinde görüş belirtmiştir.

Dilekçiler, ilam konusu yapılan ödemelerin 6009 sayılı Kanunun Geçici 8 nci maddesi kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini ifade etmekte iseler de: 6009 sayılı kanunun geçici 8. maddesinde, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak belediye, büyükşehir belediyesi ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri haklarında idari veya mali yargılama ve takibat yapılamayacağı hükmü, herhangi bir mevzuatla öngörülmemiş olan, toplu sözleşme ile ya da idari bir tasarrufla mahalli idarelerin bütün personeli için çalışanların koşullarını iyileştirici nitelikte genel olarak bütün çalışanlar için yapılan ek ödemelerle ilgili olup, ilam konu ödemeleri bu Kanun kapsamında değerlendirmek mümkün değildir.

İETT Genel Müdürlüğü’nde çalışan personelin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile ortaya konan personel rejimine tabi olduğu İETT Personel Yönetmeliğinin 4, 5, 145 ve 146’ncı maddelerinde açıkça ifade edilmektedir. Zira İETT bünyesinde çalışmakta olan personel için mali hakların hesaplanmasında, ödemesinde ve bu haklar ile ilgili yapılan tüm işlemlerde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine göre işlem tesis edilmiştir. Bu açıdan İETT bünyesinde çalışan memur personelin DMK hükümlerine tabi olduğu açıktır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun kapsamını belirleyen 1 inci maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanunun Belediyelerde çalışan memurlar hakkında uygulanacağı; 2 nci maddesinde de, Devlet memurlarının aylıklarının, ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin bu Kanunda düzenlendiği açıkça belirtilmiştir.

Yine, 657 sayılı Kanunun mali hükümlerin kapsamını belirleyen 146 ncı maddesinde;

“Bu Kanunun birinci maddesinin birinci fıkrası kapsamına giren memurlar aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartları bakımından bu Kanundaki hükümlere, aynı maddenin ikinci fıkrası kapsamına giren memurlar özel kanunlardaki hükümlere tabidir.

Memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez, hiçbir yarar sağlanamaz.

... ”

Hükmü bulunmaktadır.

13.07.2001 tarih ve 24461 sayılı Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14 üncü maddesinin ilk fıkrasında ise;

“Genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeler, meslek kuruluşları, kefalet sandıkları, mahalli idareler ve bunların birlikleri hariç olmak üzere, özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşları (bundan sonra "kapsama dahil kuruluş" olarak anılacaktır) tarafından; yönetim ve denetim kurulu ile kurul, üst kurul üyeleri dahil tüm personeli için; ilgili mevzuatları uyarınca belirlenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla mesai, kar payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer mali ödemeler ile sosyal hak kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin tümünün altı aylık net ortalaması toplamı (bundan sonra "ortalama ücret toplamı" olarak anılacaktır), 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi en yüksek Devlet memuruna her ne ad altında olursa olsun fiilen yapılan mali ve sosyal hak niteliğindeki her türlü ödemeler dahil bulunacak toplamının altı aylık net ortalamasını (bundan sonra "ortalama kanuni ücret tavanı" olarak anılacaktır) geçemez.

Bakanlar Kurulu; kapsama dahil kuruluşlarda uygulanacak ortalama ücret toplamı üst sınırını, ortalama kanuni ücret tavanını geçmemek üzere, anılan her kuruluş için ayrı ayrı veya birlikte tespit etmeye veya değiştirmeye; gerektiğinde ortalama ücret toplamı içinde yer alan ödeme unsurlarını ayrıca belirlemeye veya sınırlandırmaya; uygulamaya ilişkin esas, usul ve diğer hususlar ile ödeme tarihlerini düzenlemeye; ortalama ücret toplamı ve ortalama kanuni ücret tavanı kapsamındaki ödemeleri belirlemeye, kapsama dahil edip etmemeye, bu husustaki tereddütleri gidermeye; Devlet memurlarının mali ve sosyal haklarında yapılacak genel veya kısmi nitelikteki artış oranlarını geçmemek üzere ortalama ücret toplamı üst sınırını daha düşük oranlarda artırmaya yetkilidir.

Kapsama dahil kuruluşlar, Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek ortalama ücret toplamı üst sınırının altında, ortalama ücret toplamı alan personeli hakkında; Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek ortalama ücret toplamı üst sınırını aşmamak, usul ve esaslar ile diğer belirlemelere uymak kaydıyla, ortalama ücret toplamını oluşturan ödemeleri mevzuatları dahilinde tespit etmeye devam ederler. Ancak, bu tespitlerini yaparken hiçbir surette ortalama ücret toplamı üst sınırını aşacak şekilde ödemeye sebep olacak düzenleme, değişiklik veya artış yapamazlar.

Diğer kanunların bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” denilmektedir.

Anılan KHK maddesinde, “özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşları”, “kapsama dahil kuruluş” olarak kabul edilmiştir. “Kapsama dahil kuruluş” ibaresinden, asli ve sürekli görevleri ücret, mali ve sosyal haklar dışında 657 sayılı Kanuna tabi personel eliyle yürütülen ve personeli için, ilgili mevzuatları uyarınca, 657 sayılı Kanun hükümleri dışında bir ödeme sistemi getirilen kuruluşların anlaşılması gerekmektedir. Anılan KHK hükmü ile, Bakanlar Kuruluna, bu kuruluşlarda çalışan personele ödenen ücretlerdeki artış oranının üst sınırını belirleme yetkisi verilmiştir. Söz konusu kuruluşlar, personel ücretlerini, Bakanlar Kurulunca belirlenen üst sınır oranı çerçevesinde artırabilmektedirler.

Her ne kadar İETT Genel Müdürlüğü, özel bir kanunla kurulmuş, kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluş ise de, personel statüsü bakımından yukarıda sayılan “kapsama dahil kuruluş”lardan farklıdır. Genel Müdürlük personeli, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olduğundan, 657 sayılı Kanunun 146 ncı maddesi uyarınca, kendilerine bu Kanun ile sağlanan haklar dışında ücret ödenmesi veya başka bir yarar sağlanması mümkün değildir.

Bu itibarla dilekçilerin iddialarının reddi ile 1575 sayılı ilamın 29. maddesi ile toplam 39.877,93 YTL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

Karar verildiği 02.04.2013 tarihli ve 36893 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.