Sayıştay 6. Dairesi 741 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 19.03.2020

• Karar No: 741

• İlam No:

• Madde No: 3

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Özel Hizmet Tazminatı, Ek Ödeme ve Vekâlet Aylığı

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

... Belediyesinde veri hazırlama kontrol işletmeni kadro unvanı ile görev yapan … vekâlet ettiği Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğü görevine asaleten atanmada aranan şartlardan olan; “fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olma”, şartını taşımadığı ve böylece söz konusu kadroya atanmada aranan şartların tamamını bir arada taşımadığı halde, kendisine vekâleten yürüttüğü bu kadro görevine ait özel hizmet tazminatı, ek ödeme ve vekâlet aylığı ödendiği görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Vekâlet görevi ve aylık verilmesinin şartları” başlıklı 86’ncı maddesinde;

“Memurların kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları halinde yerlerine kurum içinden veya diğer kurumlardan veya açıktan vekil atanabilir.

Bir görevin memurlar eliyle vekâleten yürütülmesi halinde aylıksız vekâlet asıldır.

…

Aynı kurumdan ayrılmalar dolayısıyla atanan vekil memurlara vekâlet görevinin 3 aydan fazla devam eden süresi için, kurum dışından veya açıktan atananlarla kurum içinden ilkokul öğretmenliğine atanan öğretmenler ile veznedarlık görevine atananlara göreve başladıkları tarihten itibaren vekâlet aylığı ödenir.

…” denildikten sonra “Vekâlet, ikinci görev aylık ve ücretleri ile diğer ödemeler” başlıklı 175 inci maddesinde;

“Bir göreve vekâleten atanan memurlara vekâlet edilen görevin kadro derecesinin birinci kademesinin üçte biri, açıktan atananlara ise (Köy ve kasaba imamlığı kadrolarına atananlara 146 ncı maddede yazılı asgari ücret aylık tutarından aşağı olmamak üzere) üçte ikisi verilir. Bulundukları yerden başka bir yerdeki bir göreve vekâlet suretiyle atananlara, Harcırah Kanununun geçici görevle başka yere gönderilenlere ilişkin hükümleri uygulanır.

Ancak, kurum içinden veya diğer kurumlardan vekâlet edenlere vekâlet aylığı ödenebilmesi için, vekilin asilde aranan şartları taşıması zorunludur.

…”

denilerek kurum içinden veya diğer kurumlardan vekalet edenlere vekalet aylığı ödenebilmesi vekilin asilde aranan şartlara sahip olması koşuluna bağlanmıştır.

17.04.2006 tarihli ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan ve 30.03.2018 tarihli ve 2018/11547 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 2018 yılında da uygulanmasına devam edilmesi kararlaştırılan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar’ın “Vekâlet” başlıklı 9’uncu maddesinde;

“(1) 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesi uyarınca;

a) 1) Kurumlarınca bir göreve kurum içinden veya diğer kurumlardan vekâlet ettirilenlere;

aa) Vekâletin, 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesine binaen yapılması ve bu hususun onayda belirtilmiş olması,

bb) Vekâletin, Bakanlar Kurulu kararı veya müşterek karar ile atama yapılması gereken kadro veya görevler için ilgili Bakan, diğer kadro veya görevler için asili atamaya yetkili amir tarafından verilmesi,

cc) Vekillerin, genel ve ilgili özel mevzuatı uyarınca asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadro veya görevler için bu sınavlara girebilme hakkının elde edilmiş olması dâhil) bir arada taşımaları,

kaydıyla; vekalet ettikleri kadro veya görevler için bu Karar uyarınca öngörülen zam ve tazminatların toplam net tutarının, asli kadro veya görevleri karşılığında fiilen aldıkları zam ve tazminatların toplam net tutarından fazla olması halinde, aradaki fark; 657 sayılı Kanunun 175 inci maddesindeki oranlar dikkate alınmaksızın, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve vekalet görevinin fiilen yapıldığı sürece ödenir.

…”

denilerek genel ve ilgili özel mevzuatı uyarınca asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadro veya görevler için bu sınavlara girebilme hakkının elde edilmiş olması dahil) bir arada taşımayan vekillere vekalet nedeniyle öngörülen zam ve tazminatların ödenmeyeceği hüküm altına alınmıştır.

Yine 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 9’uncu maddesinde de;

“…

Birinci fıkra kapsamına giren personelden; kurumlarınca bir kadroya kurum içinden veya kurum dışından vekalet ettirilenlere, vekaletin 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesine istinaden yapılmış ve bu hususun onayda belirtilmiş olması, vekalet görevinin Bakanlar Kurulu kararı veya müşterek karar ile atama yapılması gereken kadrolar için ilgili bakan, diğer kadrolar için asili atamaya yetkili amir tarafından verilmesi, vekalet eden personelin asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadrolar için bu sınavlara girebilme hakkının elde dilmiş olması dâhil) taşıması kaydıyla vekalet ettikleri kadro için öngörülen ek ödemenin asli kadroları için öngörülen ek ödemeden fazla olması halinde, aradaki fark, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve bu görev fiilen yapıldığı sürece ödenir. Ancak, mehil müddeti, yıllık izin, mazeret izni, hastalık ve refakat izni, geçici görev, vekâlet, görevden uzaklaştırma, hizmet içi eğitim, seminer ve kurs nedenleriyle görevlerinden ayrılanlara vekâlet edenlere bu şekilde ödeme yapılmaz.

…”

denilerek vekalet eden personelin asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadrolar için bu sınavlara girebilme hakkının elde edilmiş olması dahil) taşıması kaydıyla vekalet ettikleri kadro için öngörülen ek ödemenin asli kadroları için öngörülen ek ödemeden fazla olması halinde aradaki farkın ödeneceği hükme bağlanmıştır.

Müdür kadrosuna asaleten atanma şartlarına ise; Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te yer verilmiş olup, 04.07.2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan anılan Yönetmelik’in,

(Değişik: RG-7/5/2014-28993) 5’inci maddesinde;

“(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:

a) Yönetim hizmetleri grubu;

1. Müdür, şube müdürü,

…”

(Başlığı ile birlikte değişik: RG-7/5/2014-28993) 6’ncı maddesinde;

“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.

a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.

b) Bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak. Ancak yeni kurulan mahalli idarelerde ilk yıl bu süre şartı aranmaz.”

(Değişik: RG-7/5/2014-28993) 7’nci maddesinde;

(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;

1. 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

2. Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,

…

gerekir.”

hükümlerine yer verilmiştir.

Görüldüğü üzere anılan Yönetmeliğin zikredilen hükümlerine göre, “Müdür” kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavında başarılı olma genel şartı dışında ayrıca 657 sayılı Devlet Memurları Kanun’un 68’inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşıma ve fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olma şartlarının da sağlanması gerekmektedir.

“Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğü” görevine vekâleten atanan … ise; bu göreve asaleten atanmada aranan özel şartlardan biri olan, fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olma şartını taşımamaktadır. Bu nedenle de vekâleten yürüttüğü bu göreve ait özel hizmet tazminatı, ek ödeme ve vekâlet aylığının kendisine ödenmesi anılan mevzuat hükümlerine aykırıdır.

Her ne kadar denetçi sorgusunda söz konusu Yönetmelik’in 7’nci maddesinin 1’inci fıkrasının (a) bendinin 3’üncü alt bendi hükmü uyarınca Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğü kadrosuna asaleten atanmak için yükseköğrenim kurumların teknik eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinde mezun olmanın şart olduğu … nin ise bu şartı sağlamadığı belirtilmişse de; sorumlularında savunmalarında belirttiği üzere anılan Yönetmelik hükmü Danıştay 2. Dairesinin 19.02.2018 tarihli ve E.2017/4096 No.lu Karar ile yürürlüğü durdurulmuştur.

Doktrinde de tartışmasız kabul edildiği üzere yürütmenin durdurulması kararları iptal kararlarının hüküm ve sonuçlarını doğurmaktadır. Dolayısıyla yeni bir düzenleme yapılana kadar bu hükmün hukuken uygulanma imkânı bulunmamaktadır. Bu nedenle de anılan hükümdeki şartın sağlanmadığı gerekçesiyle adı geçen kişinin Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğü görevine asaleten atanamayacağı ve dolayısıyla asaleten atanma şartını taşımadığı için de vekâleten yürüttüğü bu kadro görevine ait vekâlet aylığı, özel hizmet tazminatı ve ek ödemenin ödenemeyeceğinden söz edilemez.

Ancak yukarıda da belirtildiği üzere adı geçen kişi söz konusu göreve atanabilmesi için anılan Yönetmelik’in 7’nci maddesinin 1’inci fıkrasının (a) bendinin 2’nci alt bendinde öngörülen “fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olma,” şartını da taşımamaktadır. Dolayısıyla denetçi sorgusu adı geçen kişinin vekâleten yürüttüğü kadro görevine atanmada aranan şartları sağlamadığı yönündeki tespiti dayanak gösterilen Yönetmelik hükmü yönüyle hatalı ise de; esasta doğrudur. Dosyanın tetkikinde adı geçen kişinin iki yıllık sosyal bilimler meslek yüksekokulu mezunu olduğu görülmüştür.

Yine Sorumlular savunmalarında, devlet memurunun amirinden aldığı emri yerine getirmesi gerektiğini, …ye yazılı olarak tebliğ edilen Çevre Koruma ve Kontrol Müdür Vekilliği görevini yerine getirmesinin zaruri olduğunu, vekâlet görevinin ifasından kaynaklı bir sorumluluğu olmadığını, idarenin vekâleten görevlendirmelerde takdir yetkisinin mevcut olduğunu, bu yetki üzerinde yerindelik denetimi yapılamayacağını, 657 sayılı Kanun’un “İdari görevlere atanma” başlıklı 69’uncu maddesinde belirtildiği üzere idarenin müdür görevlendirmede takdir yetkisinin bulunduğunu, kariyerinden yararlanmak istediği memuru müdür olarak atamada yetkili olduğunu ve bu atama neticesinde de atanan müdürün görevin gerektirdiği ek gösterge, zam ve tazminatlardan fazla olanının ödenmesine hak kazandığını ve bunun mevzuata aykırılık teşkil etmediğini belirtmişlerse de;

Denetçi görüşünde de belirtildiği üzere sorgunun konusu yapılan vekâlet görevlendirmesinin yerinde olup olmadığı ile ilgili değil, vekâlet görevi nedeniyle yapılan ödemelerle ilgilidir. Bu konuda ise idarenin takdir yetkisine sahip olmadığı, buradaki yetkisinin bağlı yetki olduğu açıktır. Çünkü vekâlet görevi nedeniyle sorguya konu ödemelerin yapılabilmesi yukarıda da belirtildiği üzere mevzuatında belirli şartların varlığına bağlanmıştır. Dolayısıyla ancak bu şartların varlığı halinde söz konusu ödemeler yapılabilir.

Ayrıca savunmada yer verilen 657 sayılı Kanun’un “İdari görevlere atanma” başlıklı 69’uncu maddesi vekâlet görevi ile ilgili olmayıp idari görevlere yapılan atamayla ilgilidir. Bu nedenle de somut olayla ilgisi bulunmamaktadır.

Aynı sorumlular savunmalarında; Anayasa’nın 18’inci maddesinde angaryanın yasak olduğunun hükme bağlandığını, fiilen yürütülen görev nedeniyle vekâlet aylığı, özel hizmet tazminatı ve ek ödeme adı altında olmasa da bunlara eş değer bir tazminat ödenmesi gerektiğini ileri sürerek bu savunmalarına Danıştay 11’nci Dairesinin 02.11.2007 tarihli ve 2005/4434 Esas ve 2007/7694 Karar No.lu kararını dayanak göstermektelerse de; aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması, kararlar kesinleşmiş dahi olsa, mümkün bulunmamaktadır.

Kaldı ki 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 78’inci maddesinin ikinci fıkrasında, adli, idari ve askeri mahkemelerce verilen hükümlerin, Sayıştayın denetim yapmasına ve hükme bağlamasına engel olamayacağı hükme bağlanmıştır. Ayrıca Anayasa Mahkemesinin 29.01.2014 tarih ve 28897 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 14.01.2014 tarihli ve 2013/5062 Başvuru Numaralı Kararı’nda bir görevin aylık ödenmeden vekâleten yürütülmesi uygulaması angarya olarak kabul edilmemiş ve Anayasa’ya aykırı görülmemiştir.

Yine Sorumlular savunmalarında, Anayasa Mahkemesinin 13.10.2012 tarihli K.2012/104 sayılı Kararı’na yer vererek söz konusu kararda vekâlet aylığı ödenmesinde kadronun boş veya dolu olmasına göre ayrım yapılmasının Anayasa’nın 10’uncu maddesindeki eşitlik ilkesine aykırı olduğunun belirtildiğini, Anayasa Mahkemesinin mezkûr kararı çerçevesinde kurum içerisinden boş kadrolara vekâlet eden memurlara, söz konusu kararın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren vekâlet aylığı ödenebileceğini ve bu kapsamda vekâlet aylığına hak kazanan personelin yine vekâlet ettiği kadronun fark tazminatlarını alabileceğini ifade etmişlerse de;

Sorgunun konusu vekâlet edilen kadronun dolu veya boş olmasına göre vekâlet aylığı ödenip ödenemeyeceği hususu değil, vekâlet edilen kadroya asaleten atanmada aranan şartların var olmaması nedeniyle bu şartların varlığı şartına bağlı olan ödemelerin yapılamayacağıdır. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesinin söz konusu Kararı sorgu konusuyla ilgili değildir.

Diğer taraftan Harcama Yetkilisi … savunmasında; 11.05.2018 tarihli ve 5156 yevmiye no.lu ödeme emri belgesi ile …-TL vekâlet ödemesinin; Çevre Koruma ve Kontrol Müdür Vekili ..’nin yıllık izinli olduğu dönemde Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğüne kısa süre vekâlet ettiği süre içinde yapıldığını,

Personel atama ve maaş tahakkuk işlemleri İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü tarafından gerçekleştirildiğinden, …’nin Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğüne vekâleten atanmasındaki asilde aranan şartları taşıyıp taşımadığı ve vekâlet ücreti almasında mevzuata aykırılık olduğu hususlarında bilgisinin bulunmadığını belirtmiş se de;

5018 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinin (k) bendinde, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birim, harcama birimi olarak tanımlanmıştır.

Kanun’un 31’inci maddesinde, bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu ifade edilmiş, 32’nci maddesinde ise, bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları belirtilmiştir.

5018 sayılı Kanun’un 33’üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır.

Mevzuatın yukarıda belirtilen hükümlerine göre, bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme yapılması ile son bulmaktadır.

5018 sayılı Kanun’da, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünden, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisi ön plana çıkmaktadır.

Kanun’da harcama yetkilisinin, bütçeyle ödenek tahsis edilen her harcama biriminin en üst yöneticisi olarak tanımlanması, idari açıdan üst yöneticilere; hukuka uygunluk açısından da yetkili kılınmış mercilere hesap vermekle sorumlu olduğunu göstermektedir

5018 sayılı Kanun’da harcama yetkilisi ifadesiyle bir program sorumlusuna ve statü hukukunda tanımlanan daire/birim amirine işaret edilmektedir. Bu konumda olan yöneticilerin, 657 sayılı Kanun’un 10’uncu maddesinde belirtildiği gibi, amiri oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da tabiidir.

Bu hükümler karşısında, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018 sayılı Kanun’da öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.

Kanunda öngörülen harcama yetkilisinin izin, hastalık ve geçici görev gibi sebeplerle görevlerinde bulunmadığı durumlarda, bu kişilerin yerine, mevzuatlarında öngörülen usulle vekâleten atanan kişi asilin tüm yetki ve sorumluluklarını taşıyacağından harcama yetkisini de kullanacaktır.

Bu nedenle, harcama yetkilisinin yerine, mevzuatında öngörülen usullere uygun olarak vekâleten atanan görevlinin, vekâlet ettiği göreve ait harcama yetkisini kullanmasından doğan sorumluluk bu görevi vekâleten yürüten görevliye ait olur.

Söz konusu olayda da Harcama Yetkilisi … Çevre Koruma ve Kontrol Müdür Vekilliği görevine asaleten atanmada aranan şartların tamamını bir arada taşımayan kişiye mevzuatına aykırı olarak vekâlet aylığı, özel hizmet tazminatı ve ek ödeme ödenmesine ilişkin harcama yetkisini kullandığından bu harcama yetkisinden doğan sorumluluğa da iştiraki mecburidir.

Açıklanan gerekçelerle, ... Belediyesinde veri hazırlama kontrol işletmeni kadro unvanı ile görev yapan … vekâlet ettiği Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğü görevine asaleten atanmada aranan şartlardan olan; fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olma, şartını taşımadığı ve böylece söz konusu kadroya atanmada aranan şartların tamamını bir arada taşımadığı halde, kendisine vekâleten yürüttüğü bu kadro görevine ait özel hizmet tazminatı ve ek ödeme ve vekâlet aylığı ödenmesi sonucunda neden olunan kamu zararı tutarı … TL’nin;

… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Çevre Koruma ve Kontrol Müdür V.) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Bilgisayar İşletmeni) …’a,

… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Çevre Koruma ve Kontrol Müdür V.) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Bilgisayar İşletmeni) …’a,

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.