Sayıştay 6. Dairesi 717 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 21.01.2020

• Karar No: 717

• İlam No: 255

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal Denge Ödemesi

….. Belediye Başkanlığı ile …. Sendikası (….) arasında imzalanan ve 16.05.2016 tarihinden itibaren yürürlüğe giren Toplu İş Sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içermesi ve …. Belediyesinde çalışan …. üyesi çalışanlara 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan fazla sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.

375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükümlerine yer verilmiştir.

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3’üncü Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin 4’üncü Bölümünün “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmekte olup devamında yer alan 7 nci maddede ise;“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan ‘31/12/2015’ ibaresi ‘31/12/2017’ şeklinde uygulanır.” ifadesi yer almıştır.

Buna göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2017 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2017 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, yeni sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Diğer taraftan 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.

…. Belediyesi ile …. Sendikası arasında 14.03.2012 tarihinde yürürlüğe giren ve 15.05.2014 tarihinde sona eren sözleşmenin 10’uncu maddesine göre, …. üyesi çalışanlarının almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay net …TL iyileştirme zammı ödeneceği, 11’inci maddesinde memurlara kurban bayramında, ramazan bayramında ve yılbaşında net … TL ödeneceği belirtilmiştir.

…. Belediyesi ile …. arasında imzalanan ve 16.05.2016-31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan Sözleşmenin 8’inci maddesinde, sözleşmenin imzalandığı tarihten itibaren her yıl sonunda ÜFE+TÜFE/2 ortalaması + 2 puan şeklinde zam yapılacağı ve bu zammın nakdi olarak verilen ve paraya tahakkuk eden tüm maddelere aynen uygulanacağı belirtilmiştir.

Bahsi geçen Sözleşmenin “mali haklar” başlıklı 6’ncı Bölümünün;

“İyileştirme Zammı” başlıklı 25’inci maddesinde “…. üyesi memur, vekil memur ve sözleşmeli personele iyileştirme zammı olarak halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay maaş günü net …TL toplu iş sözleşmesi ücreti ödenir.”,

“İkramiye” başlıklı 26’ncı maddesinde “Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, yılbaşında net …. TL ve 1 Mayıs'ta net …. TL memur , vekil memur ve sözleşmeli personele ikramiye verilir.”,

“Yakacak yardımı” 27’nci maddesinde “çalışan memur ve sözleşmeli personele her yıl kasım ayında net ….TL tutarında yakacak yardımı nakdi ödenir.”,

denilmiştir.

Sözleşmenin 8’inci maddesi doğrultusunda söz konusu mali hakları ilgilendiren ve paraya tahakkuk eden maddelere sözleşmenin imzalanmasını müteakip her yıl sonunda ÜFE+TÜFE/2 ortalaması + 2 puan şeklinde artış uygulanmıştır.

375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde; sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarın, 4688 sayılı Kanuna göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçemeyeceği belirtilmiştir. Sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının hesabında, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 3. Dönem Toplu Sözleşme’nin, yerel yönetim hizmet koluna ilişkin düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1’inci maddesinde belirlenen en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünün esas alınması gerektiği belirtilmiştir. 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesi ile tavan tutar açısından tamamen bir serbestlik tanınmamış olup 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan bir sözleşmenin varlığı halinde eğer bu sözleşmede personele ödenen ortalama aylık tutar, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise tavan tutar olarak sözleşmede belirlenen ortalama aylık tutarın esas alınabileceği ifade edilmiş olup bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, yani 14.03.2012 tarihinde uygulanan sözleşmenin son döneminde personele ödenen ortalama aylık ücret, 2017 yılı en yüksek Devlet memuru aylığının % 100’ünden (01.06.2017-30.06.2017 döneminde 912,55 TL, 01.07.2017-31.12.2017 döneminde 975,71 TL) düşük olduğundan dikkate alınmamıştır.

…Belediyesinde, 16/05/2016 ile 31/12/2017 tarihlerinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca Tüm-Bel-Sen üyesi personeline yapılan sosyal denge ödemesi 2017 yılı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) % 100’ünden fazla olduğundan kamu zararına neden olunmuştur.

Belediye Başkanı ….’ın sorumluluğu …. Başkanlığı ile …. arasında imzalanan ve 16.05.2016 tarihinden itibaren geçerli olan sözleşmeyi imzalamasından kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla, Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …. bu sözleşmeye dayalı ödemeler dolayısıyla meydana gelen kamu zararından mevzuata aykırı sözleşmeyi imzalaması nedeniyle sorumludur.

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir.

5018 sayılı Kanun’un;

“Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’ncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.”,

hükümlerine yer verilmiştir.

5018 sayılı Kanun uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerini yerine getiren harcamalar ile ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

Sorumlular tarafından toplu sözleşmede net ya da brüt ayrımına gidilmemiş olup ….Belediyesi ile …. arasında akdedilen ve 16.05.2016-31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesinde tarafların karşılıklı iradesinin anılan miktarın net olarak ödenmesine yönelik olduğunu ifade etmişlerse de, “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme"nin yerel yönetim hizmet koluna ait düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1’inci maddesinde; "Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32'nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (Ek gösterge dahil) %100'üdür." denilmek suretiyle sosyal denge ödemesinde personele ödenebilecek tavan tutar brüt olarak tespit edilmiştir.

Sorumlular Sayıştay Dairlerince verilen kararların bulunduğunu ifade etmişlerse de, Sayıştay Dairelerince herhangi bir konuda verilmiş kararlar ancak bahsi geçen konu ile ilgili bağlayıcılık taşımakta, 6085 Sayılı Kanun’un 58’inci maddesi gereğince sadece Sayıştay Genel Kurulunca alınmış içtihadı birleştirme kararları uygulama açısından benzer nitelikteki hususlarda bağlayıcı olmaktadır. Bahse konu edilen hususta herhangi bir içtihadı birleştirme kararı bulunmamaktadır. Bununla birlikte …. Belediyesi 2016 yılı Hesabının Sayıştay 6’ncı Dairesinde yargılanması sonucu düzenlenen …. tarih ve …. nolu ilamda yapılan sosyal denge ödemeleri için beraat karar verildiği ifade edilse de ….Belediyesinde 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 15.01.2012-14.05.2014 dönemini kapsayan sözleşmede belirtilen tutarlar tavan olarak alınmış ve 2016 yılında yapılan ödemeler de tavan tutarı geçmediğinden konu hakkında beraat kararı verilmiştir. Oysa ….Belediyesi tarafından yapılan sosyal denge ödemelerinde tavan tutar aşılmak suretiyle kamu zararına yol açılmıştır.

Savunmalarda Türkiye’nin de taraf olduğu ILO sözleşmeleri uyarınca kamu kurumlarının toplu sözleşme yapma hakkının korumaya alındığı, Anayasanın 90’ncı maddesi gereğince de uluslararası anlaşmaların kanun hükmünde olduğu, dolayısıyla idarelerce imzalanan toplu iş sözleşmeleri hükümlerinin kanunlarla kısıtlanamayacağı denilmişse de;

ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı Sözleşmeleri çalışanların toplu sözleşme haklarını güvence altına almak için düzenlenmiştir. Anayasa’nın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde işçi ve işverenlerin karşılıklı olarak sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları belirtilmiş, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının da kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış, bu kapsamda 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nda gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle kamu çalışanlarının kanuni düzenlemelere uygun olmak şartıyla toplu sözleşme yapma hakkı verilmiştir. Dolayısıyla sınırı aşan ödemeler nedeniyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde …. Belediye Başkanlığı ile ….Sendikası (….) arasında imzalanan sözleşme gereği söz konusu sendikaya üye personellere 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması sonucu neden olunan kamu zararı tutarı …. TL’nin;

….TL'nin Üst Yönetici (Belediye Başkanı-Sözleşmeyi İmzalayan) …. ile Harcama Yetkilisi …. ve Gerçekleştirme Görevlisi ….'e,

…. TL'nin Üst Yönetici (Belediye Başkanı-Sözleşmeyi İmzalayan) …. ile Harcama Yetkilisi ….. ve Gerçekleştirme Görevlisi …..'e,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy

Üye ….’in karşı oy gerekçesi:

Belediye ile …..arasında imzalanan 16.05.2016-31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sözleşmeye göre, belediyede çalışan sendika üyesi memur personele 2017 yılında mevzuatta belirlenen sınırlara uyulmaksızın sosyal denge tazminatı ödenmesi ile ilgili olarak,

Sosyal denge sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin, gerek 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32 ve Geçici 14’üncü maddesi, gerekse 375 sayılı KHK’nin Ek 15’inci madde hükmü gereği, sözleşmeleri sona eren veya karşılıklı feshedilen idarelerin sözleşmeleri, sona erdiği ya da feshedildiği tarihi izleyen bir ay içerisinde, sona erdiği veya feshedildiği tarih ile Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere, Kanun’un 32’nci maddesi hükümleri çerçevesinde sözleşme imzalayabilecekleri belirtilmiştir.

Geçici 14’üncü maddesine göre 15.03.2012 tarihinden önce idareler ve sendikalar arasında değişik adlar altında yapılan sözleşmelerin uygulanmasında, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebileceği, 31.12.2017 tarihinden önce sözleşmenin herhangi bir sebeple sona ermesi ve yeni sözleşme düzenlenmesi halinde, 31.12.2017 tarihine kadar sosyal denge tazminatının, sona eren sözleşmede öngörülen hükümler esas alınabileceği, dolayısıyla önceki sözleşmede belirlenen ödeme kalemleri yıllık artış oranında esas alınabileceği belirtilmektedir.

16.05.2016-31.12.2017 tarihlerini kapsayan sözleşmeyle de yapılan iyileştirme, 15.03.2012 tarihinden önceki sözleşme hükümleriyle belirlenen konularda ve varsa yıllık artış oranı kadar artış yapılarak, tespit edilen bedel ortalama aylık tavan tutarı olarak esas alınması, bunun üzerinde bir ödeme yapılmış ise bu miktarın kamu zararı olması gerektiği değerlendirilmektedir.

Buna göre, Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan 2012-2013 dönemine ait (15.03.2012 tarihinden önce imzalanan) ve süresi biten sözleşmede, konuları ve yıllık artış oranları sözleşmede aynen belirlenmiş hükümlere göre yapılacak artışın 31.12.2017 tarihine kadarki artışların da hesaplamaya dahil edildikten sonra, bu tutarın üzerinde yapılan ödemenin kamu zararı olduğu değerlendirildiğinden, bu tutarın tespiti için denetçisine yazılmasına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.