Sayıştay 6. Dairesi 958 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 19.12.2024

• Karar No: 958

• İlam No: 24

• Madde No: 3

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2023

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal Denge Tazminatı ve Nakdi Yol Yardımı

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi ve duruşmaya katılanların açıklamalarının dinlenilmesi sonucunda;

A) ... Genel Müdürlüğünde (...) istihdam edilen memur personele yasal sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun;

“Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”,

Geçici 14’üncü maddesinde, “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

...”,

hükümleri yer almaktadır.

25.08.2021 tarihli ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün;

“Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrasında, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sidir. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”,

“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde,“(1) 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2023” şeklinde uygulanır.

(2) Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz”,

düzenlemeleri yer almaktadır.

... Genel Müdürlüğü ile ... Sendikası (...) arasında 25.01.2016 tarihinde imzalanan ve 01.01.2016-31.12.2017 tarihlerini kapsayan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi’nin “Sosyal Denge Tazminatı Tutarı ve Ödeme Zamanı” başlıklı 7’nci maddesinde ise,

“(1) 4688 sayılı Kanunun 32 nci ve geçici 14 üncü maddelerinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde İşveren, Sosyal Denge Sözleşmesi kapsamındaki personele 2015 yılında almakta oldukları sosyal denge tazminatı tutarlarını bu sözleşme dönemi süresince de aynen ödemeye devam eder.

Ancak:

a)- 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memur personele en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünün mali yılbaşındaki gelir vergisi oranının ilk dilimi dikkate alınarak bulunacak net tutarı, mevcut ödenen aylık Sosyal Denge Tazminatını (… TL/ay net) aşması halinde aradaki fark o aydan itibaren net olarak ödenir.

b)- İşverence, bu sözleşme kapsamındaki çalışanlara Sosyal Denge Tazminatı 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi Emekli Sandığı iştirakçisi memur personele ulaşım ücreti, her ay net …TL ödenir. Ancak; … AŞ tarafından, şehir içi (Otobüs-Dolmuş) ulaşım ücretlerine yapılacak yüzdelik zam oranında artırılır.

c)- Sözleşmeli personele de 2015 yılındaki Sosyal Denge Tazminatı tutarı dikkate alınarak aylık net … TL sosyal denge tazminatı ödenmeye devam edilir. Yukarıdaki “a” … AŞ tarafından, şehir içi (Otobüs-Dolmuş) ulaşım ücretlerine yapılacak yüzdelik zam oranında artırılır.

2. Sosyal Denge Tazminatı, her ayın maaş günü ödenir.

3. İşveren, bu Sözleşme kapsamındaki personeline sözleşmenin birinci yılında Ramazan Bayramında net …TL, Kurban Bayramında net … TL ve yılbaşında net … TL öder. Bu maddenin 1/a bendi gereği bir artışın meydana gelmesi halinde aradaki fark Ramazan ve Kurban bayramlarıyla Yılbaşında ödenecek tutara İlave edilir.

4. 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinin üçüncü fıkrasındaki şartların oluşması halinde Sosyal Denge Tazminatı ödenmez.”,

denilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

... Genel Müdürlüğü ile ... Sendikası (...) arasında 25.01.2016 tarihinde imzalanan ve 01.01.2016-31.12.2017 tarihlerini kapsayan Sosyal Denge Sözleşmesinin geçerlilik süresi Ek Protokollerle uzatılmış olup, İdare ile yetkili Sendika ... Sendikası (...) arasında yapılan Ek Protokol ile söz konusu Sözleşmenin 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri arasında da uygulanacağına karar verilmiştir.

Sözleşmenin geçerlilik süresini 01.01.2022-31.12.2023 tarihlerini kapsayacak şekilde uzatan Ek Protokolün 1’inci maddesinde, “Uygulanmakta olan sözleşmenin 7’nci maddesinin a fıkrasında yer alan “657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personele en yüksek Devlet Memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünün mali yılbaşındaki gelir vergisi oranının ilk dilimi dikkate alınarak bulunacak net tutarı, mevcut ödenen aylık Sosyal Denge Tazminatını (… TL/Ay net) aşması halinde aradaki fark o aydan itibaren net olarak ödenir.” ifadesinin “Kanunlar, genelgeler, yönetmelikler, toplu sözleşme vb. mevzuat hükümleri doğrultusunda belirlenen oranın tavan tutarı mevcut ödenen aylık Sosyal Denge Tazminatını (… TL/Ay net) aşması halinde aradaki fark o aydan itibaren net olarak ödenir.” şeklinde değiştirilmiştir.” ifadelerine yer verilmiştir.

Anılan hükümler birlikte değerlendirildiğinde, sosyal denge ödemeleri kanuni sınırlar içinde kalmak şartıyla sözleşme hükümlerine göre ödenmesi gerekmektedir. Yapılacak ödemenin aylık brüt tutarı hiçbir halde 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün 1 ve 6’ncı maddelerinde yer alan hüküm gereği, 2023 yılının ilk yarısı için aylık 4.944,00 TL ve ikinci yarısı için aylık 5.811,67 TL’yi geçemeyecektir. Sosyal denge sözleşmesi kapsamında, sosyal denge yardımı, Ramazan Bayramı yardımı, Kurban Bayramı yardımı veya yılbaşı ikramiyesi gibi çeşitli adlar altında yapılan ödemeler, niteliği itibariyle sosyal denge ödemesi olup tavan uygulamasına tabidir. Sosyal denge sözleşmesinde çeşitli isimler altında farklı ödeme çeşitleri belirlenmesi bu ödemenin niteliğini değiştirmemektedir. Bu ödemelerin tutarı, o ay içinde bu kapsamda ödenen tutarın en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sini geçemeyecektir.

Ancak İdare tarafından, 2023 yılında geçerli olan sözleşme ile personele ödenebilecek sosyal denge tazminatı, mevzuat ile belirlenen tavan tutara (en yüksek Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %120’si) yükseltilmiş olup, memur personelin gelirinin, gelir vergisinin ilk dilimini aşması halinde aşan kısım kadar ilave sosyal denge ödemesi yapılması ve Ramazan Bayramı yardımı, Kurban Bayramı yardımı veya yılbaşı ikramiyesi gibi çeşitli adlar altında personele sosyal denge ödemesi yapılması neticesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarlarının aşılması sonucunda … TL kamu zararına neden olunmuştur.

Sorumlular tarafından, toplu sözleşme hakkının ILO Sözleşmesinde temel insan hakkı olarak sayıldığı, Anayasa hükmü gereği uluslararası antlaşmalarda yer alan sendikal hak ve özgürlüklerin kanunlar karşısında önceliğe sahip olduğu ve bu konuda sözleşmeler ve Anayasa ile bir sınırlama olmadığı belirtilmişse de;

Anayasa’nın 53’üncü maddesinde 2010 yılında yapılan değişiklikle memurlara ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme yapma hakkı verilmiş ve bu hakkın kapsamı, istisnaları, sözleşmenin yapılma şekli ve usulü ile yararlanacak olanların kanunla belirleneceği belirtilmiş, Anayasa’nın 128’inci maddesinde ise memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelik, atanma, görev ve yetki, hak ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği ifade edilmiştir. Dolayısıyla toplu sözleşme imzalama hakkı kanunlarda yer alan usul ve esaslara göre kullanılmalıdır. Kaldı ki savunmada bahsedilen ILO Sözleşmesinde çalışanlara toplu sözleşme hakkı verilse de, bu hakların serbestçe belirleneceğine dair bir ifade bulunmamaktadır.

Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin dördüncü fıkrasının son cümlesinde, “... Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” hükmü bulunmaktadır. Anayasanın ikinci kısmında Temel Haklar ve Ödevler dört bölüm olarak yer alırken, 128’inci madde hükmü üçüncü kısım ikinci bölüm IV. İdare kısmında yer almıştır. Her ülkenin ekonomik gücü farklı olduğundan uluslararası sözleşmelerde mali haklara girilmemekte, bu haklar Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi kapsamı dışında kalmaktadır. Uluslararası antlaşmalar veya Anayasa’da toplu sözleşme hakkı verilmesi bu hakkın sınırsız bir şekilde kullanılacağı anlamına gelmemektedir. Bu hakkın nasıl uygulanacağı/kullanılacağı kanunlarla belirlenmektedir. 4688 sayılı Kanun ile de belirleme yapılmıştır. AİHM kararı ise, toplu sözleşme imzalanması hakkına ilişkin olup, mali haklarla ilgili değildir. Dolayısıyla sorumluların bu konudaki savunmalarının kabulü mümkün değildir.

Ayrıca savunmalarda, sosyal denge sözleşmesi Anayasa’nın 90’ıncı maddesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Kararları çerçevesinde imzalanmış olduğundan uluslararası normların iç hukuk normlarına üstünlüğü gereği kamu zararının mevcut olmadığı ve sosyal denge tazminatı adı altında yapılan fazla ödemelerin 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi kapsamı dışında kaldığı ifade edilmişse de;

4688 sayılı Kanun ile getirilen sınırlamaların uluslararası sözleşmelere ve Anayasa’ya aykırı olduğu iddia edilebilse de, kamu personelinin özlük haklarına ilişkin düzenlemeler yapma hususu Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) görev ve yetkileri kapsamındadır. TBMM tarafından kamu personeli lehine düzenlemeler yapılmasının yanı sıra özlük haklarının sınırlarını belirleyen düzenlemelerin de yapılabileceği aşikârdır. Bu nedenle kamu personelinin özlük haklarına getirilebilecek sınırlamalar Anayasa hükümlerine herhangi bir aykırılık teşkil etmeyecektir.

Anayasa’nın 90’ıncı maddesine atıf yapılarak uluslararası sözleşmeler ile yasal mevzuatın çelişmesi halinde uygulanacak uluslararası sözleşmelerin geçerli olacağına ilişkin düzenleme, temel hak ve özgürlüklere ilişkindir. Mevcut yasal düzenlemelerle uluslararası sözleşme arasında çelişme olsa dahi, yasalaşmış bir tasarı veya teklif, usulüne uygun olarak Anayasa Mahkemesince iptal edilmediği, başka bir yasa ile değiştirilmediği veya kaldırılmadığı sürece yürürlüktedir ve uygulanması gerekmektedir.

Temel hak ve özgürlüklerden olan sendikal örgütlenme ve toplu sözleşme yapma özgürlüğü, uluslararası sözleşmeler ve Anayasa ile güvence altına alınmıştır. Ancak uluslararası sözleşmeler ile bu haklara ilişkin genel çerçeve çizilmekle birlikte mali ödemeler gibi ayrıntılı konular hakkında herhangi bir düzenleme mevcut değildir. Uluslararası sözleşmeleri imzalayan üye ülkelerin farklı mali yapıları olması nedeniyle uluslararası sözleşmeler ile detaylı mali sınırlamaların belirlenmesi mümkün değildir. ILO Sözleşmelerinde, sendikal örgütlenme ve toplu sözleşme hakkının korunmasına ilişkin temel hükümler yer almakta olup, anılan özgürlüklerin uygulanmasına ilişkin düzenlemeler ülkelerin kendi iç hukuk metinlerine bırakılmıştır.

4688 sayılı Kanun’un 32 ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesi, mahalli idarelerde ödenecek sosyal denge tazminatına ilişkin hükümler içermektedir. İlgili maddelerde mahalli idarelerde ödenebilecek sosyal denge tazminatının miktarına ve süresine ilişkin sınırlar yer almakta, bu hükümlerin mahalli idareler açısından kesin bağlayıcılığı bulunmaktadır. Sorumluların savunmalarında belirtildiği şekliyle, sadece uluslararası sözleşme hükümlerinin dikkate alınarak iç hukuk metinlerinin bu konu hakkında bağlayıcılığının veya geçerliliğinin bulunmadığının iddia edilmesi, hem Anayasa’ya aykırılık teşkil etmekte hem de hukuk sistematiği içerisinde kabul edilebilir görünmemektedir.

Savunmalarda, sosyal denge sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin, 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesi uyarınca 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmenin devamı niteliğini taşıdığı ve konuya ilişkin beraat yönünde Sayıştay Daire Kararlarının bulunduğu belirtilmişse de;

4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde sosyal denge tazminatıyla ilgili ödemenin 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15’inci maddesi çerçevesinde yapılabileceği belirtilmiş olup, anılan maddede sosyal denge tazminatının aylık ödenebilecek tutarının, toplu sözleşmeyle belirlenen tavan tutarı (En yüksek devlet memuru aylığının %120’sini) geçmemek üzere yapılacak sözleşmeyle belirleneceği ifade edilmiştir. Geçici 14’üncü maddede yer alan 31.12.2015 ibaresi, 2022-2023 yıllarını kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı 4’üncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde 31.12.2023 şeklinde değiştirilmiş ve aynı maddenin ikinci fıkrasına “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1’inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” hükmü eklenerek, 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesi ile 15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15’inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi kapsamında ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir hükmü geçerliliğini yitirmiştir. Dolayısıyla sorumluların 4688 sayılı Kanun’da tavan tutar belirlenmediği ve geçmişten gelen sözleşme tavan tutarının esas alınabileceği yönündeki iddiaları yasal dayanaktan yoksundur. Ayrıca, Sayıştay Dairelerince yapılan yargılama sonucunda verilen hükümler konuya münhasır olarak ve ilgili kamu idaresi özelinde bağlayıcı olacaktır.

Savunmalarda sosyal denge tazminatı sözleşmesinin, bir nevi toplu iş sözleşmesi olduğu ve sözleşmeye ikramiye ödemelerine yönelik mali hükümler konulabilmesinin hukuka aykırı olmadığı ifade edilmişse de; Ramazan Bayramı yardımı, Kurban Bayramı yardımı veya yılbaşı ikramiyesi gibi çeşitli isimler altında farklı ödeme türleri belirlenmesi bu ödemelerin niteliğini değiştirmemektedir. Bu ödemeler toplamı tavan uygulamasına tabi olup, o ay içinde bu kapsamda ödenen tutarın en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sini geçmemesi gerekmektedir.

Ayrıca savunmalarda, sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin tavan tutarın tespitinde, en yüksek devlet memuru aylığı olarak sadece gösterge ve ek gösterge aylık toplamının alınmasının yanlış olduğu, bu tutara taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmesi gerektiği ifade edilmişse de;

375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde, sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere sözleşmede belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Bu hükme istinaden imzalanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı 4’üncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %120’sidir...” şeklinde düzenlemeye gidilmiş olup, tavan tutarın en yüksek devlet memuru aylığının %120’si olduğu ifade edilmiş ve aylığa nelerin ilave edileceği parantez içinde belirtilmiştir. Burada aylığın hesaplanmasında ek göstergenin dahil edileceği belirtildiği halde taban aylık ve kıdem aylıktan bahsedilmemiştir.

Konunun Sorumluluk Yönünden Değerlendirilmesinde;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun;

“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde, “…Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

Anılan Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir… Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler… Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar…”,

hükümleri yer almaktadır.

5018 sayılı Kanun’un anılan maddeleri dikkate alındığında, mali karar ve işlemlerin uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur. Bu sorumluluk ise harcama yetkililerine ve gerçekleştirme görevlilerine aittir. Diğer bir ifadeyle, mevzuat hükümlerine aykırı olarak tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin harcama yetkilileri tarafından verilen harcama talimatı ve bu talimat doğrultusunda ödemeye ilişkin işlemleri gerçekleştiren gerçekleştirme görevlilerinin bu ödemelere ilişkin sorumlulukları bulunmaktadır.

Ayrıca, ödeme emri ve eki belgelerde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ile birlikte, İdare adına Ek Protokolü imzalayarak 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’ye aykırı hükümler içeren Sözleşmenin 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri arasında uygulanmasını sağlayan Belediye Başkanı …’in sorumluluğu da bulunmaktadır.

Bu itibarla, İdare bünyesinde çalışan memur personele yasal sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararı tutarı … TL’nin;

… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Genel Müdür Yardımcısı) …, Gerçekleştirme Görevlisi (İnşaat Teknikeri) … ve Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) …’e,

… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Tekniker) …, Gerçekleştirme Görevlisi (V.H.K.İ.) … ve Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) …’e,

… TL’sinin Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) …, Gerçekleştirme Görevlisi (İnsan Kaynakları Şube Müdürü) … ve Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) …’e,

…,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.

B) ... Genel Müdürlüğünde (...) istihdam edilen memur personele mesaiye geliş ve gidişleri için mevzuata aykırı olarak nakdi yol yardımı ödendiği ve 24 saat süreyle araç tahsis edilmesine rağmen genel müdür, genel müdür yardımcıları, daire başkanları ve ilçe şube müdürlerine nakden ulaşım ücreti adı altında ödeme yapıldığı görülmüştür.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinin birinci fıkrasında, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” hükmü bulunmaktadır.

25.08.2021 tarihli ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün;

“Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrasında, “… Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”,

“Toplu taşıma kartı” başlıklı 11’inci maddesinin birinci fıkrasında, “Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yararlanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşıma kartı verilebilir.”,

düzenlemeleri yer almaktadır.

... Genel Müdürlüğü ile ... Sendikası (...) arasında 25.01.2016 tarihinde imzalanan ve 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri kapsayan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi’nin “Sosyal Denge Tazminatı Tutarı ve Ödeme Zamanı” başlıklı 7’nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde memur personele verilecek ulaşım ücretlerine ilişkin, “İşverence, bu sözleşme kapsamındaki çalışanlara Sosyal Denge Tazminatı 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi Emekli Sandığı iştirakçisi memur personele ulaşım ücreti, her ay net … TL ödenir. Ancak; … A.Ş. tarafından, şehir içi (Otobüs-Dolmuş) ulaşım ücretlerine yapılacak yüzdelik zam oranında artırılır.” şeklinde düzenleme yapılmıştır.

Söz konusu Sosyal Denge Sözleşmesinin geçerlilik süresi Ek Protokollerle uzatılmış olup, nihayet İdare ile ... Sendikası (...) arasında yapılan bila tarihli Ek Protokol ile de Sözleşmenin 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri arasında da uygulanacağına karar verilmiştir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline yapılan sosyal denge ödemeleri, kanuni sınırlar içinde kalmak şartıyla sözleşme hükümlerine göre belirlenmesi gerekmektedir. Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün 1’inci maddesinde yer alan hüküm gereği, sosyal denge sözleşmesinde çeşitli isimler altında farklı ödeme çeşitlerinin belirlenmesi bu ödemelerin niteliğini değiştirmeyecek, söz konusu ödemeler sosyal denge ödemesi sayılacaktır. Öte yandan aynı Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün 11’inci maddesinde ise personelin mesaiye geliş ve gidişlerinin sağlanmasında yapılması gereken uygulamanın, toplu taşıma kartı verilmesi olduğu ayrıca ve açıkça ifade edilmiştir.

Buna göre, 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’de nasıl yapılması gerektiği münhasıran ifade edilen bir konunun, sosyal denge sözleşmesi kapsamına alınarak nakit ödeme şeklinde yapılması yasal dayanaktan yoksundur. Dolayısıyla İdarede çalışmakta olan kamu görevlilerine mesaiye geliş ve gidişleri için toplu taşıma araçlarından yararlanacak şekilde toplu taşıma kartı verilebilecek, ancak bu konuda nakden herhangi bir ödeme yapılamayacaktır.

Açıklanan gerekçelerle, ilgili mevzuatta öngörülmemesine rağmen İdare bünyesinde çalışan memur personele ve 24 saat süreyle araç tahsis edilmesine rağmen genel müdür, genel müdür yardımcıları, daire başkanları ve ilçe şube müdürlerine nakden ulaşım ücreti adı altında ödeme yapılması sonucu … TL tutarında kamu zararına neden olunmuştur.

Sorumluların savunmalarında, T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı Bütçe Genel Müdürlüğünün 27.02.2020 tarihli ve 801 sayılı yazısı ile Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin Dördüncü Bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Toplu taşıma kartı” başlıklı 11’inci maddesindeki düzenlemeden bahsedilerek İdarenin hizmet alanının geniş olması ve şehir merkezi dışında bulunan hizmet birimlerinden bazılarına şehir içi toplu taşıma araçları ile ulaşımın mümkün olmaması nedeniyle İdarede çalışan memur personele nakdi yol yardımında bulunulduğu ifade edilmişse de;

Bütçe Genel Müdürlüğünün söz konusu yazısında, kamu idarelerinde çalışan personelin mesaiye geliş ve gidişleri için herhangi bir nakdi ödeme yapılmasından bahsedilmemiş olup, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından İdarelerce bu konuda fayda maliyet analizi yapılarak personelin ulaşımının servis hizmeti yerine toplu taşıma kartı verilerek karşılanmasının uygun olacağı ifade edilmiştir. Aynı şekilde, kamu görevlilerinin genelinin yararlanacağı mali ve sosyal hakların düzenlendiği 2022 ve 2023 yıllarını kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’de yerel yönetim kapsamındaki İdarelerde çalışan personele verilebilecek ulaşım yardımının toplu taşıma kartıyla yapılabileceği açıkça ifade edilmiş olup, nakdi bir yardımdan söz edilmemiştir. Bununla birlikte ne bahsi geçen Genel Müdürlük yazısında ne de 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’de, kamu personeline toplu taşıma kartıyla yapılacak ulaşım yardımında Kurumların hizmet alanlarının genişliği ile ilgili bir hususa da değinilmiştir. Dolayısıyla sorumluların bu yöndeki savunmalarına katılmak mümkün değildir.

Savunmalarda, personelin büyük çoğunluğunun toplu taşıma kartı kullanamayacağı, bu nedenle söz konusu personele şehir içi ulaşım ücretlerine yapılan zam oranında arttırılmak üzere nakden ulaşım ücreti ödendiği belirtilmişse de; sorumlularca belirtilen toplu taşıma kartı kullanılması suretiyle mesaiye geliş ve gidişin personelin büyük çoğunluğu için mümkün olmaması savunmasına katılmak mümkün değildir. Zira, Türkiye İstatistik Kurumu tarafından 2023 yılı için açıklanan nüfus verilerine göre Türkiye’nin …’inci büyük kenti olan …’da, memur personelin çoğunluğunun görev yaptığı İl merkezinde bulunan ... Genel Müdürlüğüne şehir içi toplu taşıma araçları ile ulaşımın sağlanabilmesi mümkündür.

Bununla birlikte memur personele yapılan ulaşım yardımlarının net tutarların belirlenmesinde şehir içi ulaşım ücretlerine yapılan zam oranlarının dikkate alındığı ifade edilmiş olsa da, net olarak ödenen tutarlara bu ödemeler için kesilen gelir vergileri eklenildiğinde İdare bütçesinden çıkan brüt tutarlar, şehir içi ulaşım ücretlerine yapılan zam oranlarının üstündeki oranlara tekabül etmektedir. Bir başka deyişle, idarede çalışan memur personelin bulunduğu kadro, sahip olduğu unvan ve varsa fazla mesai saatleri farklılık gösterdiğinden her birinin elde ettiği vergiye tabi toplam gelir farklı tutarlarda gerçekleşmekte, buna bağlı olarak her biri kendi gelir vergisi oranına göre vergilendirilmektedir. Bu noktada, personelin toplam geliri bir üst vergi dilimine tabi olduğunda ödenen vergi kadar tutar, ulaşım yardımına eklenilmekte olduğundan söz konusu yardımların brüt tutarları İdarenin belirlediğinin üzerinde gerçekleşmektedir.

Ayrıca savunmalarda, İdarenin sorumlu olduğu hizmet alanının genişliğinden bahsedilerek içme suyu ve kanalizasyon hizmetlerinin aksatılmadan kesintisiz olarak sürdürülmesi amacıyla İdare hizmet araçlarının (taşıtlarının) 24 saat esası ile personel tarafından kullanıldığı ifade edilmişse de; sorguda ... Genel Müdürlüğünde bulunan hizmet araçlarının İdarece sunulması gereken hizmetlerin gereği olarak personel tarafından kullanılması noktasında bir hususa değinilmemiştir. Kurumca sunulan resmi hizmetler gereği personel tarafından taşıtların kullanılmasının bir gereklilik olduğu açıktır. Sorguda değinilen husus, resmi hizmetlerin ifasında kullanılmak üzere tahsis edilen araçların, genel müdür, genel müdür yardımcıları, daire başkanları ve ilçe şube müdürleri tarafından mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmasına rağmen söz konusu kişilere bir de nakden ulaşım ücreti adı altında ödeme yapılmasıdır. Dolayısıyla söz konusu personelin ulaşımı zaten Kurum araçları ile sağlanırken bu kişilere ayrıca nakden ulaşım yardımı ödenmesi söz konusudur. Kaldı ki, ilgili mevzuat hükümlerine göre kamu görevlilerine sadece toplu ulaşım kartı verilerek ulaşım yardımı yapılması gerekirken bu konuda nakit ödeme yapılması zaten mümkün değildir.

Diğer taraftan savunmalarda, Sayıştay 6’ncı Dairesinin … tarihli ve … sayılı İlamında konu ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına karar verildiği belirtilmişse de; söz konusu karara esas husus, … tarihli Rapor konusu ile farklılık arz etmekte olup, farklı içerik ve kapsama sahip konularda ilk derece mahkemesi niteliğindeki dairelerce farklı kararlar verilebilmesi yargı sisteminin doğal bir sonucudur.

Konunun Sorumluluk Yönünden Değerlendirilmesinde;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun;

“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinin ikinci fıkrasında, “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde, “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”,

hükümleri yer almaktadır.

5018 sayılı Kanun’un anılan maddeleri dikkate alındığında, mali karar ve işlemlerin uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur. Bu sorumluluk ise harcama yetkililerine ve gerçekleştirme görevlilerine aittir. Mevzuat hükümlerine aykırı olarak ulaşım yardımının nakdi olarak ödenmesine ilişkin harcama yetkilileri tarafından verilen harcama talimatı ve bu talimat doğrultusunda ödemeye ilişkin işlemleri gerçekleştiren gerçekleştirme görevlilerinin bu ödemelere ilişkin sorumlulukları bulunmaktadır.

Ayrıca, ödeme emri ve eki belgelerde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ile birlikte, İdare adına Ek Protokolü imzalayarak 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’ye aykırı hükümler içeren Sözleşmenin 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri arasında uygulanmasını sağlayan Belediye Başkanı …’in sorumluluğu da bulunmaktadır.

Bu itibarla, ... Genel Müdürlüğünde (...) istihdam edilen memur personele mesaiye geliş ve gidişleri için mevzuata aykırı olarak nakdi yol yardımı ödenmesi ve 24 saat süreyle araç tahsis edilmesine rağmen genel müdür, genel müdür yardımcıları, daire başkanları ve ilçe şube müdürlerine nakden ulaşım ücreti adı altında ödeme yapılması sonucu oluşan kamu zararı tutarı … TL’nin;

… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Genel Müdür Yardımcısı) …, Gerçekleştirme Görevlisi (İnşaat Teknikeri) … ve Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) …’e,

… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Tekniker) …, Gerçekleştirme Görevlisi (V.H.K.İ.) … ve Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) …’e,

… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Destek Hizmetleri Dai. Bşk.) …, Gerçekleştirme Görevlisi (Satınalma Şube Müdür V.) … ve Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) …’e,

…,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.