Sayıştay 7. Dairesi 28137 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2003

• Daire: 7

• Dosya No: 28137

• Tutanak No: 28334

• Tutanak Tarihi: 03.01.2006

• Konu:

KARAR

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü;

206 sayılı ilamın 1. maddesi ile ; Belediyede görevli personele iyileştirme paketi adı altında ödemede bulunulması sonucu fazla ödeme yapıldığı gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde; Sayıştay’ın, T.C Anayasasının 160.maddesinde, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevli bir kurum olarak tanımlanmış bulunduğunu, Anayasaya göre vergi, benzeri malî yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararlarının esas alınacağını, 5170 sayılı Kanunla Anayasanın çeşitli maddelerinde değişiklik yapılmış olduğunu, Bu kapsamda Anayasanın 90. maddesinin son fıkrasına, "usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletler arası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır" cümlesi eklenmiş olduğunu, Yapılan değişikliğin yoruma gerek bırakmasızın, yasa ile uluslararası antlaşmanın çelişmesi durumunda antlaşmanın esas alınacağını belirtmekte olduğunu, Bu nedenle de, Sayıştay 7. Dairesince ifade edilen yasalara nazaran, uluslararası sözleşmelerin esas alınması yani ulusal hukuka üstün tutulmasının Anayasal bir zorunluluk haline gelmiş bulunmakta olduğunu, Bu çerçevede, iş bu davanın çözümünde temel alınması gereken hukuksal dayanakların, başta ILO'nun onaylanarak usulüne göre yürürlüğe konulmuş bulunan 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmeleri ve bu sözleşmelere dayalı olarak verilen ILO denetim organlarının kararları olduğunu, 14 Ağustos 1951 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkının Korunmasına ilişkin 98 Sayılı ILO sözleşmesine göre kamu emekçilerinin toplu sözleşme hakkı olduğunu, Kamu emekçilerinin toplu sözleşme hakkının bulunduğuna ilişkin ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi'nin çeşitli ülkelerdeki uygulamalar hakkındaki şikayet başvurularına ilişkin çok sayıda kararının olduğunu, örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı İlkelerinin Uygulanmasına ilişkin 98 sayılı Sözleşmesinin 4. Maddesinde; "Çalışma hükümleri ve koşullarının toplu iş sözleşmeleri yoluyla düzenlenmesi amacıyla işverenler ve işveren örgütleriyle işçilerin (çalışanların) örgütleri arasında gönüllü görüşmeler yönteminin tam gelişmesi ve kullanılmasını özendirmek ve sağlamak üzere gerektiğinde ulusal koşullara uygun önlemler alınır." denmek suretiyle kamu emekçilerine de toplu sözleşme hakkının tanınmış olduğunu, Uzmanlar Komitesinin 22 Mart 1989 tarihli raporunda, bunu Türkiye ile İlgili olarak yinelemiş olduğunu, Türk hükümetinden, "98 sayılı sözleşme bağlamında, sözleşmenin kapsadığı kamu görevlilerinin sendikalaşma ve çalışma koşullarının özgürce pazarlığını yapma (yani toplu pazarlık) hakkından yararlanıp yararlanmadıklarını belirtmesini" istemiş olduğunu, Özetle; toplu pazarlık ve çalışma koşullarının özgür ve gönüllü toplu İş sözleşmeleri yoluyla düzenlenmesini kapsayan 98 sayılı sözleşmenin; hükümetlerce, çalışma şartlarını kollektif mukavelelerle tanzim etmek üzere işverenler veya işveren teşekkülleriyle işçi teşekkülleri arasında ihtiyari müzakere usulünden faydalanılmasını ve bu usulün tam bir surette geliştirilmesini teşvik etmek ve gerçekleştirmek için lüzumu halinde milli şartlara uygun tedbirler alınmasını öngörmüş olduğunu, Sözleşmenin, Devlet memurlarının durumları ile alakalı olmadığını ve hiç bir surette, onların haklarına veya statülerine halel getirmeyeceğini. Sözleşme hükümlerinin devletin asli görevlerinde bulunan ve yürütme erkini doğrudan kullanabilen devlet memurlarını kapsamamakta olduğunu, İLO Denetim Organlarının, özellikle Uzmanlar Komisyonun yerleşik kararlarının, 98 sayılı sözleşmelerin "tüm" kamu görevlilerini değil, yalnızca "kamu gücünün organı gibi hareket eden" ya da "devlet adına otorite işlevleri yerine getiren" kamu görevlilerini kapsamı dışında kaldığını açıkça belirtmiş olduğunu, Buradaki "kamu gücünün organı gibi hareket edenlerden" kastedilenin, devletin iç ve dış güvenliğinden sorumlu olan emniyet ve ordu mensuplarının olduğunu, Bu iki kategori dışındaki tüm kamu personelinin ILO sözleşmelerinin kapsamında olduğunu, Anayasa'da "bir hak açıkça yasaklanmadığı sürece vardır" ilkesinin temel bir hukuk ilkesi olduğunu, "Kuşkulu ya da duraksamalı durumlarda özgürlük yararına yorum yapılmasının" temel bir ilke olduğunu, Bu ilkenin sendikal haklar içinde geçerli olduğunu, 4121 sayılı kanunun 4. maddesi ile Anayasa'nın 53. maddesine eklenen fıkrada; " 128'inci maddenin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görevlilerinin kanunla kendi aralarında kurmalarına cevaz verilecek olan, bu maddenin birinci ve ikinci fıkraları ile 54'üncü madde hükümlerine tabi olmayan sendikalar ve üst kuruluşları, üyeleri adına yargı mercilerine başvurabilir ve idare ile amaçları doğrultusunda toplu görüşme yapabilirler," denilmekte olduğunu, Anayasa'da toplu sözleşme hakkının güvence altına alınmamasının, bu hakkın olmaması anlamına gelmediğini, Anayasanın, toplusözleşme ve grev hakkını açıkça yasaklamamış, yalnızca en alt bir hak olarak toplugörüşmeyi güvence altına almış olduğunu, Anayasal güvenceye alınmayan, Anayasa'nın 90. maddesi gereğince ulusal hukukumuza üstün tutularak uygulanması gereken, uluslararası sözleşmelerden doğan toplu sözleşme hakkının mevcut olduğunu, 22 Mayıs 2004'te yapılan Anayasa değişiklileri öncesinde de toplu sözleşme ve grev hakkı olmasına karşın, son yapılan değişikliklerin ulusal hukuk ile onayladığımız uluslararası sözleşmeler arasında çatışma çıkması durumundaki tartışmalı duruma son vermiş olduğunu, Sendikaların, hukuksal dayanaklarını, başta ülkemizin taraf olduğu ILO'nun 87,98,151 sayılı sözleşmeleri olmak üzere, TBMM tarafından onaylanarak yürürlüğe konulan uluslararası sözleşmeler ve antlaşmalar ile bu sözleşmelere iç hukukta bağlayıcılık getiren Anayasa'nın 90. maddesinin son fıkrasına eklenen "usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletler arası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlasma hükümleri esas alınır" hükmünden almakta olduğunu, Özetle; uluslararası antlaşmaların iç hukukta doğrudan sonuç doğurduğunu, uygulanabilmesi için ayrıca bir düzenleme yapılmasına gerek olmadığını, yine, Anayasa Mahkemesinin de Anayasa'da açıkça yer almayan ve güvenceye bağlanmayan bir hakkın yasa koyucunun takdir yetkisi çerçevesinde bir yasal düzenlemeye konu olabileceğini birçok kararında belirtmiş olduğunu, Aynı içerikte bir çok Danıştay kararının da söz konusu olduğunu, Örneğin; Danıştay 5. Dairesinin 1986/1723 esas ve 1991/992 sayılı kararında; "Söz konusu hükümlere göre iç hukukta doğrudan hukuksal sonuçlar yaratan uluslararası sözleşmelerin yukarıda belirtilen niteliği ve bunlara karşı Anayasa Mahkemesine başvurulmaması ve böylece bu sözleşmelerin sonradan yapılacak ulusal yasal düzenlemelerle etkisiz kılınması yolunun kapatılmış olması bu sözleşmelerin iç hukukta yasalar üstü bir konumda olduğunu ve yürütme ve yargı organları için bağlayıcı nitelik taşıdığını apaçık ortaya koymaktadır." Denilmekte olduğunu, Diğer yandan İçişleri Bakanlığı'nın 28.02. 1991 gün ve 630 sayılı, "Memurların Sendika Kurma ve Sendikal Faaliyette Bulunmalarının Mümkün olmadığına” ilişkin genelgesinin iptali istemiyle Eğitim-İş Sendikası tarafından açılmış olan bir davada, Danıştay 10. Dairesinin (10.11.1992 gün, 91/1282 E. ve 1992/3911 K. sayılı kararı]; uluslararası sözleşmelerin iç hukukta yaratmış olduğu etkiyi Anayasal boyut içerisinde değerlendirdikten sonra, "Çalışanların sendika kurma ve sendikal faaliyette bulunma hakları temel hak ve özgürlükler kapsamında olup (...) temel hak ve Özgürlükler kapsamı içindeki bir hakkın sadece Anayasa'da yer almadığı gerekçesiyle kullanılmasının engellenemeyeceği {...}" gerekçesiyle genelgeyi iptal etmiş olduğunu, Kamu emekçilerinin sendika hakka konusunda boşluğu (1992 itibariyle) saptayan Birinci Dairenin "bir hakkın Anayasa'da yer almamış olması(nın) yasayla tanınmasına engel olmayacağını" vurgulamış ve 1961 Anayasasının lokavta ilişkin bir kural içermemesine karşın yasa koyucunun 275 sayılı yasayla "lokavtı yasal bir hak olarak İşverenlere tanıdığını" belirtmiş olduğunu, çalışma yaşamına ilişkin hak ve özgürlüklerin 1987 tarihli Birleşmiş Millet Genel Kurulu kararı uyarınca "insan hakları" arasında mütalaa edildiğini, çalışma yaşamına ilişkin evrensel hukuki değerler haline gelmiş bulunan hak ve özgürlüklerin ise İnsan hakları Evrensel Bildirgesi, insan Hakları ve Temel Özgürlükler Avrupa Sözleşmesi ve Avrupa Sosyal Şartı gibi evrensel belgelerle tanımlandığını, sözleşme hakkının da çalışma yaşamına ilişkin hak ve Özgürlük olduğunu, buna göre de Anayasasını insan haklarına ve evrensel değerlere saygılı hukuk devleti ilkesi üzerine oturtan bir ülke bakımından sözleşme haklarının da evrensel bir değer olmak bakımından yasalar üstü bir konuma sahip olduğunu, kaldı ki Anayasanın 90. maddesinin son fıkrasında yapılan değişikliklerle, uluslar arası sözleşmelerin yasalar ve hatta Anayasa üstü bir hukuksal normlar haline geldiği nazara alındığında, 3848 sayılı Kanunla onaylanan 151 sayılı İLO sözleşmesi delaletiyle kapsamını içerisine kamu görevlilerini de girecek şekilde genişletilen 98 sayılı Sözleşmenin 4. maddesinin de toplu pazarlık müessesini tüm çalışanlar bakımından bir hak olarak tanımladığı nazara alındığında, itiraza konu Sayıştay İlamının özgür ve gönüllü toplu pazarlık hakkını, hukuka aykırı kabul ederek, tarafına zimmet çıkarmasının tamamı ile hukuka ve hukukun genel ilkelerine ve uluslararası hukuka aykırı olduğunu, Bu nedenlerle tecziyeme neden olan 657 sayılı yasanın 146. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının Anayasa'nın 90. maddesine aykırılığı sorunun incelenmesi talebinin kabul edilerek dosyanın Anayasa Mahkemesine gönderilmesini, bu taleplerinin kabul görmemesi durumunda ilam hükmünün kaldırılmasını talep etmektedir.

İlam hükmü; Belediyede görevli personele iyileştirme paketi adı altında ödemede bulunulması sonucu fazla ödeme yapıldığı gerekçesiyle verilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun mali hükümlerin kapsamını belirleyen 146. maddesinde aynen;

“Bu Kanunun birinci maddesinin birinci fıkrası kapsamına giren memurlar aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartları bakımından bu Kanundaki hükümlere, aynı maddenin ikinci fıkrası kapsamına giren memurlar özel kanunlardaki hükümlere tabidir.

Memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez, hiçbir yarar sağlanamaz. (Gençlik ve Spor hizmetleri uygulamasında fiilen görevlendirilecekler hariç).” hükmü bulunmaktadır.

Anayasanın “Toplu İş Sözleşmesi Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde - (Değişik: 23.7.1995-4121) “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir.

128 inci maddenin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görevlilerinin kanunla kendi aralarında kurmalarına cevaz verilecek olan ve bu maddenin birinci ve ikinci fıkraları ile 54 üncü madde hükümlerine tabi olmayan sendikalar ve üst kuruluşları, üyeleri adına yargı mercilerine başvurabilir ve idareyle amaçları doğrultusunda toplu görüşme yapabilirler. Toplu görüşme sonunda anlaşmaya varılırsa düzenlenecek mutabakat metni taraflarca imzalanır. Bu mutabakat metni, uygun idari veya kanuni düzenlemenin yapılabilmesi için Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Toplu görüşme sonunda mutabakat metni imzalanmamışsa anlaşma ve anlaşmazlık noktaları da taraflarca imzalanacak bir tutanakla Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usuller kanunla düzenlenir.

Aynı işyerinde, aynı dönem için, birden fazla toplu iş sözleşmesi yapılamaz ve uygulanamaz.” Denilmektedir.

Görüldüğü üzere, Anayasamızda Toplu iş sözleşmesi hakkı, sadece işçiler için tanınmış olup, memurlara ise sadece toplu görüşme hakkı tanınmıştır.

Anayasanın bu hükmünün uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla 25.06.2001 tarih ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu yürürlüğe konulmuştur.

Söz konusu Kanunun 29. maddesinde “Toplu görüşmenin tarafları, kamu işverenleri adına Kamu İşveren Kurulu, kamu görevlileri adına her hizmet kolunda kurulu yetkili kamu görevlileri sendikaları ile bunların bağlı bulundukları konfederasyonlardır. Kamu İşveren Kurulu, Başbakan tarafından görevlendirilen bir Devlet Bakanının başkanlığında a) Başbakanlık Müsteşarı b) Maliye Bakanlığı Müsteşarı c) Hazine Müsteşarı .....gibi Kanunda yazılı kamu görevlilerinden oluşur denilmektedir. Yine söz konusu Kanunun 30. maddesiyle toplu görüşme yapma yetkisi de her hizmet kolunda en çok üyeye sahip sendika ile bunların bağlı bulunduğu konfederasyonlara tanınmıştır. Aynı kanunun 34. maddesinde; Toplu görüşmenin sonunda anlaşmaya varılırsa düzenlenen mutabakat metni uygun idari icrai ve yasal düzenlemeleri yapabilmesi için Bakanlar Kuruluna sunulur. Bakanlar kurulu üç ay içinde mutabakat metni ile ilgili uygun idari ve icrai düzenlemeleri gerçekleştirir ve kanun tasarılarını Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.” Denilmektedir.

Görüldüğü üzere Kanunda Toplu Sözleşme hakkı tanınmamış sadece Toplu Görüşme hakkı tanınmıştır. Yine Toplu Görüşme yapma yetkisi kamu işverenleri adına Kanunda sayılan kamu görevlilerinden oluşan Kamu İşveren Kuruluna ait olup Belediye Başkanının Toplu görüşme yapma yetkisi de bulunmamaktadır. Ayrıca Toplu Görüşme sonunda hazırlanan mutabakat metni memurlar üzerinde doğrudan uygulama imkanı olan bir metin olmayıp ancak Bakanlar Kurulunun idari ve icrai düzenlemeleri ile ve Kanunla uygulanabilir hale gelmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununun Geçici 4. maddesinde; “...Bu Kanunun yayımı tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmeleri akdetmeleri nedeniyle kamu görevlileri haklarında idari, mali veya adli takibat yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.” Denilmektedir. Buradaki idari, mali veya adli takibat yapılamaz hükmü memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdetme nedenine bağlanmıştır. Yani memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdetme nedeniyle kamu görevlilerinin haklarında yetkiyi aşma ve görevi kötüye kullanma sebepleriyle açılan idari soruşturma ve davaları kapsamakta olup kanuni dayanağı olmayan ve sonradan yürürlüğe konulan 4688 sayılı yasaya da aykırı olan geçmişe ait toplu iş sözleşmelerinin hükümlerinin geçerli kabul edileceği anlamına gelmemektedir. Ayrıca Sayıştay, Anayasa, 832 sayılı Sayıştay Kanunu, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve diğer kanunlarla kendisine verilen görevleri yürürlükteki yasalar çerçevesinde yerine getirmekte, yapılan ödemelerin mevzuata uygunluğunu inceleyip, hükme bağlamaktadır. Esasen takibat ifadesi kovuştur anlamında kullanılan bir tabir olup Sayıştay’ın görev ve yetkilerinin belirlendiği Anayasa, yasa ve diğer düzenlemelerde de takibat tabiri kullanılmamaktadır. Dolayısıyla Sayıştay kendisine verilen inceleme, denetleme ve kesin hükme bağlama işlevlerini yürütmekte olup yaptığı görev idari, mali veya adli takibat kapsamında bulunmamaktadır.

Mevzuatımızda yeni bir düzenleme yapılmadığı sürece, mevcut hükümlerin tespit ettiği memur statüsünün, akdi düzenlemelerle değiştirilmesi ve dolayısıyla belediyelerin, toplu iş sözleşmeleri akdetmek suretiyle veya başka birtakım tasarruflarla memurlar için yasalarda öngörülen hak ve statülerin dışına çıkılmasına yol açacak bir uygulamaya gitmeleri mümkün bulunmamaktadır.

Açıklanan sebeplerle 206 sayılı ilamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmünün TASDİKİNİNE,

Karar verildiği 03.01.2006 tarih ve 28334 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.