Sayıştay 7. Dairesi 33290 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2006

• Daire: 7

• Dosya No: 33290

• Tutanak No: 34305

• Tutanak Tarihi: 31.01.2012

• Konu:

KARAR

Duruşma talebinde bulunan Dursun Ali Çodur ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamaları dinlendikten ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü:

1050 sayılı İlamın 1. maddesiyle İSKİ 2006 yılı su satış tarife bedelleri tespit edilirken özel okul ve özel hastanelere işyeri tarifesinden daha düşük tarife bedeli belirlendiği gerekçesiyle 2.516.877,37 TL.ye tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle;

Tazmin kararının işlemi teklif etmeye ve onaylamaya yetkili makamlar nazara alınmaksızın verildiğini, İSKİ tarifelerinin teklif, tespit ve onay makamları 2560 sayılı kanunda belirlendiğini,

Kanunun 4. maddesine göre İstanbul Büyük Şehir Belediye Meclisinin İSKİ Genel Kurulu olarak görevli ve yetkili olduğu, Genel Kurulun görev ve yetkileri, aynı Kanunun 6. maddesinde sayılmış olup, maddenin (f) bendine göre; "Su satışı ve kullanılmış suların boşaltılmasına ilişkin tarifeleri inceleyerek karara bağlamak" Genel Kurulun görev ve yetkisi arasında olduğunu,

2560 sayılı Kanunun 23.maddesinde; "Su satışı, kanalizasyon tesisi bulunan yerlerdeki kullanılmış suların uzaklaştırılması, septik çukurların boşaltılması giderleri için ayrı tarifeler yapılır. Bu tarifelerin tespitinde, yönetim ve işletme giderleri ile amortismanları doğrudan gider yazılan (aktifleştirilmeyen) yenileme, ıslah ve tevsi masrafları ve % 10'dan aşağı olmayacak nispetinde bir kâr oranı esas alınır.

Tarifelerin tespiti ile tahsilatla ilgili usul ve esaslar bir yönetmelik ile belirlenir."

Düzenlemesine yer verildiği, 2560 sayılı Kanunun 6. maddesinin (l) bendinde; "Yönetim Kurulunca ön incelemeleri yapılan yönetmelikleri inceleyip karara bağlamak" görevi ve yetkisi Genel Kurula verildiği,

Bu hükümlerin değerlendirilmesinden tarifelere dair usul ve esasları belirleyen yönetmeliği ve Yönetim Kurulu tarafından tespit edilen su satışı ve kullanılmış suların boşaltılmasına ilişkin tarifeleri inceleyerek karara bağlamak ile yetkili organın Genel Kurul olduğu, Genel Kurulun belirlediği kriterlere uygun olarak tespit edilmeyen tarifeleri onaylamama yetkisinin bulunduğunu,

Tazmine konu 2006 yılı tarifelerinin Genel Kurul tarafından kabul edilerek yürürlüğe giren Tarifeler Yönetmeliği hükümleri ve Genel Kurulun 2006 yılından önceki tarife tespit kararlarına uygun hazırlandığını, Yönetmelikte, özel okul ve özel hastanelere iş yeri tarifesinin uygulanacağı hüküm altına alınmış olmasına ve teklifler de bu hükme uygun olarak sunulmasına rağmen, 2000 yılından itibaren özel okul ve hastanelere yönelik tarife teklifleri İSKİ Genel Kurulu olarak görev yapan Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından değiştirildiğini, Genel Kurula sunulan Tarife Tekliflerinde yer alan gruplar arasında bulunmadığı halde Tarife Teklifleri, 2000 yılından itibaren Özel Hastanelere Resmi Hastane, 2003 yılından itibaren Özel Okullara Resmi Okullara uygulanan tarifenin uygulanması yönünde değiştirilerek kabul edildiği,

İSKİ Yönetim Kurulu tarafından sunulan Tarifeleri inceleyip karara bağlamak ve bu bağlamda tarifeleri değiştirmek yetkisi bulunan Genel Kurul tarafından yapılan değişiklik kanuna uygun ve uygulanması zorunlu olduğundan İdarece uygulandığı, bu sebeple, Genel Kurul tarafından değiştirilerek kabul edilen 2000 ve 2003 yılı tarifeleri esas alınarak sonraki yılların tarifeleri Yönetim Kurulu tarafından Genel Kurulun onayına sunulduğu,

Yapılan işlemlerde bir ihmal veya hata mevcut ise, İşlemin tesis şekli dikkate alındığında tarifeleri teklif ve tespit edenlerin yanı sıra onaylayanların da sorumluluğunun bulunması gerektiği halde, sadece işlemi teklif ve tespit edenlerin sorumluluğuna gidildiği, tarife tespiti işleminin yürürlük kazanmasını sağlayan, tarifeleri onaylayan makam olan Genel Kurul üyeleri bu karardan sorumlu kabul edilmemesinin hukuka aykırı olduğu,

Genel Kurul tarafından kabul edilmek suretiyle yürürlüğe giren Tarifeler Yönetmeliği ile yine Genel Kurul tarafından onaylanmak suretiyle yürürlüğe giren 2006 yılı Tarifeleri, İdare Hukukunda düzenleyici idari işlem olarak nitelendirildiğini,

Anayasada yönetmelikler için belli bir "Usul" şartı getirilmediği, yetkili makamlardan her birinin, kendi karar alma ve müzakere usullerini uygulayarak yönetmelik çıkardığı, yönetmeliklerin yazılı şekle ve Danıştay ve İdare mahkemelerinin denetimine tabi olduğu, İdarenin düzenleme yetkisi münhasıran Anayasadan kaynaklandığına göre İdarenin Anayasada belirtilenlerin dışında da düzenleyici işlem yapabileceğinin kabul edilmesi gerektiği, İdarenin, kanuna aykırı olmamak şartıyla, tüzük ve yönetmelik dışında da istediği isim altında istediği şekilde işlem yapabileceği,

Bütün bu değerlendirmelerin bir sonucu olarak, İdarenin Adsız Düzenleyici İşlemleri, yönetmeliklerin hukuki rejimine tabi tutulabileceği, (BKZ. Kemal Gözler, İdare Hukuku, Cilt I, sahife 1129)

Temyize konu ilamda; Yönetmeliğin adsız düzenleyici işlemlerden üstün olduğu, yönetmeliğin Anayasanın öngördüğü bir kaynak olduğu, diğer düzenleyici işlemlere dair yetkinin bir tezahürü olduğu, Genel Kurulun Tarifeler Yönetmeliğini değiştirmeden su tarifelerini yönetmeliğe aykırı bir şekilde belirlemesi imkânı olmadığı kabul edilerek; "Ayrıca Tarifeler Yönetmeliği ile 2006 yılı için idare tarafından belirlenen su tarifeleri, hukuki açıdan da eşit düzenlemeler değildir. Birisi yönetmelik diğeri adsız düzenleyici işlemdir. İdare hukuku literatüründe Yönetmelik adsız düzenleyici işlemlerden üstündür." gerekçesi ile tazmin hükmü verildiği,

Oysa, İdare hukukunda aynı makamdan çıkan düzenleyici işlemler arasında hiyerarşi olup olmadığı noktasında görüş birliği olmadığı, bu konuda çelişkili görüşler mevcut olduğu, Metin Günday ve Turan Güneş tarafından, aynı makamdan çıkan yönetmeliğin diğer düzenleyici işlemlere karşı üstün olduğu görüşü kabul edilmekte iken, Kemal Gözler tarafından aynı makamdan çıkan yönetmelik ile diğer düzenleyici işlemler arasında hiyerarşi bulunmadığı, tersine eşit olduğu, Anayasa Mahkemesinin 18.07.1994 tarih, E. 1994/46, K. 1994/57 sayılı Kararına atıf yapılarak kabul edildiği,

Kemal Gözlerin "adsız düzenleyici işlemler hukuki rejim olarak yönetmeliklerin hukuki rejimine tabi olduğuna göre, hukuki süreçleri de yönetmeliklerle aynı düzeyde olmalıdır. Yani, aynı makamdan çıkan yönetmelikler ile adsız düzenleyici işlemler, normlar hiyerarşisinde aynı basamakta yer alırlar." görüşünden yola çıkarak "aynı makamdan çıkan düzenleyici işlemler arasında hiyerarşi olmaz" sonucuna vardığı, (BKZ. Kemal Gözler, İdare Hukuku, Cilt I, sahife 1132-1133)

Bu prensip esas alındığında aynı makamdan çıkan düzenleyici işlemler arasında fark olması halinde, lex posterior derogat leşi priori (sonraki hüküm önceki hükmü ilga eder) ilkesi uyarınca değerlendirme yapılması gerektiği,

Anayasa Mahkemesinin 18.07.1994 tarih, E.1994/46, K.1994/57 sayılı kararında; "İki temel idari düzenleme biçimi olan tüzük ve yönetmelikler hakkında konulan bu esasların diğer düzenleme biçimleri için de geçerli olduğunu kabul etmek gerekir. Zira tüzük ve yönetmelikler için konulan sınırlamaların diğer düzenleyici idari metinler için kabul edilmemesi, üst yasal metinler için konulan sınırlamanın alt yasal metinler için kabul edilmeyeceği anlamına gelir. Bu biçimde bir yorumun yapılmayacağı açıktır.

Yürütme organı ve idare değişik isimler altında düzenleme yapmaktadır. Uygulamada tüzük, kararname, yönetmelik, talimat, yönerge, genelge, sirküler, karar, tebliğ gibi isimler altında idari düzenlemeler görülmektedir. Bu düzenlemelerin ismi ne olursa olsun tüzük ve yönetmeliklerin biçimsel özellikleri saklı kalma kaydıyla bütün idari düzenlemelerin Anayasal ve hukukî temelleri aynıdır." Denildiğini,

İdarelerinin Tarifeler Yönetmeliği ve Tarife düzenleme yetkisini Anayasa ve 2560 sayılı İSKİ Kanunundan almakta olduğunu, her iki idari işlem de, İSKİ'ye Kanun ile verilen yetki çerçevesinde, yine kanun ile belirlenen yetkili makam ve organlar tarafından tespit edilmekte, İSKİ Genel Kurulu tarafından alınan nihai karar ile yürürlüğe ve uygulamaya girmekte olduğunu,

Söz konusu tarifeler esas alınarak yapılan işlemler ve tahsilatları da içeren 2006 yılına dair bilanço ve faaliyet raporu 2007 yılı Mayıs Genel Kurulu toplantısında onaylandığı Yönetim Kurulu ve Denetçilerin ibra edildiği, "İbra edilmek", kelime olarak aklanmak anlamına geldiği, ibra edilen işlemlerin tazmin hükmüne konu edilmesinin 2560 sayılı Kanunun 16. maddesine aykırılık teşkil ettiği,

Özel Okullar ve Özel Hastanelerin ticari faaliyette bulunmakla beraber, hizmet verdikleri alan itibariyle teşvik edilmek üzere genellikle çıkartılan Kanunlar ile devlet tarafından desteklenen, vergi muafiyeti tanınan veya istisnai düzenlemelere tabi tutulan işletmeler olduğu, nitekim, 14.02.2007 de yürürlüğe giren 5580 sayılı Özel Eğitim Kurumları Kanunu'nun 12. maddesinde getirilen düzenleme ile; Okulların su, doğal gaz ve elektrik ücretlendirilmesinin, resmi okullara uygulanan tarife üzerinden uygulanacağı hüküm altına alındığı,

Diğer taraftan İşyeri tarifesinin tek bir fiyat olmadığı, farklı işyerlerine farklı tarifeler uygulanabileceği, bunun için yönetmelik değişikliği gerekmediği, 2006 yılı teklifinde ve Genel Kurul Kararında Özel Okullar ve Özel Hastanelerin işyeri tarifesinden çıkarılmadığı, işyerlerinde birden fazla tarife belirlendiğini, belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

Savcılık Daire kararının onanması yönünde görüş bildirmiştir.

Dilekçinin, özel okul ve hastanelere yönelik tarife tekliflerinin İSKİ Genel Kurulu olarak görev yapan Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından 2000 yılından itibaren Özel Hastanelere Resmi Hastane, 2003 yılından itibaren Özel Okullara Resmi Okullara uygulanan tarifenin uygulanması yönünde değiştirilerek kabul edildiği, Yönetim Kurulunca 2006 yılı tarife tekliflerinin Genel Kurulun 2006 yılından önceki tarife tespit kararlarına uygun hazırlandığı iddiasına ilişkin olarak; 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un 9. maddesinin k bendinde, “Genel Müdürlükçe hazırlanan su satışı ve kullanılmış suların boşaltılmasına ilişkin tarifeleri tespit ederek Genel Kurulun onayına sunmak” Yönetim Kurulunun; 6. maddesinin f bendinde, “Su satışı ve kullanılmış suların boşaltılmasına ilişkin tarifeleri inceleyerek karara bağlamak” Genel Kurulun görevleri arasında sayılmıştır. Her yıl tekrarlanan bu işlemler için 2000 ve 2003 yıllarında Genel Kurulca yapılan değişiklikleri gerekçe göstererek 2006 yılı için hazırlanan tarifelerin söz konusu Genel Kurul kararlarına aykırı olamayacağı iddiasının kabulü mümkün olmadığından, Yönetim Kurulu üyelerinin sorumlu olmadıklarına dair iddia yerinde görülmemiştir.

2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un “Tarife tespit esasları” başlıklı 23. maddesinde;

“Su satışı, kanalizasyon tesisi bulunan yerlerdeki kullanılmış suların uzaklaştırılması, septik çukurların boşaltılması giderleri için ayrı tarifeler yapılır. Bu tarifelerin tespitinde, yönetim ve işletme giderleri ile amortismanları doğrudan gider yazılan (aktifleştirilmeyen) yenileme, ıslah ve tevsi masrafları ve % 10'dan aşağı olmayacak nispetinde bir kâr oranı esas alınır.

Tarifelerin tespiti ile tahsilatla ilgili usul ve esaslar bir yönetmelik ile belirlenir.", hükmü yer almaktadır.

Kanunun 6. maddesinin f bendinde “Su satışı ve kullanılmış suların boşaltılmasına ilişkin tarifeleri inceleyerek karara bağlamak”, l bendinde “Yönetim Kurulunca ön incelemeleri yapılan yönetmelikleri inceleyip karara bağlamak” Genel Kurulun görevleri arasında sayılmıştır.

Bu hükümlere göre tarifelerin tespiti ile tahsilatla ilgili usul ve esasların bir yönetmelikle belirlenmesi gerekmektedir ve yönetmelik çıkarma yetkisi Genel Kurulda’dır. Diğer taraftan her yıl su satış tarifelerini belirleme yetkisi de Genel Kurulda’dır.

2560 sayılı Kanunun 23. maddesine göre çıkarılan İstanbul Su Ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Tarifeler Yönetmeliğinin “ABONELERİN GRUPLANDIRILMASI VE TARİFE UYGULAMASI” başlıklı 6. maddesinde konut tarifesi, işyeri tarifesi, sanayi tarifesi, şantiye tarifesi vb. tarife uygulanacak aboneler belirlenmiştir. Kamu Kuruluşlarına bağlı hastahane ve sağlık kurumları ile Milli Eğitim Bakanlığı'na bağlı eğitim kurumları konut tarifesi uygulanacak aboneler grubunda sayılmışken, özel sağlık kurumları ile özel eğitim kurumları işyeri tarifesi uygulanacak aboneler grubunda sayılmıştır.

Yönetmeliğin 10.2. maddesinde “İSKİ su tasarrufunu teşvik, az kullanana sosyal yardım sağlamak ve gelirini artırmak amacıyla kademeli tarife uygulaması yapabilir ve ücretsiz su verebilir. Gerekli kademe aralıklarını, uygulama zamanını ve tarifeleri tesbite Genel Kurul yetkilidir. Ücretsiz su konusunda düzenleme yapmaya Yönetim Kurulu yetkilidir.”,

10.3. maddesinde “İşyeri, Sanayi ve Şantiye grubu abonelerinin su kullanım amaçlarının ticari olduğu gözönüne alınarak bunlara uygulanan su satış tarifesi konutlara göre daha yüksek düzeyde tespit edilebilir.” Hükümleri yer almaktadır.

Yönetmelikte çeşitli abone gruplarının birbirlerinden farklı tarifeye tabi tutulacağı veya bir abone grubuna diğer abone grubundan daha yüksek veya daha düşük tarife uygulanacağına dair bir hükme yer verilmemiş, yalnızca Yönetmeliğin 10.3. maddesinde İşyeri, Sanayi ve Şantiye grubu abonelerinin su satış tarifesinin konutlara göre daha yüksek düzeyde tespit edilebileceği, şeklinde takdir hakkı tanınmıştır.

Diğer taraftan Yönetmelikte çeşitli abone grupları için tarife belirlenmemiş, dolayısıyla bu yetki Genel Kurula bırakılmış olduğundan her yıl Genel Kurulca belirlenen tarifelerin Yönetmeliğe aykırılığından bahsedilemez.

Bu itibarla, 1050 sayılı ilamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASINA,

Karar verildiği 31.01.2012 tarih ve 34305 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.