Sayıştay 6. Dairesi 734 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 10.03.2020

• Karar No: 734

• İlam No: 212

• Madde No: 3

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yemek Yardımı

… tarih ve … sayılı İlamın …’üncü maddesi ile tazmin hükmolunan konu ile ilgili olarak Temyiz Kurulunun … tarih ve … tutanak sayılı bozma kararı üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince konunun görüşülmesine karar verildi.

Asıl ilamın …’üncü maddesiyle, belediye tarafından yapılan yemek yardımında, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4’üncü maddesi uyarınca itfaiye personelinden yemek maliyetinin yarısının alınması gerekirken yalnızca Bütçe Uygulama Talimatında yer alan asgari tutarların kesilmesi suretiyle kamu zararına neden olunduğu gerekçesi ile belediye bütçesinden yemek yardımı amacı ile yüklenici firmaya ödenen tutarın yarısı ile personelden kesilen tutar arasındaki fark olarak hesaplanan … -TL’nin kamu zararı olduğuna karar verilmiş bu tutarın tazminine hükmedilmişti.

Bu tazmin hükmüne karşı … ortak adresinde bulunan sorululardan asıl ilamda Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan … ( İtfaiye Müdürü) ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak sorumlu tutulan … (İtfaiye Müdür Yardımcısı) ile … (İtfaiye Amiri) tarafından Sayıştay Temyiz Kuruluna yapılan temyiz başvurusu üzerine anılan Kurul … tarih ve … sayılı İlamının …’üncü maddesiyle;

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesine dayanılarak hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nde yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi personele yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılmasının mümkün olmadığı,

Yemek hazırlama ve dağıtım işinin ise 4734 sayılı Kanun kapsamında belirtilmiş “hizmet” tanımı içinde yer almasının söz konusu işin ilgili mevzuatına aykırı olarak ihale edilebileceği anlamına gelmediği, bu nedenle para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğu,

Yukarıda yer verilen gerekçeler nedeni ile, söz konusu işlem neticesi yapılan ödemelerin tamamının mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetinde olduğu, bu çerçevede yemek ihalesi için yapılan ödemelerden, yemek yiyen personelden kesilen miktar düşüldükten sonra kalan tutarın tamamının kamu zararı niteliğinde olduğu,

gerekçeleriyle söz konusu tazmin hükmünü bozarak yeniden karara bağlanmak üzere dosyanın Dairemize gönderilmesine karar vermiştir.

Temyiz Kurulunun anılan kararına istinaden Dairemize havale edilen dosya ve konuya ilişkin Denetçi tarafından düzenlenen … tarihli ek rapor ve eklerinin incelenmesi sonucunda gereği düşünüldü;

Memurlara yapılan yemek yardımının, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre yapılan ihale sonucunda yüklenici … A.Ş.’nin anlaşmalı olduğu lokanta vb. yerlerde para temsili araçlar sağlanarak (ticket, kart) yemek yeme şeklinde yapılmasının mevzuata aykırı olduğu ve bu çerçevede yemek maliyeti için yükleniciye ödenen tutardan itfaiye personelin maaşlarından Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlarda yapılan kesintinin düşülmesinden sonra geriye kalan …-TL tutarında kamu zararına neden olunduğu iddia edilmiş ise de;

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesinde;

“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur. ” hükmü yer almakta olup anılan maddeye dayanılarak hazırlanan, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yardım Şekli” başlıklı 3’üncü maddesinde; yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı hükme bağlanmıştır. Söz konusu hüküm uyarınca, yardımın nakdi olarak yapılamayacağı, ayrıca yemek yardımının nakit yerine geçebilecek herhangi bir sistem vesilesi ile de sağlanamayacağı açıktır. Bu çerçevede, yemek yardımı konusunda idare uygulamasının nakdi yardım kapsamına girip girmediğinin değerlendirilmesi gerekmektedir.

Temyiz Kurulunun … tarih ve … tutanak no.lu İlamında tazmin nedeni olarak para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışardan karşılanması gerekçe gösterilmişse de; sorgu konusu olayın değerlendirilmesi sonucunda;

Belediyenin personeline yemek verebileceği bir mutfak ve yemekhanesinin olmadığı, Belediyenin hizmet alanı itibariyle birden fazla yerde idari hizmet binalarının bulunduğu, belediye çalışanlarının farklı yerlerde çalıştığı ve fiziki koşullarının birden fazla yemekhane yapımına uygun olmadığı, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesine göre yemek ihtiyacının ihale yolu ile temini mümkün bulunduğundan personele verilecek öğle yemeği için 4734 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde açık ihale usulü ile ihaleye çıkıldığı, ihale şartnamesine sınırlayıcı madde konulmadığı, il merkezindeki lokantaların katılabileceği şekilde bir şartnamenin hazırlandığı, yapılan bu ihaleye iştirak eden şirketlerden …A.Ş.’nin en avantajlı teklifi sunduğu, firmanın şehir merkezinde birçok lokanta ile yemek hizmeti sunmak için yapmış olduğu sözleşmeleri idareye sunması üzerine … A.Ş. ile sözleşme imzalanarak personele yemek hizmeti verilmeye başlandığı,

Yüklenici firma tarafından Belediyede görev yapan memurlara anlaşmalı olduğu yerlerde yemek yiyebilmeleri amacıyla kart dağıtıldığı, bu kartlarla memurların fiilen çalıştıkları günler için öğlen yemeği hizmetini aldıkları, firmanın bu yemek hizmeti karşılığında her ay sonunda yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti bedelini idareye fatura ettiği,

Bu ödemenin kartla memura nakdi yardım olarak verilmediği, hizmet bedelinin karşılığı olarak firmaya ödendiği, memurların da bu kartlarla sadece yüklenici firmanın anlaşmalı olduğu lokanta, restoran vb. yerlerden yemek hizmeti aldığı, yani idarenin fiili imkansızlıklar dolayısıyla yapamadığı yemek hazırlama ve dağıtım işini bu ihale vasıtasıyla yüklenici firma eliyle yaptığı anlaşılmıştır. Bir başka deyişle, personelin kullandığı kart yalnızca personelin yemek yediği yerin ve zamanın tespit edilmesini sağlayan bir araç niteliğinde olup bahse konu sistemin nakden ödeme aracı olarak kullanılamayacağı görüldüğünden, bu uygulamanın 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesine dayanılarak hazırlanan, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yardım Şekli” başlıklı 3 ’üncü maddesinin yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı şeklindeki hükmüne aykırı olmadığı görülmüştür.

İdarenin yapmış olduğu uygulamanın Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin diğer hükümleri açısından değerlendirilmesi hususuna gelince;

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yardımın Şartları” başlıklı 5’inci maddesinde; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.” hükmü yer almaktadır. Söz konusu madde hükmünde açıkça özel firmalardan yemek teminine izin verilmemekle birlikte, uygulamanın zorunluluktan kaynaklandığı, ayrıca yemek yardımının sosyal bir hak olduğu, bu yardımdan Yönetmelik’te yer alan şartların sağlandığı yerlerde faydalanan memurlara kıyasen, şartların sağlanamıyor olması nedeni ile Kanunda öngörülmüş olan sosyal bir haktan mahrum kalan memurlar açısından eşitlik ilkesine aykırı bir durum ortaya çıktığı ve bu nedenle söz konusu hakkın yerine getirilmesi gerekliliği dikkate alındığında bu tür bir uygulamanın memur lehine yorumlanarak kabul edilmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.

Yine Temyiz Kurulu’nun anılan İlamında; yemek hizmeti hazırlama ve dağıtım işinin 4734 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesine aykırı olduğu ve bu nedenle yemek yardımı için yüklenici firmaya yapılan ödemeden personelden kesilen tutar düşüldükten sonra kalan tutarın tamamının 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinin (g) bendi uyarınca ‘mevzuatta öngörülmeyen ödeme’ mahiyetinde olduğu değerlendirilmesine yer verilmiş olsa da; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükmü yer almakta olup Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de,

“Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, mesleki eğitim, fotoğraf, film, fikri ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri,.. ifade eder.” hükmü yer almaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Hizmet Alım İhalelerinde Yeterliliğe İlişkin Diğer Hususlar” başlıklı 75’inci maddesinin 2 ve 3’üncü bentleri ile “Hizmet Alım İhalelerinde Sınır Değer Tespiti ve Aşırı Düşük Tekliflerin Değerlendirilmesi” başlıklı 79’uncu maddesinde yemek hazırlama işi kapsamında hem malzemeli hem de malzemesiz yemek hazırlama işinin ayrı ayrı telaffuz edilmesi 4’üncü maddeye göre idarelerin 4734 sayılı Kanun’a göre yemek hizmetini alabileceklerini açıkça ortaya koymakta olup bu çerçevede 4734 sayılı Kanun’a göre malzemeli yemek hazırlama ve dağıtım işinin ihale ile karşılanmasında bir hukuksuzluk bulunmamaktadır.

Yukarıda yer alan açıklamalara ilave olarak; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin "Yardımın şartları" başlıklı 5’inci maddesinde yer alan "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de, yükleniciye yapılan ödeme ile personelden kesilen tutar arasındaki farkın tamamına kamu zararı diyebilmek için, bu ödemenin 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinde sayılan şartları taşıması gerekmektedir. Anılan maddeye göre, yapılan bir ödemeden kamu zararı doğması için;

‘‘a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması ”

hallerinden birinin gerçekleşmesi gerekmektedir. Oysa rapor konusu yemek hizmeti, idare tarafından fiilen ve ayni olarak satın alınmış olup aksini ispatlayabilecek bir bulgu mevcut olmadığı gibi mevzuatta memurlara belli şartlarla yemek yardımı yapılabileceği düzenlenmiştir. Bir başka deyişle belediye bütçesinden yemek yardımı için yükleniciye ödenen tutarın tamamı, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme olarak değerlendirilemez.

Ancak Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4’üncü maddesinde;

"Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak sureliyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. ...”

denilerek Belediye bütçesine konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceği, Ankara, İstanbul ve İzmir hariç olmak üzere diğer illerde yemek maliyetinin diğer yarısının ise yemek yiyen memurlardan alınacağı hükme bağlanmıştır.

Sorgu konusu olayda ise, … Belediyesinde her ay düzenlenen hak edişler ile ay içerisinde yemek yiyen memurların fiilen çalıştığı iş günü sayısı dikkate alınarak belediye bütçesinden adı geçen firmaya ödeme yapıldığı, ancak Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4’üncü maddesine aykırı olarak memurlardan yemek maliyetinin yansının alınmadığı, daha az olan Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarların memur maaşlarından kesildiği görülmüştür.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri dikkate alındığında memurlardan kesilmesi gereken tutar, yüklenici firmaya yapılan toplam ödemenin yarısı olan … -TL’dir. Bu çerçevede, kamu zararı tutarının yemek maliyetinin yarısı olan …-TL’den Bütçe Uygulama Talimatı hükümleri uyarınca yemek yiyen personelden kesilen miktarın (… -TL) düşülmesi neticesinde hesaplanan … -TL olduğu görülmektedir.

Öte yandan her ne kadar Denetçi tarafından, yemek yardımının ihale yolu karşılanamayacağı gerekçesi ile ihale komisyon kararına imza atanların da oluşan kamu zararından sorumlu tutulduğu görülmüşse de; yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4 ’üncü maddesinin yemek ihtiyacının ihale yolu ile teminine cevaz verdiği görüldüğünden ihale komisyon kararına imza atanların sorumluluğu bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, Dairemizce verilen ilk kararda ısrar edilmesi gerektiği sonucuna varılarak; sorgu konusu … TL’nin;

… TL’si hakkında ilişilecek husus bulunmadığına oy birliğiyle,

Yemek bedelinin memurlardan karşılanmayan kısmı olan … TL’sinin kamu zararı olduğuna ve … TL kamu zararının;

… TL’sinin Harcama Yetkilisi (İtfaiye Müdürü) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (İtfaiye Amiri) …’ye,

… TL’sinin Harcama Yetkilisi (İtfaiye Müdürü) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (İtfaiye Müdür Yardımcısı) …’a,

müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine oy çokluğuyla,

İhale komisyonu kararında üye olarak imzalarının bulunması sebebiyle sorumlu oldukları ileri sürülen … (Biyolog), … (İtfaiye Müdürü), … (Gelir Müdürü), ... (Zabıta Müdür Yardımcısı), … (Müdür Yardımcısı) ve …’nun (Belediye Başkan Yardımcısı) yukarıda açıklanan gerekçelerle oluşan kamu zararından sorumluluklarının bulunmadığına oy birliğiyle,

Anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu ek ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere karar verildi.

Karşı Oy:

Daire Başkanı … ve Üye …’un karşı oy gerekçesi:

19.11.1986 tarih ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4’üncü maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.” denilerek personele yapılan yiyecek yardımının gerektirdiği giderin yarısının kurum bütçesinden ödenmesi, diğer yarısının da yemek yiyenlerden alınması gerektiği belirtilmiş olup yemek maliyetinin nasıl belirleneceği ise anılan Yönetmeliğin 9’uncu maddesinde açıklanmaktadır. Yönetmeliğin anılan 9’uncu maddesinde; “Yönetmeliğin 4’üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.” hükmü yer almaktadır.

Bu hükümler birlikte değerlendirildiğinde, yemek yiyenlerden yarısının alınacağı belirtilen yemek bedelinden, Yönetmeliğin 9’uncu maddesi ile yemek maliyetine dahil edilmeyecek unsurların düşülmesi, kalan tutarın yarısının yemek yiyenlerden alınması gerekir. İhale yolu ile yapılan yemek alımlarında ise bu unsurlara ilişkin payın hesabı mümkün olmadığından Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen asgari tutarların memur maaşlarından kesilmesi yeterlidir. Bu çerçevede sorgu konusu olayda memur maaşlarından asgari kesintilerin yapıldığı görüldüğünden kamu zararının doğmadığı açıktır.

Belirtilen gerekçelerle, konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.