Sayıştay 6. Dairesi 719 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 21.01.2020

• Karar No: 719

• İlam No: 205

• Madde No: 2

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal Denge Ödemesi

…. Belediye Başkanlığı ile …. Sendikası (…) arasında imzalanan ve 01.01.2016 tarihinden itibaren yürürlüğe giren Toplu İş Sözleşmesiyle Belediye çalışanlarına 2016 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla sosyal denge tazminatı ödemesi yapıldığı görülmüştür.

375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükümlerine yer verilmiştir.

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3’üncü Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin 4’üncü Bölümünün “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmekte olup devamında yer alan 7 nci maddede ise;“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan ‘31/12/2015’ ibaresi ‘31/12/2017’ şeklinde uygulanır.” ifadesi yer almıştır.

Buna göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2017 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2017 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, yeni sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Diğer taraftan 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.

…. Belediyesi ile …. arasında 14.03.2012 tarihinde yürürlüğe giren ve 15.05.2014 tarihinde sona eren sözleşmenin 26’ncı maddesine göre, …. üyesi çalışanlarının halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay net ….TL iyileştirme zammı ödeneceği, 27’nci maddesinde memurlara yılda 6 gün için net … TL ikramiye verileceği, 28’inci maddesinde ise memurlara aylık net …. TL ulaşım bedeli ödeneceği belirtilmiştir.

Yukarıda belirtilen 26, 27 ve 28’nci maddeler birlikte değerlendirildiğinde 6289 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği 11.04.2012 tarihinde …. Belediyesinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca …. üyesi personellerin ortalama aylık tutarları; 26’ncı maddeye istinaden her ay net …. TL, 27’nci maddeye istinaden toplam 6 adet ikramiye toplamı olan …. TL’nin aylık tutarına isabet eden ….. TL ve 28’inci maddeye göre de aylık ulaşım bedeli olan ….TL olmak üzere toplam …..TL’dir.

Ayrıca aynı Sözleşmenin 7’nci maddesinin a) bendine göre 01.07.2013 tarihinden itibaren yukarıdaki kalemlere TÜFE enflasyon oranı + 3 puan zam uygulanacağı belirtilmiş böylelikle ….. üyesi personellerin ortalama aylık tutarları …. TL tutarında olmuştur.

14.03.2012 tarihinde yürürlüğe giren ve 15.05.2014 tarihinde sona eren sözleşmeden dolayı ayrıca; memurlardan vekaleten müdürlük görevinde bulunup mevzuatta yer alan şartları sağlamaması veya atandığı müdürlük kadrosunun dolu olması nedeniyle zam ve tazminat farkını alamayanlara, vekalet ettikleri müdür kadrosu için öngörülen Özel Hizmet Tazminatı oranı (375 Sayılı KHK.’ya konu ek ödeme dahil) ile asli kadrosu karşılığında aldığı Özel Hizmet Tazminatı oranı arasındaki farkın vekalet yardımı adıyla brüt olarak ilaveten ödendiği; çocuklarından % 60 ve üzeri engel durumu olduğunu Resmi Sağlık Kurullarından alınan heyet raporu ile belgeleyen memurlara ise her ay engelli çocuk başına net …. TL ilaveten ödendiği görülmüştür.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre ….Belediye Başkanlığı ile …. Sendikası (…..) arasında imzalanan ve 01/01/2016 ile 31/12/2017 tarihleri arasını kapsayan toplu sözleşmenin ‘’İyileştirme Zammı‘’ başlıklı 26 ncı maddesinin a fıkrasında, memurlara halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten net …. TL olarak öngörüldüğü, “Enflasyon Farkı Ödemeleri” başlıklı 27 nci maddesinde, memurlara her ay net …. TL enflasyon farkı ödemesi yapılacağı belirtilmiştir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre; imzalanan, 2016 ve 2017 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde yerel yönetim hizmet koluna ilişkin tazminat tavanı tutarı …. üyesi personeller için 01.01.2016 tarihinden itibaren aylık 843,76 TL (95000.088817) ve 01.07.2016-01.01.2017 tarihleri arası ise aylık 885,96 TL (95000,093259) olmak zorundadır.

4688 sayılı Kanun’un geçici 14’ncü maddesine göre düzenlenen yeni sözleşmede unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık ücret aynı kanunun 32’nci maddesine göre toplu sözleşmede belirtilen tavan tutarı aşıyorsa, bu maddenin yürürlükte olduğu tarihte uygulanan sözleşmedeki personele ödenen ortalama aylık ücret tavan olarak esas alınabilir denmektedir. Yani bir önceki paragrafta 2016 yılı için belirlenen tavan tutarlar yerine, bu tavan tutarların yeni sözleşmeyle aşılması halinde bu maddenin yürürlükte olduğu tarihte uygulanan sözleşmedeki tavan tutarlar esas alınabilir. Geçici maddenin yürürlükte olduğu tarihte uygulanan sözleşmedeki tavan tutarlar toplu sözleşmedeki tavan tutarlardan daha yüksek olduğundan, yeni tavan tutarımız sözleşmeye göre hesaplanmaktadır. Buna göre, ilgili sözleşmede personele ödenen ortalama aylık ücret …. TL şeklinde gerçekleşmiştir. Bu tutarlar yeni tavan tutarlar olarak esas alınabileceğinden …. Belediyesinde Sosyal Denge Tazminatı olarak memurlara; 2016 yılında tavan tutar olarak …. TL ödenebilecektir.

Ancak, … Belediyesinde 01/01/2016 ile 31/12/2017 tarihlerinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca …. üyesi personellerin 2016 yılı için toplam …. TL, vekalet ücreti ve engelli çocuk yardımının da artırımlı ödenmesi sonucu kamu zararına neden olunmuştur.

Tespit edilen kamu zararından, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddeleri gereğince ödeme emri ve eki belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ile toplu iş sözleşmesini imza eden belediye başkanının sorumluluğu bulunmaktadır.

Sorumlular savunmalarında; 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde bir tavan tutar bulunmadığı gerekçesiyle kamu zararına sebebiyet verilmediğini, mevzuatın sosyal denge ödemelerine ilişkin bir üst sınır getirmediğini ifade etmişlerse de, sosyal denge ödemelerine ilişkin tavan tutarla ilgili olarak; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesi 4688 sayılı Kanun gereği yapılacak toplu sözleşmeyi işaret etmektedir. 2012 yılının başından itibaren imzalanan birinci dönem dâhil toplu sözleşmeler incelendiğinde en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olarak belirlenen üst sınırın hepsinde yer aldığı görülecektir. Yani 4688 sayılı Kanunun belirlediği tarih olan 15.03.2012 tarihinden önce idarelerce imzalanmış olan toplu sözleşmeler bu tarihten sonra süre uzatımı yoluyla kullanılmaya devam edilebilecek ancak yeni hükümler eklemek yoluyla sağlanan sosyal denge ödemelerine ilişkin artışlar ödenemeyecektir.

Sorumlularca 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış sözleşmelerin 31.12.2019 tarihini geçmeyecek şekilde yenilenmesini yasaklayan bir hüküm bulunmadığını iddia edilmişse de, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14’üncü maddesinden, 1. Dönem Toplu Sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemelerine ilişkin tavan tutarın, Belediyece 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen toplu iş sözleşmesinde belirlenen tutarların aylık ortalamasının altında kalması halinde, Belediyece akdedilen tutarın tavan tutar olarak esas alınabileceği, dolayısıyla 15.03.2012 tarihinden sonra yeniden akdedilen yahut süresi uzatılan sözleşmelerin geçerli olacağı, ancak her halde 15.03.2012 tarihinde yürürlükte olan ödemelerin aylık ortalamalarının tavan olacağı anlaşılmaktadır.

Sorumlular Sayıştay Dairlerince verilen kararların bulunduğunu ifade etmişlerse de, Sayıştay Dairelerince herhangi bir konuda verilmiş kararlar ancak bahsi geçen konu ile ilgili bağlayıcılık taşımakta, 6085 Sayılı Kanun’un 58’inci maddesi gereğince sadece Sayıştay Genel Kurulunca alınmış içtihadı birleştirme kararları uygulama açısından benzer nitelikteki hususlarda bağlayıcı olmaktadır. Bahse konu edilen hususta herhangi bir içtihadı birleştirme kararı bulunmamaktadır. Bununla birlikte ….Belediyesi 2017 yılı hesabının Sayıştay 6’ncı Dairesinde yargılanması sonucu düzenlenen …. tarih ve …. nolu ilamında sosyal denge ödemelerine ilişkin Sayıştay Savcısının görüşünden bahsedilse de konuya ilişkin tazmin kararı verilmiş yine …. Belediyesi 2016 yılı Hesabının Sayıştay 6’ncı Dairesinde yargılanması sonucu düzenlenen …. tarih ve …. nolu ilamda yapılan sosyal denge ödemeleri için beraat karar verildiği ifade edilse de …. Belediyesinde 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 15.01.2012-14.05.2014 dönemini kapsayan sözleşmede belirtilen tutarlar tavan olarak alınmış ve 2016 yılında yapılan ödemeler de tavan tutarı geçmediğinden konu hakkında beraat kararı verilmiştir. …. Belediyesinde de tavan tutar olarak 2012 yılında geçerli olan miktar (Sözleşmenin geçerli olduğu dönem için TÜFE enflasyon oranı + 3 puan artış yapılmak suretiyle) esas alınmıştır. Ancak ….Belediyesinde enflasyon farkı adı altında ödeme yapılmak suretiyle kamu zararına yol açmıştır.

Savunmalarda Türkiye’nin de taraf olduğu ILO sözleşmeleri uyarınca kamu kurumlarının toplu sözleşme yapma hakkının korumaya alındığı, Anayasanın 90’ncı maddesi gereğince de uluslararası anlaşmaların kanun hükmünde olduğu, dolayısıyla idarelerce imzalanan toplu iş sözleşmeleri hükümlerinin kanunlarla kısıtlanamayacağı denilmişse de;

ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı Sözleşmeleri çalışanların toplu sözleşme haklarını güvence altına almak için düzenlenmiştir. Anayasa’nın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde işçi ve işverenlerin karşılıklı olarak sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları belirtilmiş, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının da kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış, bu kapsamda 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nda gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle kamu çalışanlarının kanuni düzenlemelere uygun olmak şartıyla toplu sözleşme yapma hakkı verilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde ….Belediye Başkanlığı ile …..Sendikası (….) arasında imzalanan sözleşme gereği söz konusu sendikaya üye personellere 2016 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması sonucu neden olunan kamu zararı tutarı …. TL’nin;

…. TL'si Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …., Harcama Yetkilisi (…Müdür V.) …. ile Gerçekleştirme Görevlisi (İnşaat Mühendisi) ….’e,

…. TL'si Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …., Harcama Yetkilisi (…. Müdürü) ….. ile Gerçekleştirme Görevlisi ….’a,

…. TL'si Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …., Harcama Yetkilisi (…. Müdür V.) …. ile Gerçekleştirme Görevlisi ….’a,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy

Üye ….’in karşı oy gerekçesi:

Belediye ile …. Sendikası arasında imzalanan 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sözleşmeye göre, belediyede çalışan sendika üyesi memur personele 2016 yılında mevzuatta belirlenen sınırlara uyulmaksızın sosyal denge tazminatı ödenmesi ile ilgili olarak,

Sosyal denge sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin, gerek 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32 ve Geçici 14’üncü maddesi, gerekse 375 sayılı KHK’nin Ek 15’inci madde hükmü gereği, sözleşmeleri sona eren veya karşılıklı feshedilen idarelerin sözleşmeleri, sona erdiği ya da feshedildiği tarihi izleyen bir ay içerisinde, sona erdiği veya feshedildiği tarih ile Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere, Kanun’un 32’nci maddesi hükümleri çerçevesinde sözleşme imzalayabilecekleri belirtilmiştir.

Geçici 14’üncü maddesine göre 15.03.2012 tarihinden önce idareler ve sendikalar arasında değişik adlar altında yapılan sözleşmelerin uygulanmasında, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebileceği, 31.12.2017 tarihinden önce sözleşmenin herhangi bir sebeple sona ermesi ve yeni sözleşme düzenlenmesi halinde, 31.12.2017 tarihine kadar sosyal denge tazminatının, sona eren sözleşmede öngörülen hükümler esas alınabileceği, dolayısıyla önceki sözleşmede belirlenen ödeme kalemleri yıllık artış oranında esas alınabileceği belirtilmektedir.

01.01.2016-31.12.2017 tarihlerini kapsayan sözleşmeyle de yapılan iyileştirme, 15.03.2012 tarihinden önceki sözleşme hükümleriyle belirlenen konularda ve varsa yıllık artış oranı kadar artış yapılarak, tespit edilen bedel ortalama aylık tavan tutarı olarak esas alınması, bunun üzerinde bir ödeme yapılmış ise bu miktarın kamu zararı olması gerektiği değerlendirilmektedir.

Buna göre, Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan 2012-2013 dönemine ait (15.03.2012 tarihinden önce imzalanan) ve süresi biten sözleşmede, konuları ve yıllık artış oranları sözleşmede aynen belirlenmiş hükümlere göre yapılacak artışın 31.12.2016 tarihine kadarki artışların da hesaplamaya dahil edildikten sonra, bu tutarın üzerinde yapılan ödemenin kamu zararı olduğu değerlendirildiğinden, bu tutarın tespiti için denetçisine yazılmasına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.