Sayıştay 6. Dairesi 765 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 12.11.2020

• Karar No: 765

• İlam No: 423

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2013

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal Denge Tazminatı Ödenmesi

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

Belediye meclis üyeleri arasından başkan yardımcısı olarak görevlendirilen …. ile …. ’ya sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenmesinin yasal dayanağını oluşturan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15'inci maddesinde “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir. Bu hükümden görüldüğü üzere sosyal denge tazminatı ödenecek kişilerin belediyelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilmeleri gerekmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde; “Bu Kanun, Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadi teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ya da bunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır.” denilmiş, “Tanımlar” başlıklı 3'üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile “kamu görevlisi” teriminin; “Bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlilerini” ifade ettiği belirtilmiştir.

Yine aynı Kanun’un “Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinin birinci fıkrasında, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” hükmü getirilmiştir.

2012 ve 2013 yıllarını kapsayan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşmenin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 5’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine,4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” düzenlemesi yapılmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “İstihdam şekilleri” başlıklı 4’üncü maddesinde; kamu hizmetlerinin, memur, sözleşmeli personel ve işçiler eliyle gördürüleceği, 5’inci maddesinde ise; bu Kanuna tabi kurumların, dördüncü maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramayacakları hükme bağlanmıştır.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesinin birinci fıkrasında da, “Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. Belediyelerin ve bağlı kuruluşlarının norm kadroları, bu ilke ve standartlar çerçevesinde belediye meclisi kararıyla belirlenir” denilerek norm kadro ilke ve standartlarını belirleme konusunda İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığının yetkili olduğu belirtildikten sonra yedinci fıkrasında, “Norm kadrosunda belediye başkan yardımcısı bulunan belediyelerde norm kadro sayısına bağlı kalınmaksızın; belediye başkanı, zorunlu gördüğü takdirde, nüfusu 50.000'e kadar olan belediyelerde bir, nüfusu 50.001-200.000 arasında olan belediyelerde iki, nüfusu 200.001-500.000 arasında olan belediyelerde üç, nüfusu 500.000 ve fazla olan belediyelerde dört belediye meclis üyesini belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirebilir. Bu şekilde görevlendirilen meclis üyelerine belediye başkanına verilen ödeneğin 2/3'ünü aşmamak üzere belediye meclisi tarafından belirlenecek aylık ödenek verilir ve taleplerine göre bir sosyal güvenlik kurumu ile ilişkilendirilir. Bu şekilde görevlendirme, memuriyete geçiş, sözleşmeli veya işçi statüsünde çalışma dâhil ilgililer açısından herhangi bir hak teşkil etmez ve belediye meclisinin görev süresini aşamaz. Sosyal güvenlik prim ve benzeri giderlerden kurum karşılıkları belediye bütçesinden karşılanır.” denilerek norm kadrosunda belediye başkan yardımcısı bulunan belediyelerde norm kadro sayısına bağlı kalınmaksızın belediye meclis üyeleri arasında belediye başkan yardımcılığına görevlendirme yapılacağı ve bu şekilde görevlendirilen meclis üyelerine belediye başkanına verilen ödeneğin 2/3’ünü aşmamak üzere belediye meclisi tarafından belirlenen aylık ödeneğin verileceği hükme bağlanmıştır.

…. Belediyesi ile …. Sen arasında 11.01.2013 tarihinde imzalanan ve 05.01.2013-14.01.2014 tarihleri arasında geçerli olan Sözleşmenin “Aylık Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 14’üncü maddesinin 4’üncü fıkrasında “Belediye meclis üyeleri arasından atanan belediye başkan yardımcıları dahil olmak üzere, asaleten veya vekaleten görev yapan belediye başkan yardımcılarına, Belediye Başkanının takdiri ile brüt … TL’ye kadar sosyal denge tazminatı ödenebilecektir…” hükmü yer almakla birlikte bu düzenleme 375 sayılı KHK’nın ek 15’inci maddesine aykırıdır.

Yukarıda yer alan Kanun ve Toplu Sözleşme hükümlerine göre belediyenin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen memur ve sözleşmeli personelle sosyal denge sözleşmesi imzalanabilir. Meclis üyesi arasından görevlendirilen başkan yardımcısı kadro veya pozisyonda istihdam edilmemektedir. 5393 sayılı Kanun’un 49’uncu maddesine göre meclis üyesi içinden görevlendirilen başkan yardımcısına verilen ödenek hiçbir halde başkana verilen ödeneğin 2/3’ünü geçemeyeceğinden sosyal denge ödemesi ile Kanunen belirlenen bu sınır da aşılmış olmaktadır. Dolayısıyla meclis üyesi başkan yardımcılarına, 11.01.2013 tarihinde yetkili sendika ile düzenlenen Sözleşmeye dayanılarak sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu kamu zararına neden olunmuştur.

Sorumluların savunmalarında özetle, meclis üyeleri arasından 5393 sayılı Kanun’un 49’uncu maddesinde belirtilen norm kadro pozisyonuna göre atanan başkan yardımcılarının Anayasada belirtilen “diğer kamu görevlileri” kapsamında kamu görevlisi olduğu, 375 sayılı KHK’nın ek 15’inci maddesindeki “pozisyon” tabirinin işçi dışındaki tüm kamu görevlilerini ifade ettiğini, bu sebeple meclis üyeleri arasından görevlendirilen başkan yardımcılarının kamu görevlisi oldukları, dolayısıyla bu kişilere sosyal denge tazminatı ödemesi yapılmasının hukuka uygun olduğu belirtilmiş ise de,

Kamu kurum ve kuruluşlarında işçi olmayıp kadro ve pozisyonlarda istihdam edilenlerin 657 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesinde belirtilen işçi statüsü dışında istihdam edilen memurlar ve sözleşmeli personel olduğu anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, 375 sayılı KHK’nın ek 15’inci maddesinde öngörülen sosyal denge tazminatından yararlanabilecek olan kamu görevlileri memurlar ile sözleşmeli personel olup, ek 15’inci maddede yer alan “kadro” kelimesi memuriyeti, “pozisyon” kelimesi de sözleşmeli personeli ifade ettiği açıktır. 5393 sayılı Kanun’un 49’uncu maddesi hükmünden belediye meclis üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilenlerin norm kadro ile herhangi bir bağının olmadığı, dolayısıyla bu kişilerin 375 sayılı KHK’nın öngördüğü sosyal denge tazminatı ödenecek memur ve sözleşmeli personel statüsüne sahip olmadığı anlaşıldığından sorumluların savunmaları kabul edilmemiştir.

Sorumlulardan ….’in sorumluluğa ilişkin olarak yapmış olduğu savunmasında özetle, ek olarak maaş bordrolarını hazırlamakla görevli olduğu, Belediye ile Sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesine istinaden belirlenen sosyal denge tutarlarını maaş bordrolarına tahakkuk ettirme işlemini gerçekleştirdiği, söz konusu ödeme evraklarında ne gerçekleştirme görevlisi ne de harcama yetkilisi olarak imzasının bulunmadığı, dolayısıyla sorumluluğunun bulunmadığı ifade edilmişse de;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde; Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine, işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürüttükleri, Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemlerinin gerçekleştirme görevi sayıldığı, gerçekleştirme görevlilerinin, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları ifade edilmiştir. Söz konusu düzenleme uyarınca maaş bordrolarının hazırlanması ve sosyal denge tazminatlarının tahakkukunun yapılması işlemleri bir gerçekleştirme işlemi olduğundan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ….’in de ödeme emri belgesinden kaynaklanan kamu zararından sorumluluğu bulunduğundan savunması kabul edilmemiştir.

Yukarıda açıklanan nedenlerle, kamu görevlisi tanımına girmeyen, Belediyenin kadro ve pozisyonlarını işgal etmeyen belediye meclis üyesi başkan yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucunda neden olunan kamu zararı tutarı ….’nin Gerçekleştirme Görevlileri (Memur)…., (İns. Kay. ve Eğt.Md. V.)…., Harcama Yetkilisi …. (Müdür) ile Diğer Sorumlu (Başkan V.-Sözleşmeyi İmzalayan) müteveffa ….’ya müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İşbu Ek İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy

Üye …. ve Üye …. ’un karşı oy gerekçeleri:

4688 sayılı Kanun, 6289 sayılı Kanun, 375 sayılı KHK, Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşme’de, yararlanacak personelin belediye ve bağlı kuruluşlarının kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri olarak ifade edilmiştir.

4688 sayılı Kanun’un kapsam başlıklı 2’nci maddesinde; “Belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda … işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında” uygulanacağı, Tanımlar başlıklı 3’üncü maddesinin (a) bendinde ise “Kamu görevlisi: Bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlilerini,” olarak tanımlanmıştır.

Belediyelerde 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesinde norm kadro ve personel istihdamı başlığı altında işçi statüsü dışında çalışanlar;

a) 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 4/a maddesine göre çalışan memurlar,

b) 5393 sayılı Kanun’un 49’uncu maddesinin 6’ncı fıkrası uyarınca diğer kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlardan belediyelerde görevlendirilenler,

c) 5393 sayılı Kanun’un 49’uncu maddesinin 7’nci fıkrada sayılan belediye meclis üyeleri arasından görevlendirilen başkan yardımcıları,

d) 657 sayılı Kanun’un 4/b maddesine göre çalışan sözleşmeli personel (özelleştirme sonucu 4046 sayılı Kanun uyarınca kamu kurumlarında istihdam edilen 4/c kapsamındaki geçici personelde bu kapsamda değerlendirilmektedir),

olarak sayılmıştır.

5393 sayılı Kanun’un 49’uncu maddesinin 7’nci fıkrasında “Norm kadrosunda belediye başkan yardımcısı bulunan belediyelerde norm kadro sayısına bağlı kalınmaksızın; belediye başkanı, zorunlu gördüğü takdirde, nüfusu 50.000'e kadar olan belediyelerde bir, nüfusu 50.001-200.000 arasında olan belediyelerde iki, nüfusu 200.001-500.000 arasında olan belediyelerde üç, nüfusu 500.000 ve fazla olan belediyelerde dört belediye meclis üyesini belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirebilir. Bu şekilde görevlendirilen meclis üyelerine belediye başkanına verilen ödeneğin 2/3'ünü aşmamak üzere belediye meclisi tarafından belirlenecek aylık ödenek verilir ve taleplerine göre bir sosyal güvenlik kurumu ile ilişkilendirilir. Bu şekilde görevlendirme, memuriyete geçiş, sözleşmeli veya işçi statüsünde çalışma dâhil ilgililer açısından herhangi bir hak teşkil etmez ve belediye meclisinin görev süresini aşamaz. Sosyal güvenlik prim ve benzeri giderlerden kurum karşılıkları belediye bütçesinden karşılanır.” hükmü yer almaktadır. 657 sayılı Kanun’un 5 inci maddesinde “Bu Kanuna tabi kurumlar, dördüncü maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramazlar.” hükmü yer almaktadır.

Belediyeler de 657 sayılı Kanun’a tabi kuruluşlardır. Dolayısı ile meclis üyeleri arasından atanan başkan yardımcıları da sözleşmeli personel gibi belli bir pozisyonda istihdam edilen kamu görevlileri olarak değerlendirilmiştir. Çünkü yukarıda zikredilen 7’nci fıkradaki hak teşkil etmeyen husus memuriyete geçiş, sözleşmeli veya işçi statüsünde çalışma ve bir hak iddia edilmemesi ile ilgilidir. Bu personel 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu, 5018 sayılı Kanun, 5393 sayılı Kanun uyarınca bir kamu görevlisidir. Aynı zamanda belediyedeki norm kadrolu belediye başkan yardımcısı sayısı ile orantılı olarak bir pozisyonda istihdam edilmektedir. Belediye başkanının istediği kadar meclis üyesini görevlendirme gibi bir durum söz konusu değildir. Kendilerine ödenen aylık belediye başkanına verilen ödeneğe endekslenmiş olup, belediyede çalışan 1’inci derece başkan yardımcıları ile eşdeğer konumdadır. Belediyede aynı işi yapan iki başkan yardımcısından birine sosyal denge tazminatı verilmesi diğerine verilmemesi Anayasanın eşitlik ilkesine de aykırıdır.

İşçi ve memur dışında istihdam edilen bütün personel bir pozisyon üzerine çalışmaktadırlar. Bu sebeple 4688 sayılı Kanun, 6289 sayılı Kanun, 375 sayılı KHK, Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşme uyarınca meclis üyeleri arasından atanan başkan yardımcıları bir kamu görevlisidir ve bir pozisyonda istihdam edilmektedir. Sözleşmeli personel için sadece pozisyon kavramını kullanılacak olsa idi kanun koyucu pozisyon demez sözleşmeli personel ifadesini kullanırdı. Kaldı ki, belediyelerde, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesinin 6’ncı fıkrası uyarınca kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, belediye başkanının talebi, kendilerinin ve kurumlarının muvafakatiyle, belediyelerin birim müdürü ve üstü yönetici kadrolarında geçici olarak görevlendirilmeleri de bir pozisyon yöntemidir.

Yukarıda açıklanan gerekçelerle, meclis üyeleri arasından başkan yardımcısı pozisyonunda görevlendirilen personele sosyal denge tazminatı ödenebileceğine karar verilmesi gerekeceğinden çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.