Sayıştay 6. Dairesi 938 Kararı - Yüksek Öğretim Kurumları Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 28.03.2024

• Karar No: 938

• İlam No: 302

• Madde No: 5

• Kamu İdaresi Türü: Yüksek Öğretim Kurumları

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Akademik Teşvik Ödemesi

… tarihli ve … sayılı İlamın …’inci maddesi ile tazmin hükmolunan konu ile ilgili olarak Temyiz Kurulunun … tarihli ve … tutanak sayılı bozma Kararı üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince konunun görüşülmesine karar verildi.

Anılan İlamın …’nci maddesiyle, 31.12.2016 tarihli Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği uyarınca gerekli şartları taşımayan bazı projeler için akademik teşvik puanı hesaplanarak ilgililerine teşvik ödemesi yapılması sonucunda neden olunan kamu zararı tutarı olan …-TL’nin sorumlularından tazminine hükmedilmişti.

Bu tazmin hükmüne karşı sorumlular (Hukuk Bölümü Akademik Teşvik Komisyonu Birim Komisyon Üyeleri) …, … ve … tarafından Sayıştay Temyiz Kuruluna sunulan temyiz dilekçesi üzerine anılan Kurulca düzenlenen … tarihli ve … tutanak sayılı İlamın …’inci maddesiyle;

Mevzuatta projelerin AR-GE niteliğini haiz olması gerektiğine ilişkin özel durum bulunsa da; bu özel durumun hangi çerçevede, hangi şartlarda sağlanması ve hangi mevzuata bakılması gerektiğine ilişkin bir atıf ve çerçeve sunulmadığı, bu nedenle, teşvik ödemesi konusundaki kararın, gereken şartların 2016 yılı Yönetmeliği ışığında aranması suretiyle ilgili akademik komisyonun o bilim alanı için değerlendirmesine bırakıldığı, 2016 yılı Yönetmeliği’nin değerlendirme komisyonlarına nispeten geniş ve esnek bir çerçevede takdir yetkisi tanıdığı,

Daire Kararında, AR-GE projelerinin tanım ve kapsamlarının belirlenmesi için OECD’nin Frascati, Oslo ve Canberra Kılavuzlarının ve 5746 sayılı Araştırma Geliştirme ve Tasarım Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 2’nci maddesinin referans olarak alınması gerektiğinin ifade edildiği, ancak bu Kılavuzlardan hangisinin esas alınması gerektiğine ilişkin olarak, söz konusu Projelerin değerlendirilmesinde yürürlükte olan 31.12.2016 tarih ve 29935 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nde bir atıf bulunmadığı, bu durumun değerlendirmenin komisyonlara bırakıldığını gösterdiği,

Projelerin AR-GE niteliğini haiz olabilmesi için, projelerin rutinin dışında kalan yenilikçi yönü, bilime kazandırdığı kavram veya teknolojilerin olup olmadığı, hangi özgün çıktıların elde edildiği gibi AR-GE kavramının doğası gereği sahip olması gereken özellikleri taşıyıp taşımadığı hususlarının, proje sahiplerinin sundukları belgeler ışığında bir hakem/bilirkişi hüviyetini de sağlayan akademik komisyonlarca değerlendirilerek kabul edildiği,

Daire İlamında söz konusu Projelerin AR-GE niteliğini kanıtlayan bilgi ve belge bulunmadığı iddiasının bulunduğu, ancak Proje sahipleri tarafından Projelerin süreçleri, planlanması, uygulanması, kapanması ve sonuçları ile Projeler sonucunda meydana getirilen akademik kitaplara ilişkin bilgi ve belgelerin sunulmuş olduğu,

Bu nedenle, değerlendirme komisyonunun düşüncesine itibar edilmek suretiyle AR-GE kapsamında nitelendirilmesinde mevzuata aykırı bir husus bulunmayan Projeler için akademik teşvik ödenmesi sonucunda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesi bağlamında kamu zararına neden olunmadığı,

ifade edilerek yukarıda belirtilen hususlar göz önüne alınarak yeniden hüküm tesis edilmesi için dosyanın hükmü veren Daireye gönderilmesine karar verilmiştir.

Temyiz Kurulunun anılan Kararına istinaden Dairemize havale edilen dosyalar ile konuya ilişkin düzenlenen ... tarihli Ek Rapor ve eklerinin incelenmesi sonucunda gereği düşünüldü:

31.12.2016 tarih ve 29935 (3.Mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 3’üncü maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde akademik teşvik ödemesine esas alınacak olan faaliyetlerin neleri kapsadığı tanımlanmış olup; “faaliyet” kavramının “her bir takvim yılı için bir önceki yıl, bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurtiçinde veya yurtdışında sonuçlandırılan proje, araştırma, yayın, tasarım, sergi, patent ile çalışmalarına yapılan atıfları, bilim kurulu bulunan uluslararası düzeydeki toplantılarda sunulan tebliğleri ve alınan akademik ödülleri” ifade ettiği hüküm altına alınmıştır. Aynı maddenin (ı) bendinde ise “proje”; “bilimsel değerlendirme süreci sonunda ulusal veya uluslararası kurumlarca onaylanarak bütçe desteği sağlanmış olup, yeni bilgiler üretilmesi, bilimsel yorumların yapılması veya teknolojik problemlerin çözümlenmesi için bilimsel esaslara uygun olarak yürütülmüş ve sonuç raporu yetkili mercilerce başarılı bulunarak kapatılmış araştırma çalışmaları” olarak tanımlanmıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, bilimsel değerlendirme sürecine sahip olması, bu değerlendirme süreci sonunda ulusal veya uluslararası kurumlarca onaylanarak bütçe desteği sağlanmış olması, sonuçlandırılması ve sonuç raporunun yetkili mercilerce başarılı bulunması ve kapatılmış olması hususları, projelerin akademik teşvik ödemesine konu edilmesi için sağlanması gereken genel şartlar olarak belirlenmiştir. Bunun yanı sıra, projenin bütçe desteğini sağladığı kurum veya kuruluşa göre mutlaka AR-GE niteliğine de sahip olması gerektiği özel durumlar bulunmaktadır. Şöyle ki;

Akademik teşvik ödemesine esas her bir faaliyet türüne dahil alt faaliyetlere nasıl puan verileceği ise Yönetmelik eki “Faaliyet ve Puan Tablosu”nda açıklanmıştır. Söz konusu tablonun “(1) Proje” başlıklı kısmında projeler, “uluslararası destekli sonuçlandırılmış proje” ve “ulusal destekli sonuçlandırılmış proje” olarak iki alt faaliyete ayrılmış olup, ulusal destekli sonuçlandırılmış projeler için; Kalkınma Bakanlığı, Yükseköğretim kurumları hariç diğer kamu kuruluşları ve özel kuruluşlar tarafından desteklenen projeler ile Yükseköğretim kurumları tarafından desteklenmiş bilimsel araştırma projeleri için projelerin AR-GE niteliğinde olması şartı öngörülmüş ancak TÜBA ve TÜBİTAK destekli projeler ile Sanayi Tezleri programı (SAN-TEZ) projeleri için AR-GE şartına yer verilmemiştir.

Yukarıda ifade edildiği üzere, her ne kadar, bazı durumlarda projelerin akademik teşvik ödeneğine konu olabilmesi için mutlak suretle AR-GE niteliğini haiz olması gerektiği öngörülmüşse de, 31.12.2016 tarihli Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nde “AR-GE” ifadesinin kavramsal olarak tanımı bulunmamaktadır. Ancak, Yönetmelikte tanımın yer almaması, AR-GE unsurunun akademik teşvik ödemesine ilişkin sınırlayıcı ve belirleyici konumunu değiştirmediğinden, başvuruların değerlendirmesinde görevli ve yetkili akademik personelin, projelerin AR-GE niteliğine sahip olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapması zorunludur. Bu çerçevede, söz konusu değerlendirmenin hangi kriter ve esaslar dikkate alınarak yapılabileceğine ilişkin bir tespit yapılması da kaçınılmaz hale gelmektedir.

Nitekim, 11. Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu’nun 10 Mart 2005 tarihinde yaptığı 2005/7 No.lu ve “AR-GE Faaliyetlerinde OECD’nin Frascati, Oslo ve Canberra Kılavuzlarının Referans Olarak Kabulü” konulu toplantıda, “tüm kamu kurum ve kuruluşlarında AR-GE istatistiklerinin toplanması, AR-GE ve AR-GE desteği kapsamına giren konuların belirlenmesi ve ilgili diğer hususlarda referans olarak kullanılmasına” karar verilmiş olduğundan, Yönetmelikte AR-GE tanımına yönelik olarak oluşan bu kavramsal boşluğun, AR-GE’ye ilişkin hususlarda kamu kurum ve kuruluşlarınca referans olarak kullanılması gerektiği açıkça ifade edilmiş olan söz konusu Kılavuzlar çerçevesinde doldurulması gerektiği açıktır.

Bahse konu Kılavuzlardan biri olan Frascati Kılavuzunda, sosyal ve beşeri bilimlerde AR-GE faaliyetinin nasıl değerlendirilmesine yönelik net bir değerlendirme yer almakta olup Kılavuzun “2.4.2 AR-GE’yi sosyal bilimlerde ve beşeri bilimlerde tanımlama” başlıklı kısmında;

“Sosyal ve beşeri bilimler Kılavuzda, AR-GE’nin “insan, kültür ve toplum bilgisi” olarak sınıflandırılması ile kendisine yer bulmuştur. … Sosyal ve beşeri bilimler için, AR-GE ve ilgili (rutin) bilimsel faaliyetler arasındaki sınırın belirlenmesi açısından fark edilebilir ölçülerdeki bir yenilik unsuru veya bilimsel ve/veya teknolojik bir belirsizliğin çözülmesi yine faydalı ölçütler olarak göze çarpmaktadır. Bu unsur, ilgili Projenin kavramsal, yöntem-bilimsel veya görgül (ampirik) kısmı ile ilgili olabilir. Rutin özellikteki ilgili faaliyetler sadece belirli bir araştırma projesinin ayrılmaz bir parçası olarak üstlenildiklerinde veya belirli bir araştırma projesinin yararına gerçekleştirildiklerinde AR-GE kapsamında yer alır. Bu nedenle sosyal bilimcilerin, belirli bir sorunun üzerine giderken sosyal bilimlerdeki yerleşik yöntembilimleri, prensipleri ve modelleri kullandıkları rutin nitelikteki çalışmaları araştırma olarak sınıflandırılamaz.” denilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve açıklamalar doğrultusunda 31.12.2016 tarihli Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği çerçevesinde AR-GE zorunluluğu bulunan projelerde; projenin AR-GE niteliğine sahip olup olmadığı konusunda bir değerlendirme yapılabilmesi için, projenin rutinin dışında kalan yenilikçi yönü, hangi kavram ve teknolojilerin bilime ve uygulamaya kazandırıldığı, hangi özgün çıktıların elde edildiği gibi AR-GE kavramının doğası gereği sahip olması gereken özellikleri taşıyıp taşımadığının da incelenmesi gerekir.

Gönderilen yeni bilgi ve belgelerin bu kapsamda incelenmesi sonucunda;

“… Etmek” Projesi; “Gençlerle İlgili Sanatsal Faaliyet, Etkinlik ve Projeler ile Eserlere Verilecek Desteklere ilişkin Usul ve Esaslar” çerçevesinde, … Bakanlığı Sinema Genel Müdürlüğü ile … Üniversitesi Rektörlüğü arasında yapılan sözleşme kapsamında gerçekleştirilen bir Projedir.

Söz konusu Proje kapsamında göçmenlere ilişkin toplumsal yaklaşımın sosyolojik açıdan ortaya konmasının sağlandığı, gerek göçmenlerin karşılaştığı sorunları, gerekse de yerleşik toplumun göçmen nüfusa olan bakışını farklı perspektiflerden ele alan 58 adet kısa filmin Proje kapsamında sinema sanatına kazandırıldığı ve Projenin odak noktası çerçevesinde sosyolojik tespitlerde bulunulduğu, alanında farklı bakış açıları sunan sanat eserlerinin ortaya konması suretiyle Projenin kültürel, sanatsal ve estetik açıdan özgün bir karakterinin bulunduğu değerlendirildiğinden, AR-GE vasfını haiz olduğu görülen proje için yapılan akademik teşvik ödemesinde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

“… Korunması” Projesi ise; sosyal bilimler alanında gerçekleştirilmiş olan bir yüksek lisans tezi projesidir.

Anılan Proje kapsamında, 6698 sayılı Kişisel Verileri Koruma Kanunu’nun (KVKK) kendine özgü niteliği olan iş hukuku alanındaki uygulamalarda nasıl ele alınması gerektiğinin belirlenmesi hedeflenmiş olup, yapılan çalışmayla işçi ve işveren kavramlarının KVKK kapsamında kimlere karşılık geldiği, iş hukukunda kişisel verilerin nasıl ve hangi aşamalarda işlenebileceği, kişisel verilerin işlenmesinde hukuka uygunluk nedenlerinin iş hukuku bakımından nasıl anlaşılacağı, KVKK’da düzenlenen veri sorumlusunun yükümlülüklerinin iş hukuku bakımından nasıl yerine getirileceği, KVKK’da düzenlenen veri sahibinin haklarının iş hukuku bakımından nasıl talep edileceği, iş hukuku özelinde kişisel veri işlenmesini gerektirecek durumların tespiti, işçilerin kişisel verilerinin işlenmesi halinde işçilerin hakları ve işverenlerin karşılaşabileceği cezai ve idari yaptırımlar gibi hususlarda yeni bilgilerin üretilmiş olduğu, bu çerçevede mevcut veri kullanılarak daha önce sentezlenmemiş yeni fikir ve kavramların sentezlendiği, mevcut kavramların uygulamaya dönük yeni yorumlarının ortaya konularak ilgili alanda özgün nitelikli bilgi üretildiği değerlendirildiğinden, AR-GE vasfını haiz olduğu görülen Proje için yapılan akademik teşvik ödemesinde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Bu itibarla, mevzuatına uygun olduğu anlaşılan …-TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca Ek İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy

Üye …’ün karşı oy gerekçesi:

31.12.2016 tarihli Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 3’üncü maddesinde akademik teşvik ödemesine esas alınacak olan faaliyetlerin neleri kapsadığı açıklanmış olup, anılan maddede “faaliyet” ve “proje” kavramlarının tanımlarına da yer verilmiştir.

Akademik teşvik ödemesine esas her bir faaliyet türüne dahil alt faaliyetlere nasıl puan verileceği ise Yönetmelik eki “Faaliyet ve Puan Tablosu”nda açıklanmıştır. Bahse konu tablonun detay açıklama sütununda belirtilen istisnalar dışında, “Yalnızca Ar-Ge niteliğindeki projeler olması” şartı öngörülmüş olmakla birlikte, Yönetmelikte AR-GE’nin kavramsal olarak tanımı yer almamaktadır.

Ancak, akademik personelin hangi projenin AR-GE içerikli olduğunu araştırabileceği pek çok hukuki ve teknik materyal mevcuttur. Nitekim, 11. Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu’nun 10 Mart 2005 tarihli toplantısında, OECD’nin Frascati, Oslo ve Canberra Kılavuzlarının tüm kamu kurum ve kuruluşlarında AR-GE istatistiklerinin toplanmasında, AR-GE desteği kapsamına giren konuların belirlenmesinde ve ilgili diğer hususlarda referans olarak kullanılmasına karar verilmiş olup, Frascati Kılavuzunda sosyal bilimlerdeki bir projenin AR-GE projesi olarak kabul edilebilmesi için fark edilebilir ölçülerdeki bir yenilik unsuruna sahip olması ve yerleşik yöntembilimlerin, prensip ve modellerin kullanıldığı rutin nitelikteki çalışmalardan olmaması gerektiği hususlarına vurgu yapılmıştır.

Bahsi geçen Projelerde, ilgili olduğu bilim dalına veya uygulamaya AR-GE anlamında nelerin kazandırılmasının hedeflendiği, AR-GE çalışmasında nasıl bir sistemli çalışma izleneceği, hangi AR-GE safhalarının nasıl uygulanacağı ve test edileceği, sahada veya laboratuvar ortamında ne kadar/kaç kişi veya veri grubu üzerinde çalışılacağı/çalışıldığı, proje sonucunda hangi somut ve yeni yöntem, metot, kavram veya ürün ve teknolojilerin bilime ve uygulamaya kazandırıldığı, Proje kapsamında toplanan verilerin hangi bilimsel yöntemler ile analiz edildiği ve bu verilerin hangi özgün çıktıları elde etmede kullanıldığı, yeni ve özgün kavram veya yaklaşımların Proje yürütücülerinin hangi bilimsel analiz yöntemleri neticesinde kazandırıldığı konularında herhangi bir bilgi yer almamaktadır.

Bu nedenle, AR-GE vasfına sahip olduğu yönünde bir kanaate varılması mümkün olmayan söz konusu Projeler akademik teşvike konu edilemeyeceğinden, Dairemizin ilk kararında ısrar edilerek kamu zararı tutarı …-TL’nin sorumlularına ödettirilmesine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.