Sayıştay 6. Dairesi 751 Kararı - Yüksek Öğretim Kurumları Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 01.10.2020

• Karar No: 751

• İlam No: 160

• Madde No: 31

• Kamu İdaresi Türü: Yüksek Öğretim Kurumları

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Akademik Teşvik Ödemesi

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi ve sorumluların sözlü savunmalarının dinlenmesi sonucunda;

Teşvik ödemesine esas başvurularda yer alan bazı faaliyetlerin Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin ilgili maddelerinde yer alan şartları taşımaması nedeniyle söz konusu faaliyetlerin teşvik ödemesine konu edilmemesi gerektiği halde ilgililere ödeme yapılması suretiyle kamu zararına neden olunduğu iddiasına ilişkin olarak;

31.12.2016 tarih ve 29935 no.lu Resmi Gazete’de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 3’üncü maddesinin (e) bendinde akademik teşvik ödemesine esas alınacak olan faaliyetlerin neleri kapsadığı tanımlanmış olup; “faaliyet” kavramının “her bir takvim yılı için bir önceki yıl, bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurtiçinde veya yurtdışında sonuçlandırılan proje, araştırma, yayın, tasarım, sergi, patent ile çalışmalarına yapılan atıfları, bilim kurulu bulunan uluslararası düzeydeki toplantılarda sunulan tebliğleri ve alınan akademik ödülleri” ifade ettiği hüküm altına alınmıştır. Aynı maddenin (ı) bendinde ise “proje”; “bilimsel değerlendirme süreci sonunda ulusal veya uluslararası kurumlarca onaylanarak bütçe desteği sağlanmış olup, yeni bilgiler üretilmesi, bilimsel yorumların yapılması veya teknolojik problemlerin çözümlenmesi için bilimsel esaslara uygun olarak yürütülmüş ve sonuç raporu yetkili mercilerce başarılı bulunarak kapatılmış araştırma çalışmaları” olarak tanımlanmıştır.

Akademik teşvik ödemesine esas her bir faaliyet türüne dahil alt faaliyetlere nasıl puan verileceği ise Yönetmelik eki “Faaliyet ve Puan Tablosu”nda açıklanmıştır. Söz konusu tablonun “(1) Proje” başlıklı kısmında projeler “uluslararası destekli sonuçlandırılmış proje” ve “ulusal destekli sonuçlandırılmış proje” olarak iki alt faaliyete ayrılmış olup; ulusal destekli sonuçlandırılmış projeler için; Kalkınma Bakanlığı, Yükseköğretim kurumları hariç diğer kamu kuruluşları ve özel kuruluşlar tarafından desteklenen projeler ile yükseköğretim kurumları tarafından desteklenmiş bilimsel araştırma projeleri için projelerin AR-GE niteliğinde olması şartı öngörülmüş ancak TÜBA ve TÜBİTAK destekli projeler ile Sanayi Tezleri programı (SAN-TEZ) projeleri için AR-GE şartına yer verilmemiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca; bir projenin akademik teşvik ödemesine konu olabilmesi için projenin;

a) Bilimsel değerlendirme sürecine sahip olması,

b) Bilimsel değerlendirme süreci sonunda ulusal veya uluslararası kurumlarca onaylanarak bütçe desteği sağlanmış olması,

c) Sonuçlandırılması ve sonuç raporunun yetkili mercilerce başarılı bulunması,

d) Kapatılmış olması,

niteliklerine sahip olması gerekmektedir.

Ancak; söz konusu nitelikler projelerin akademik teşvik ödemesine konu edilmesi için sağlanması gereken genel şartlar olup, bunun yanı sıra, projenin bütçe desteğini sağladığı kurum veya kuruluşa göre mutlaka AR-GE niteliğine de sahip olması gerektiği özel durumlar bulunmaktadır.

Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nde “AR-GE” ifadesinin kavramsal olarak tanımına yer verilmemiş olmakla birlikte, mevzuatta tanımın yer almaması, AR-GE unsurunun akademik teşvik ödemesine ilişkin sınırlayıcı ve belirleyici konumunu değiştirmemektedir. Bir başka deyişle, Yönetmelik’te AR-GE tanımına yer verilmediği gerekçesiyle, bahse konu kavrama ilişkin nitelikler yönünden projelerin bir değerlendirmeye tabi tutulmaması kabul edilemez. Ayrıca, başvuruların değerlendirmesinde görevli ve yetkili akademik personelin projelerin AR-GE niteliğini değerlendirmesinde esas alabileceği kaynaklar mevcuttur.

Ülkelerin bilim ve teknoloji politikalarının oluşturulmasında esas teşkil eden araştırma ve deneysel geliştirme göstergelerine standart oluşturulmasını amaçlayan ve OECD tarafından hazırlanan Frascati Klavuzu’nun 11. Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu’nun 10 Mart 2005 tarihinde yaptığı 2005/7 No.lu ve “AR-GE Faaliyetlerinde OECD’nin Frascati, Oslo ve Canberra Kılavuzlarının Referans Olarak Kabulü” konulu toplantıda “tüm kamu kurum ve kuruluşlarında AR-GE istatistiklerinin toplanması, AR-GE ve AR-GE desteği kapsamına giren konuların belirlenmesi ve ilgili diğer hususlarda referans olarak kullanılmasına” karar verilmiş olup söz konusu kılavuzda AR-GE kavramı “ insan, kültür ve toplumun bilgisinden oluşan bilgi dağarcığının artırılması ve bu dağarcığın yeni uygulamalar tasarlamak üzere kullanılması için sistematik temelde yürütülen yaratıcı çalışmalar” olarak ifade edilmiş ve bahse konu kılavuzun “2.4.2 AR-GE’yi sosyal bilimlerde ve beşeri bilimlerde tanımlama” başlıklı kısmında;

“Sosyal ve beşeri bilimler Kılavuzda, AR-GE’nin “insan, kültür ve toplum bilgisi” olarak sınıflandırılması ile kendisine yer bulmuştur. … Sosyal ve beşeri bilimler için, AR-GE ve ilgili (rutin) bilimsel faaliyetler arasındaki sınırın belirlenmesi açısından fark edilebilir ölçülerdeki bir yenilik unsuru veya bilimsel ve/veya teknolojik bir belirsizliğin çözülmesi yine faydalı ölçütler olarak göze çarpmaktadır. Bu unsur, ilgili projenin kavramsal, yöntem-bilimsel veya görgül (ampirik) kısmı ile ilgili olabilir. Rutin özellikteki ilgili faaliyetler sadece belirli bir araştırma projesinin ayrılmaz bir parçası olarak üstlenildiklerinde veya belirli bir araştırma projesinin yararına gerçekleştirildiklerinde AR-GE kapsamında yer alır. Bu nedenle sosyal bilimcilerin, belirli bir sorunun üzerine giderken sosyal bilimlerdeki yerleşik yöntembilimleri, prensipleri ve modelleri kullandıkları rutin nitelikteki çalışmaları araştırma olarak sınıflandırılamaz.” denilmiştir.

Aynı şekilde; 5746 sayılı Araştırma Geliştirme ve Tasarım Faaliyetlerinin Desteklenmesi Hakkında Kanun’un “tanımlar” başlıklı 2’nci maddesinde de “AR-GE” kavramı, Frascati Kılavuzunda yer alan tanıma benzer bir biçimde “araştırma ve geliştirme, kültür, insan ve toplumun bilgisinden oluşan bilgi dağarcığının artırılması ve bunun yeni süreç, sistem ve uygulamalar tasarlamak üzere kullanılması için sistematik temelde yürütülen yaratıcı çalışmalar, … alanında bilimsel ve teknolojik gelişme sağlayan, bilimsel ve teknolojik bir belirsizliğe odaklanan, çıktıları özgün, deneysel, bilimsel ve teknik içerik taşıyan faaliyetler” olarak ifade edilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve açıklamalar doğrultusunda; 31.12.2016 tarihli Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği çerçevesinde AR-GE zorunluluğu bulunan projelerde; projenin AR-GE niteliğine sahip olup olmadığı konusunda bir değerlendirme yapılabilmesi için, projenin rutinin dışında kalan yenilikçi yönü, hangi kavram ve teknolojilerin bilime ve uygulamaya kazandırıldığı, hangi özgün çıktıların elde edildiği gibi AR-GE kavramının doğası gereği sahip olması gereken özellikleri taşıyıp taşımadığının da incelenmesi gerekir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve açıklamalar doğrultusunda sorgu konusu projelerin değerlendirilmesine gelince;

“…” Projesi ile ilgili ibraz edilen belgeler … Üniversitesi’nden alınan proje bitirme belgesi ve projenin “kapsamlı araştırma projesi” olduğuna dair metin içinde geçen bir ifadeden ibarettir.

“…” projesi ile ilgili olarak herhangi bir bilgi veya belge ibraz edilmemiştir.

“…” Projesi ile ilgili gönderilen belgeler içerisinde söz konusu projenin AR-GE niteliğine dair herhangi bir bilgi ve belge bulunmayıp yalnızca projenin sona erdiğine ilişkin kanıtlayıcı belge ibraz edilmiştir.

Söz konusu projelerde hangi bilimsel değerlendirme süreçlerinin bulunduğu ve faaliyetin hangi gerekçeler ile AR-GE nitelikli bir proje olarak kabul edildiğine dair herhangi bir bilgi ve belge de bulunmamaktadır. Söz konusu projenin sistematik temelde yürütülen hangi çalışmaları içerdiği, söz konusu çalışmaların AR-GE faaliyetlerinin hangi safhasını içerdiği, bilimsel ve teknolojik gelişme sağlayan, bilimsel ve teknolojik bir belirsizliğe odaklanan, çıktıları özgün, deneysel, bilimsel ve teknik içerik taşıyan hangi faaliyetleri içerdiği veya Frascati Kılavuzundan hareketle fark edilebilir ölçülerdeki hangi yenilik unsuru içerdiği, bilimsel ve/veya teknolojik hangi belirsizliğin çözülmesine odaklandığı yapılan çalışmada rutinin dışında hangi yeni yöntem, yeni kavram veya yeni deneysel yolun uygulandığı, sahada bir çalışma yapılmış ise hangi verilerin elde edildiği ve bu verilerin hangi analiz yöntemiyle nasıl işlendiği ve kullanıldığı, proje sonunda bilime ve uygulamaya hangi yeni ve özgün yöntem, kavram, buluş ve çözüm önerilerinin kazandırıldığı/önerildiği konularında herhangi bir bilgi ve belge ibraz edilmemiştir. Buradan hareketle AR-GE niteliğine haiz olduğuna dair herhangi bir tevsik edici bilgi ve belgesi bulunmayan söz konusu projelerin Yönetmelik kapsamı dışında bırakılması gerekirken teşvike konu edilmesi sonucu kamu zararına neden olunmuştur.

“…” projesi ise, Avrupa Birliği ve Türkiye Cumhuriyeti tarafından finanse edilip … Bakanlığı … Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen bir projedir. … tarihinde başlayıp … tarihinde sonuçlanan ve amacı, hayat boyu öğrenme konusunda dezavantajlı yetişkinlerin bilinç ve kültürünü arttırmak, özellikle anahtar yeterlikleri kullanarak yetişkinlerin becerilerini geliştirmek, yetişkinler için daha esnek ve kolay bir yol olan uzaktan öğrenme yöntemiyle hayat boyu öğrenme fırsatlarına erişimlerini arttırmak ve “Türkiye’de hayat boyu öğrenmenin geliştirilmesi aracılığıyla insan kaynakları kapasitesinin gelişimine katkıda bulunmak” olarak açıklanan projenin tamamlanmasıyla pek çok çıktı elde edildiği ve proje kapsamında saha çalışmalarının öngörüldüğü ve gerçekleştirildiği görülmüştür. Bu çerçevede, genel şartları taşıyan proje aynı zamanda AR-GE niteliğini haiz olduğundan yapılan ödemede mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Sorgu konusu edilen diğer hususlara ilişkin olarak;

31.12.2016 tarihli Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin “Akademik teşvik faaliyet alanlarının değerlendirilmesi” başlıklı 7’nci maddesinin üçüncü fıkrasında uluslararası tebliğlerin puanlanabilmesi için yurtiçinde veya yurtdışında yapılmış olmasına bakılmaksızın toplantı/sempozyum/kongre bilim kurulunda en az beş yabancı uyruklu ve yurtdışından akademisyenin bulunması gerektiği hüküm altına alınmış olup, bilim kuruluna dair söz konusu şartı sağlamayan tebliğlerin de akademik teşvik ödemesine konu edilmesine imkan bulunmamaktadır.

Bununla birlikte, sorgu konu tebliğlerin bilim kurullarına ilişkin ibraz edilen bilgi ve belgelerden tebliğlerin Yönetmelik kapsamında olduğu görüldüğünden yapılan ödemede mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Konunun sorumluluk yönünden değerlendirilmesine ilişkin olarak;

Başvuruların değerlendirilmesi sırasında yürürlükte olan 31.12.2016 tarihli Akademik teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin “Akademik teşvik Başvuru ve Değerlendirme Süreci” başlıklı 6’ncı maddesinde;

“(1) Öğretim elemanları, akademik teşvik başvurularını yayımlanan başvuru takvimi kapsamında kadrolarının bulunduğu yükseköğretim kurumunun ilgili Birim Akademik Teşvik Başvuru ve İnceleme Komisyonuna YÖKSİS’ten alınan çıktı ile birlikte akademik faaliyetlere ilişkin örnek, kanıt ve belgeleri ilan edilen usule uygun olarak sunar. Birim Akademik Teşvik Başvuru ve İnceleme komisyonu, değerlendirmelerin tüm aşamalarında gerekli gördüğü hallerde başvuru sahiplerinden akademik faaliyetlerine ilişkin ek açıklama, bilgi ve belgeler talep edebilir. Başvuru sahipleri, söz konusu talepleri yerine getirmekle yükümlüdür. Öğretim elemanlarınca yapılan başvurular Birim Akademik Teşvik Başvuru ve İnceleme Komisyonu tarafından incelenir.

…

(3) Başvuru sahipleri, faaliyetlerine uygun Birim Akademik Teşvik Başvuru ve İnceleme Komisyonuna başvuru yapmakla yükümlüdür. Birim Akademik Teşvik Başvuru ve İnceleme Komisyonu öncelikle başvuru sahibinin faaliyetlerinin komisyon tarafından incelenmeye uygun olup olmadığına karar verir. Uygun görülmeyen başvurular gerekçeli olarak, değerlendirilmek üzere Akademik Teşvik Düzenleme, Denetleme ve İtiraz Komisyonuna iletilir. Komisyon ilgili başvuruyu kendisi değerlendirebileceği gibi, mevcut komisyonlardan birine de yönlendirebilir.

(4) Birim Akademik Teşvik Başvuru ve İnceleme Komisyonu başvuruları inceleyerek hazırladıkları karar tutanağını, başvurularla ilgili değerlendirme raporunu ve ekinde puan tablosunu imzalı olarak rektörlüğe bağlı bölümlerde bölüm başkanı, fakültelerde dekan, diğer birimlerde ise müdür tarafından onaylanmış olarak Akademik Teşvik Düzenleme, Denetleme ve İtiraz Komisyonuna ilan edilen takvime uygun olarak gönderir. Birim Akademik Teşvik Başvuru ve İnceleme Komisyonu tarafından hazırlanan değerlendirme raporunda, reddedilen veya puan değerinde değişiklik yapılan akademik faaliyetlerle ilgili olarak açıklama yapılması zorunludur.

(5) Akademik Teşvik Düzenleme, Denetleme ve İtiraz Komisyonu, Birim Akademik Teşvik Başvuru ve İnceleme Komisyonu tarafından gönderilen başvuruları ve değerlendirme kararlarını inceler. Gerekli gördüğü hallerde başvuru sahiplerinden ek belge ve bilgi talep edebilir ve/veya birimlerden gelen kararlar üzerinde değişiklik yapabilir. Komisyon, hazırladığı karar tutanağını, başvurularla ilgili değerlendirme raporunu ve ekinde puan tablosunu imza altına alır ve nihai kararlarını ilgili araştırmacılara yazılı olarak veya elektronik ortamda duyurur. Akademik Teşvik Düzenleme, Denetleme ve İtiraz Komisyonu tarafından hazırlanan değerlendirme raporunda reddedilen veya puan değerinde değişiklik yapılan akademik faaliyetlerle ilgili olarak açıklama yazılması zorunludur.

(6) Akademik Teşvik Düzenleme, Denetleme ve İtiraz Komisyonu kararlarına karşı duyuru tarihinden itibaren beş işgünü içinde anılan komisyona itiraz edilebilir. Komisyon, yapılan itirazları, itiraz süresinin bittiği tarihten itibaren en geç beş işgünü içerisinde karar bağlar. Akademik Teşvik Düzenleme, Denetleme ve itiraz Komisyonunun vereceği kararlar kesindir.

…” hükmüne yer verilmiştir. Anılan hüküm uyarınca, başvurular Birim Akademik Teşvik Başvuru ve İnceleme Komisyonu tarafından değerlendirilmekte olup, komisyon tarafından uygun görülmeyen başvuruların gerekçeli olarak Akademik Teşvik Düzenleme, Denetleme ve İtiraz Komisyonuna iletileceği, değerlendirilmeye uygun görülen başvuruların ise birim komisyonu tarafından incelenerek bunlara ilişkin karar tutanağının, başvurularla ilgili değerlendirme raporunun ve ekinde puan tablosunun Akademik Teşvik Düzenleme, Denetleme ve İtiraz Komisyonuna iletileceği düzenlenmiştir.

Denetçi tarafından her ne kadar anılan madde hükmünün 5’inci fıkrasında yer alan “Akademik Teşvik Düzenleme, Denetleme ve İtiraz Komisyonu, Birim Akademik Teşvik Başvuru ve İnceleme Komisyonu tarafından gönderilen başvuruları ve değerlendirme kararlarını inceler.” ifadesi itiraz komisyonunun re’sen inceleme yetkisi olarak tanımlanmış ve bu hükümden hareketle, birim komisyonu tarafından incelenip karar verilmiş olan tüm dosyaların itiraz komisyonu tarafından tekrar incelenmesi gerektiği ifade edilmiş olsa da; bu görüşe katılmak mümkün olmamıştır. Söz konusu hükümden birim komisyonuna iletilen tüm başvuru dosyalarının değil, birim komisyonunca incelemeye uygun görülmeyen dosyalar ile sürecin sonunda itiraza konu edilen başvuru dosyalarının anlaşılması gerekir. İtiraz komisyonunun değerlendirmek istediği her başvuru dosyası için ek bilgi ve belge talep etme ve dosyaları görme yetkisi bulunmakla birlikte, söz konusu yetki itiraz komisyonuna tüm başvuru dosyalarını tekrar değerlendirme konusunda herhangi bir zorunluluk atfetmemektedir. Aksi takdirde, birim komisyonu tarafından yapılan incelemenin de bir anlamı ve amacının kalmayacağı tabiidir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinde kamu zararı “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmış olup anılan Kanun’un “Harcama Yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31’inci maddesinin üçüncü fıkrasında; “Kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur” denilerek Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor ve kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer alıyorsa, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul, komite veya komisyona ait olacağı hüküm altına alınmıştır.

Anılan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde; birim komisyonu tarafından değerlendirilerek karara bağlanan ve herhangi bir itiraza konu olmayan bir başvuruya ilişkin olarak harcama yetkisinin kullanımından doğan sorumluluk birim komisyonuna aittir. Söz konusu proje, itiraz komisyonu tarafından değerlendirme yapılmasını zorunlu kılan ve yukarıda açıklanan sebepler ortaya çıkmadığı için itiraz komisyonuna sevk edilmemiş olduğundan itiraz komisyonunca bir değerlendirmeye tabi tutulmamıştır. Bu nedenle 5018 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen kamu zararı tanımından hareketle, kamu görevlisinin oluşan kamu zararından sorumlu tutulabilmesi için gerçekleşmesi gereken esaslı unsur olan kamu zararı ile kamu görevlisinin fiili arasındaki illiyet bağı itiraz komisyonu açısından bulunmadığından ortaya çıkan kamu zararından itiraz komisyonunun sorumlu tutulması da mümkün değildir.

Bunun yanı sıra, 2017 yılı başvurularını değerlendiren komisyonda yer almadığı anlaşılan …’ın kamu zararından sorumlu tutulmaması gerekir.

Bu itibarla, sorgu konusu edilen … TL’nin;

… TL’sine ilişkin olarak yapılan ödemede mevzuata aykırılık bulunmadığından ilişilecek husus bulunmadığına,

Kalan kamu zararı tutarı olan … TL’sinin … Birim komisyon üyeleri; …, … ve …’e müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine,

Oluşan kamu zararında itiraz komisyonu üyelerinin ve 2017 yılı başvurularını değerlendiren komisyonda yer almadığı görülen …’ın sorumluluklarının bulunmadığına,

Anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.