Sayıştay 7. Dairesi 335 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 7

• Karar Tarihi: 07.02.2019

• Karar No: 335

• İlam No: 152

• Madde No: 6

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge ödemesi:

17.12.2014 tarihinde … Belediyesi ile … Sendikası arasında imzalanan ve 16.12.2014 – 14.12.2016 tarihleri arasını kapsayan toplu iş sözleşmesine yönelik 12.12.2016 tarihinde yapılan ek protokol ile sözleşme yürürlülük süresinin 1 yıl uzatılması ve geçerlilik tarihinin 14.12.2017 olarak belirlenmesi; Söz konusu sözleşmenin “Mali Haklar” başlıklı 21’inci maddesi ile memurlara ve sözleşmeli personele "İyileştirme Zammı" adı altında sosyal denge tazminatının mevzuatta öngörülen sınırın aşılarak ödenmesi, ayrıca sözleşmenin 22’nci maddesi ve sözleşmeye istinaden yapılan ek protokoller ile de mevzuatta öngörülmediği halde çeşitli adlar altında ödemelerin yapılması suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmesi iddiaları ile ilgili olarak yapılan incelemede;

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 32'nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan sınır ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15'inci maddesinde belirtilmiştir.

4688 sayılı Kanun'un 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32'inci maddesinde;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir”,

375 sayılı KHK’nin 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanun'la eklenen Ek 15’inci maddesinde ise;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” hükümleri yer almaktadır.

Kamu İşveren Heyeti Başkanı ile Belediye ve Özel İdare Çalışanları Birliği Sendikası (BEM-BİR-SEN) temsilcisi arasında imzalanan ve 2016-2017 yıllarını kapsayan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme 23.08.2015 tarihli ve 29454 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Sözleşmenin 1'inci maddesine göre; Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanun'un 32'nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100′üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 146'ncı maddesinde;

“Bu Kanunun birinci maddesinin birinci fıkrası kapsamına giren memurlar aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartları bakımından bu Kanundaki hükümlere, aynı maddenin ikinci fıkrası kapsamına giren memurlar özel kanunlardaki hükümlere tabidir.

Memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez, hiçbir yarar sağlanamaz” hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; Belediye, memurlar ve sözleşmeli personel için toplu sözleşme yapma yetkisine sahiptir. Ancak bu yetki Sosyal Denge Sözleşmesi ile sınırlı olup, bu sözleşme kapsamında ödenecek tutar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Toplu Sözleşme’de belirlenen üst limiti aşmayacaktır. Belediyelerde yetkili sendika ile belediye başkanı arasında imzalanacak sözleşmelere sadece, belediye ve bağlı kuruluşlarda çalışan kamu personeline sosyal denge tazminatı ödenebileceğine ve tazminatın tutarına ilişkin hükümler konabilir. Adı ne olursa olsun, sözleşmeye başka maddeler ekleyerek bu tazminat dışında ödeme yapılması mümkün değildir. Çünkü 4688 sayılı Kanun ile belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sağlanan ayrıcalık sadece sosyal denge tazminatı ödenmesinden ibarettir. Bunun dışında yapılan ödemeler adı ne olursa olsun yasal dayanaktan yoksundur.

Bu nedenle Sosyal Denge Sözleşmesi dışında Belediye personeline Ramazan ve Kurban Bayramı yardımı, yılbaşı ikramiyesi, 1 Mayıs Dünya İşçi ve Emekçiler Birlik ve Dayanışma Bayramı ikramiyesi, eğitim ve kültür yardımı, evlilik yardımı, Engelliler Haftasında ikramiye, doğum yardımı, ölüm yardımı vb gibi adlar altında ödemelerin yapılması kamu zararı doğurmaktadır.

4688 sayılı Kanuna 6289 sayılı Kanun ile eklenen geçici 14’üncü maddede; 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin yeni dönemdeki durumunun ne olacağı, bu sözleşmelerin 31.12.2015 (Toplu Sözleşme ile 31.12.2017 tarihine uzatılmıştır.) tarihinden önce çeşitli sebeplerle sona ermesi halinde yeni sözleşmelerin hangi şart ve kurallara bağlı olarak imzalanacağı ve tavan tutarın ne alınması gerektiği gibi hususlara yer verilmiştir.

Yeni akdedilecek sözleşmede tavan tutarın ne alınması gerektiğini açıklayan maddede aynen: "... ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz. ” hükmü yer almaktadır.

Buna göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2015 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2015 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir.

15.03.2012 tarihinden önce imzalanan toplu iş sözleşmeleri 4688 sayılı Kanunun ek geçici 14’üncü maddesi ile Kanunun 32’nci maddesi esas alınarak bütün mali ve sosyal haklar ile birlikte 31.12.2017 tarihine ertelense de; 2014-2016 yıllarına ilişkin yapılmış olan sözleşmenin bu kapsamda değerlendirilmesi mümkün görünmemektedir. Zira 2014-2016 dönemine ilişkin sözleşme, 15.03.2012 tarihinden sonra 17.12.2014 tarihinde imzalanan yeni bir sözleşmedir. Bu sebeple 2016 yılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın kamu zararı hesabında esas alınması gerekmektedir.

… Belediye Başkanlığı ile …. arasında 17.12.2014 tarihinde Toplu İş Sözleşmesi imzalanmıştır. Bu sözleşmenin yürürlük maddesine göre sözleşmenin sona erme tarihi 16.12.2016’dır. Ancak, 12.12.2016 tarihinde yapılan ek protokol ile sözleşme yürürlülük süresi 1 yıl uzatılmış ve geçerlilik tarihi 14.12.2017 olarak belirlenmiştir. Ayrıca ek-1 ve ek-2 nolu protokollerle de birtakım mali haklarda değişiklikler yapılmıştır. Sözleşmenin “İyileştirme Zammı” başlıklı 21’nci maddesi ile Memur personele aylık net 1300,00-TL, Sözleşmeli personele net 800,00-TL, ek protokol-2 ile de seçimle gelen başkan yardımcılarına net 750,00-TL ödeme yapılacağı belirtilmiştir.

4688 sayılı Kanun'un 32'nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı 2017 yılı ilk 6 aylık dönem için en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Yani 9500 * 0,096058 = 912,55-TL, ikinci 6 aylık dönem için 9500 * 0,102706 = 975,71-TL’dir.

Personele ödenecek brüt tutarın üst sınırı, ilk 6 aylık dönem için 912,55-TL den, ikinci 6 aylık dönem için ise 975,71-TL den fazla olamayacağı, bu sebeple Ocak 2017 - 31.06.2017 tarihleri arasında 912,55 TL’nin, Temmuz 2017 - 31.12.2017 tarihleri arasında 975,71-TL’nin üzerinde sosyal denge tazminatı ödemelerinin kamu zararı oluşturduğu; ancak Ramazan ve Kurban Bayramında ayrı ayrı olmak üzere memur ve sözleşmeli personele net 1.300 TL, yılbaşında net 1.000TL, 1 Mayıs Dünya işçi ve Emekçiler Birlik ve Dayanışma Bayramında net 1.000TL, her yıl Eylül ayında çalışanlara net 1.000 TL eğitim ve kültür yardımı, başkanlık oluru alınmak şartıyla, çalışan personele mesai saatleri dışında görev yaptıkları her saat için net 20 TL, çalışan personelin kendisi ve çocuklarının evlenmesi halinde net 3.000 TL evlilik yardımı, Engelliler Haftasında; çalışan personelin bakmakla yükümlü olduğu 1. Derece yakını için net 1.000 TL, çalışan personelin doğum yapması veya çocuk sahibi olması durumunda net 1.000 TL doğum yardımı, çalışan personelin kendisinin vefatı halinde 7.500 TL veya 1. derecede yakını (Eş, anne, baba ve çocukları) vefatı halinde net 5.000 TL ölüm yardımı, adı altında ödeme yapılması suretiyle toplam … TL kamu zararına sebebiyet verildiği değerlendirilmiştir.

Öte yandan, savunmalarda, Belediye Başkanı …L’ın yetki devri yapmış olduğu ve sözleşmenin müzakeresinde ve imza aşamasında bulunmadığı, dolayısıyla sorumluluğunun söz konusu edilemeyeceği ifade edilmiştir.

Ancak 5018 sayılı Kanun’un “Üst yöneticiler” başlıklı 11’nci maddesinde;

“Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar. Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” hükmü yer almaktadır.

Dolayısıyla sözleşmede imzası bulunmasa da, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun yukarıda yer verilen 6289 sayılı Kanunla değişik 32’nci maddesi gereğince sözleşmenin hazırlanması ve uygulanması süresince üst yönetici olduğundan, üst yönetici sıfatıyla oluşan kamu zararından belediye başkanının da sorumlu tutulması gerekmektedir.

Nitekim 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 37’nci maddesinde de belediye başkanının, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu hüküm altına alınmış ve Kanun’un 38’nci maddesinde belediye başkanının görevleri arasında “belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” sayılmıştır.

Bu itibarla; …Belediyesi ile …Sendikası arasında imzalanan ve 16.12.2014 – 16.12.2016 tarihleri arasını kapsayan toplu iş sözleşmesinin, 12.12.2016 tarihinde yapılan ek protokol ile sözleşme yürürlülük süresinin 1 yıl uzatılması ve geçerlilik tarihinin 14.12.2017 olarak belirlenmesi suretiylr, memur ve sözleşmeli personele 2017 yılı boyunca mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge zammı ve mevzuatta bulunmayan ek haklar bağlamında ödeme yapılması neticesinde sebep olunan ve hesabı aşağıda yer verilen tablolarda yer alan toplam … TL tutarındaki