Sayıştay 6. Dairesi 790 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 25.02.2021

• Karar No: 790

• İlam No: 82

• Madde No: 3

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Ek Gösterge, Ek Ödeme, Zam ve Tazminat

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

.... Belediyesinde şef kadrosunda görev yapan ....’ın, asaleten atanma şartlarını taşımadığı halde zabıta müdürlüğü kadrosuna, zabıta müdürlüğü kadrosundan da işletme ve iştirakler müdürlüğü kadrosuna atanması sonucu ilgiliye müdür kadrosunun gösterge, ek ödeme ile zam ve tazminat tutarlarının ödendiği görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 3’üncü maddesinde Kanun’un temel ilkelerinin “sınıflandırma”, “kariyer" ve “liyakat” olduğu belirtilmiş, “liyakat” ilkesi “Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkânlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmaktır.” şeklinde tanımlanmıştır. Bu hükümle kanun koyucu tarafından nesnel ve yetkin sınav kuralları ile memurlardan ehliyetli olanların ilgili görevlere atanmalarına imkân sağlanmış; çalışan ve yetkili idarecilerin keyfi talep ve uygulamalarının önüne geçilmiştir.

Ayrıca 657 sayılı Kanun’un 41’inci maddesinde bir sınıfta belli görevlere atanabilmek veya bu görevlerde belli derecelere yükselebilmek için kuruluş kanunları veya bu kanun ve kuruluş kanunlarına dayanılarak çıkarılacak yönetmelikler ile çeşitli şartlar konulabileceği hüküm altına alınmıştır.

15.03.1999 tarih ve 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilerek 18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik”in l’inci maddesinde, Yönetmeliğin amacı belirtilirken liyakat ve kariyer ilkelerine vurgu yapılmış, 2’nci maddesinde belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında istihdam edilenlerin müdür ve daha alt görevlere görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atama işlemlerinin kapsam dâhilinde olduğu belirtilmiş, 15’inci maddesinde ise sayılan kurum ve kuruluşlarda istihdam edilen personel için İçişleri Bakanlığı tarafından Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü ile yönetmelik çıkarılacağı hüküm altına alınmıştır.

Bu kapsamda “Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik” 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Anılan Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşlarında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan devlet memurlarından 5’inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsayacağı hüküm altına alınmıştır. Yönetmeliğin 5’inci maddesinde müdür ve şube müdürü gibi kadroların da yer aldığı bazı kadrolar görevde yükselmeye tabi kadrolar olarak sayılmış, 6’ncı maddesinde görevde yükselme suretiyle atanacaklarda görevde yükselme sınavında başarılı olmanın şart olduğu belirtilmiş, 10’uncu maddesinde ise, “Müdür, şube müdürü ve bunlarla aynı düzeydeki görevlere görevde yükselme suretiyle atanacakların yazılı ve sözlü sınavda; diğer görevlere görevde yükselme suretiyle atanacak personelin ise yazılı sınavda başarılı olmaları gerekir” denilmiştir.

Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 21’inci maddesinde, “Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” hükmü yer almıştır.

11.04.2007 gün ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliğinin,

“Görevde Yükselme Esasları” başlıklı beşinci bölümünün “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17’nci maddesinde, “(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.

a) Zabıta şube müdürlüğüne atanabilmek için;

1. Meslekle ilgili yüksek öğrenimi bitirmesi veya en az 4 yıllık yüksek öğrenim mezunu olmak,

2. En az iki yıl zabıta amiri olarak çalışmış olmak,

3. 1-4 dereceli kadrolara atanmak için 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen süre kadar hizmeti bulunmak,

4. Son üç yıllık sicil notu ortalaması en az iyi derecede olmak,

5. Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,

6. Kadro durumu elverişli olmak,

…

şartları aranır.

(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.”,

“Yönetmelikte hüküm bulunmayan haller” başlıklı 51’nci maddesinde, “(1) Bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde;

ı) 15/3/1999 tarihli ve 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik,

hükümleri uygulanır.”,

denilmektedir.

Diğer taraftan, 18.04.1999 gün ve 23670 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin “Görevde Yükselmeye İlişkin Esaslar” başlıklı ikinci bölümünün “Öğrenim düzeyi” başlıklı 5’inci maddesinde, “Devlet memurlarının bu Yönetmelik kapsamındaki görevlere atanabilmeleri için gerekli olan öğrenim düzeyleri kurumları tarafından çıkarılacak yönetmeliklerinde unvanlar itibariyle gösterilir.

Devlet memurlarının;

a) Müdür, Şube Müdürü, Başmühendis, (…) (1), Araştırmacı, Eğitim Uzmanı, Uzman, Müdür Yardımcısı, Çözümleyici ve bu düzeyde bulunan görevler ile daha üstü görevlere atanabilmeleri için en az dört yıllık yüksek öğrenim,

b) Programcı, Şef, Amir ve bu düzeyde görevlere atanabilmeleri için en az iki yıllık yüksek öğrenim,

c) Memur, Muhasebeci, Bilgisayar İşletmeni, Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni, Şoför ve bu düzeydeki görevlere atanabilmeleri için en az orta öğrenim,

görmüş olmaları şarttır.

Ancak, kurumların kendi yönetmeliklerinde düzenlemeleri kaydıyla, sadece hizmet alanına ilişkin olarak iki yıllık yüksek öğrenim görenlerin müdür ve daha alt görevlere, orta öğrenim üzerine kurumlarınca açılan en az iki yıl süreli mesleki kursları bitirenlerin ise müdür yardımcısı ve daha alt görevlere atanabilmeleri için bu maddede öngörülen öğrenim şartı aranmaz.” hükümleri yer almaktadır.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerine göre, zabıta müdürü Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17’nci maddesinin birinci fıkrasında yer alan atamalarda aranacak şartlara tabi olmayacaktır. Zabıta müdürü, 657 sayılı Kanun’un 68/B maddesindeki süre şartına ve Belediye Zabıta Yönetmeliği’nde zabıta müdürünün öğrenim düzeyi ile hüküm bulunmaması nedeniyle de mezkur Yönetmeliğin “Yönetmelikte hüküm bulunmayan haller” başlıklı 51’nci maddesi gereği Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin “Öğrenim düzeyi” başlıklı 5’inci maddesinde belritilen öğrenim düzeyi şartına göre atanacaktır.

Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesinin ikinci fıkrasında, “Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara yeterli sayıda başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” yer alan hükme göre zabıta müdürlüğüne atanma anında 657 sayılı Kanun’un 68/B maddesinde düzenlenen hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması gerekmektedir.

Hal böyle iken, 12.09.2017 tarihinde açıktan Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna memur olarak atanan ....’ın 13.10.2017 tarihinde Şef kadrosuna, 31.12.2018 tarihinde zabıta müdürlüğü kadrosuna, bu atamadan 14 gün sonra 14.01.2019 tarihinde ise zabıta müdürlüğü kadrosundan işletme ve iştirakler müdürlüğü kadrosuna ataması yapılmıştır. Hizmet cetveline göre zabıta teşkilatında çalışmışlığı olmayan ....’ın, hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olma şartını taşımadığından zabıta müdürlüğü kadrosuna ve buradan da görevde yükselme sınavına tabi olan işletme ve iştirakler müdürlüğü kadrosuna görevde yükselme sınavına girmeksizin atanması mevzuata aykırıdır. Bu sebeple, ilgiliye mevzuat hükümlerine aykırı olarak atandığı müdür kadrosu için öngörülen gösterge, ek ödeme ile zam ve tazminat tutarlarının ödenmesi sonucu .... TL kamu zararına neden olunmuştur.

Diğer taraftan sorumluların savunmalarında, zabıta müdürlüğüne atanmasıdan dolayı asil müdür olduğunu iddia ettikleri ilgilinin basın yayın ve halkla ilişkiler müdürü kadrosuna atanması işleminin mevzuata uygun olduğu iddia edilmişse de; zabıta müdürlüğüne yapılan atama Yönetmelik hükümlerine aykırı olduğundan, bu atama gerekçe gösterilerek basın yayın ve halkla ilişkiler müdürü kadrosuna yapılan atama da yok hükmündedir. Zira, mevzuata aykırı atama herhangi bir kazanılmış hak teşkil etmemektedir. Kazanılmış hakkın varlığından söz edebilmek için, hakkın yürürlükteki hukuk kurallarına uygun olarak tesis edilen bir işlemle elde edilmesi gerekmektedir. Hukuka aykırı olarak tesis edilen işlemlerin kazanılmış hak doğurması mümkün değildir. Dolayısıyla, ilgilinin görevde yükselme sınavına girme şartı aranan basın yayın ve halkla ilişkiler müdürü kadrosuna, hukuka aykırı olarak edinilmiş zabıta müdürü kadrosu gerekçe gösterilerek atanması mevzuata aykırıdır. Ayrıca ....’ın zabıta müdürü kadrosuna atanması hali de ilgilinin Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17’nci maddesinin 2’nci fıkrasına istinaden zabıta teşkilatında geçmiş iki yıllık hizmetinin bulunmaması nedeniyle mevzuata aykırıdır.

Gerçekleştirme Görevlisi .... (Bordro Tahakkuk Memuru) ise yapmış olduğu savunmasında, ....’ın müdürlük kadrosuna atanmasına ilişkin Başkanlık Olur’larına istinaden maaş bordrosunu müdür unvanının özlük haklarını içerecek şekilde gerçekleştirme görevlisi olarak hazırladığını ifade ederek sorguya sorumluluk yönünden itiraz ettiği görülmüştür. Gerçekleştirme görevlisinin yapılan bir atamanın usulüne uygun olup olmadığını denetlemek ve incelemek gibi bir görevi bulunmamakla beraber görevi bordro üzerinde yapılan inceleme ve denetimin bordrodaki kadroya uygun ödeme yapılıp yapılmadığı hususu ile sınırlıdır. Dolayısıyla, .... atama işleminin hiçbir aşamasında yer almadığı için ilgilinin bahse konu atama işlemindeki mevzuata aykırılığı ödeme sırasında bilip tespit etmesi kendisinden beklenemez. Bu nedenle de oluşan kamu zararından sorumlu tutulması hakkaniyetle bağdaşmaz.

Ayrıca, Diğer Sorumlu Belediye Başkan Yardımcısı .... savunmasında, ....’ın zabıta müdürü kadrosuna atamasına ilişkin herhangi bir dahli bulunmadığından bahisle sorumluluk yönünden itirazda bulunmuştur. Bu minvalde yapılan incelemede, Belediye Başkan Yardımcısı ....’in atamaya yetkili Belediye Başkanına uygun görüşle arz ettiği atamanın ....’ın zabıta müdürlüğünden işletme ve iştirakler müdürlüğüne atanması olduğu anlaşılmıştır. Kamu zararına müstenid esas atama ise ilgilinin şef kadrosundan zabıta müdürlüğü kadrosuna atanmasıdır. Dolayısıyla, kendisinin bir önceki atamanın (zabıta müdürlüğüne atama) durumu hakkında ayrıntılı bilgi sahibi olması, onu araştırması veya değiştirmesi söz konusu olmadığı anlaşıldığından asaleten atanma şartlarını taşımadığı halde ....’ın, şef kadrosundan zabıta müdürü kadrosuna atanması sonucu oluşan kamu zararında herhangi bir dahli bulunmamaktadır. Bu sebeple, adı geçenin zabıta müdürü kadrosundan işletme ve iştirakler müdürü kadrosuna naklen atama işlemini uygun görüşle arz ettiğinden bahisle sorumlu tutulması hakkaniyetle bağdaşmaz.

Netice olarak, kamu zararı adı geçen kişinin mevzuata aykırı olarak zabıta müdürlüğü kadrosuna atanmasından kaynaklandığından, oluşan zarardan bu işlemi teklif eden İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ...., teklif edilen oluru uygun bulan Belediye Başkan Yardımcısı .... ve teklif edilip uygun bulunan oluru onaylayan Belediye Başkanı .... ile atama işlemi kendisi ile ilgili olduğu için mevzuata aykırılığından bilgi sahibi olduğu açık olan Harcama Yetkilisi .... sorumludur.

Bu itibarla, söz konusu kamu zararı tutarı .... TL’nin Harcama Yetkilisi (Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Müdürü) .... ile Diğer Sorumlular (Belediye Başkanı) ...., (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü) .... ve (Belediye Başkan Yardımcısı) ....’a müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine,

Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) .... ile Diğer Sorumlu (Başkan Yardımcısı) ....’in ise oluşan kamu zararında herhangi bir dahli bulunmadığından sorumlu tutulmamasına,

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy:

Üye ....’in karşı oy gerekçesi;

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 51’inci maddesinin üçüncü fıkrası, “Belediye zabıta teşkilâtının çalışma usûl ve esasları, çalışanların görev ve yetkileri, memurluğa alınması için taşımaları gereken nitelikler, alacakları meslek içi eğitim, görevde yükselme, giyecekleri kıyafet ve savunma amaçlı olarak kullanacakları aletler ile zabıta teşkilâtında hizmet gereklerine göre oluşturulacak birimler, İçişleri Bakanlığının görüşü alınarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Belediye, bu yönetmeliğe aykırı olmamak üzere ek düzenlemeler yapabilir…” hükmüne amirdir.

Bu hükme dayanılarak çıkarılan, 11.04.2007 tarihli ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17’nci maddesinde; “(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.

a) Zabıta şube müdürlüğüne atanabilmek için;

1. Meslekle ilgili yüksek öğrenimi bitirmesi veya en az 4 yıllık yüksek öğrenim mezunu olmak,

2. En az iki yıl zabıta amiri olarak çalışmış olmak,

3. 1-4 dereceli kadrolara atanmak için 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen süre kadar hizmeti bulunmak,

4. Son üç yıllık sicil notu ortalaması en az iyi derecede olmak,

5. Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,

6. Kadro durumu elverişli olmak,

…

şartları aranır.

(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” denilmektedir.

Yukarıda yer verilen Yönetmeliğin 17’nci maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.…” denilerek zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komiserliğine atanmaya dair şartlara yer verilmiş; daire başkanı ve zabıta müdürü unvanlarına yönelik atama şartları düzenlenmemiştir. Yönetmelikte yer alan bu düzenlemeyle daire başkanı ve zabıta müdürü unvanlarının görevde yükselme sistemine tabi olmadığı anlaşılmaktadır.

17’nci maddenin ikinci fıkrasında aranılan özel şartlar da, daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalar için aranması gereken şartlardır. Dolayısıyla daire başkanı ve zabıta müdürü kadrolarına yapılacak atamalarda en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışma şartının aranmaması gerektiği değerlendirilmektedir.

Ancak; zabıta müdürü unvanı görevde yükselme esaslarına tabi olmamakla birlikte bu kadroya yönelik atamalarda 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine uyulması gerektiği hususu da açıktır.

Buna göre; öğrenim durumu ve hizmet süresi itibarıyla 657 sayılı Kanun’un 68/B maddesi şartlarını taşıyan ....’ın önce zabıta müdürü kadrosuna ve ardından da işletme ve iştirakler müdürü kadrosuna atanmasının mevzuata aykırılık teşkil etmediği ve kamu zararı oluşturmadığı değerlendirilmektedir.

Belirtilen gerekçelerle, konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.