Sayıştay 6. Dairesi 708 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 19.12.2019

• Karar No: 708

• İlam No: 54

• Madde No: 23

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yasal Sınırların Üzerinde Sosyal Denge Tazminatı Ödenmesi

….. Belediyesi ….. Müdürlüğünde çalışan personele yasal sınırların üzerinde Sosyal Denge Tazminatı ve çeşitli adlar altında yardım ödemesi yapıldığı görülmüştür.

Kamu görevlilerinin bazı mali haklarını düzenleyen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanun'un Geçici 14’üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz”

hükümlerine yer verilmiştir.

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin 4’üncü bölümünün “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmekte olup devamında yer alan 7 nci maddede ise;“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan ‘31/12/2015’ ibaresi ‘31/12/2019’ şeklinde uygulanır.” ifadesi yer almıştır.

Anılan mevzuat hükümlerinden açıkça anlaşılacağı üzere belediyelerce personele çeşitli adlar altında ödenen sosyal denge tazminatına en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olmak üzere sınır getirilmiştir. Ancak idarelerce 15 Mart 2012 tarihinden önce yapılmış olup da bu tarihte halen yürürlükte bulunan toplu sözleşmeler açısından istisna getirilmiş olup bu sözleşmelerin uygulanmasına, sözleşmede öngörülen süre sonuna kadar devam edilebileceği ve süre bitiminde yeniden sözleşme yapılabileceği belirtilmiştir. Bu kapsamda 31.12.2015 tarihine kadar yapılacak sözleşmelerde belirlenen sosyal denge tutarlarının, en yüksek devlet memuru aylığının %100 ünün üzerinde kalması durumunda sözleşmede belirtilen ödemelerin ortalama aylık tutarı, tavan kabul edilebilecektir.

31.12.2015 tarihi toplu sözleşmelere konulan hükümler uyarınca uzatılmakta olup son olarak yürürlükte bulunan 4’üncü dönem Toplu Sözleşme ile bu tarih 31.12.2019 olarak değiştirilmiştir.

…. Belediyesi ile …. Sendikası arasında akdedilen, yürürlük tarihleri 27.07.2010–27.07.2012 olan Toplu İş Sözleşmesinde 29.12.2011 tarihinde yapılan ek protokol ile değişiklikler yapılmıştır. Bu kapsamda aylık olarak net …. TL iyileştirme yardımı ve dini bayramlardan önce net ….TL bayram yardımı yapılacağı öngörülmüştür.

Anılan toplu iş sözleşmesinin hükümleri 31.12.2013 tarihinde 30.04.2014 tarihine kadar uzatılmıştır.

14.04.2014 tarihinde imzalanan iki yıl süreli toplu iş sözleşmesinde ise en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü oranında iyileştirme yapılacağı hükmolunmuş ancak 03.08.2015 tarihinde yapılan ek protokol ile Kurban Bayramından önce net …. TL bayram yardımı yapılacağı ibaresi eklenmiştir.

29.03.2016 tarihinde imza edilen ve bitiş tarihi 15.04.2018 olarak öngörülen toplu iş sözleşmesinde de; aylık …. TL iyileştirme yardımı, Ramazan Bayramından önce …. TL ve Kurban Bayramından önce …. TL olmak üzere bayram yardımı, her yıl Eylül ayında yükseköğrenime kadar eğitim gören çocukları olan personel için …. TL ve yükseköğrenim gören çocuğu olan personel içinse …. TL olmak üzere eğitim yardımı, … TL doğum yardımı, …. TL evlenme yardımı, …. TL ölüm yardımı, engelliler gününde engelli personele …. TL yardım yapılacağı, bunların net tutarlı yardımlar olduğu, ikinci yıl tüm yardımların net %10 arttırılacağı öngörülmüştür.

Son olarak 17.04.2018 tarihinde imzalanan ek protokol ile toplu iş sözleşmesindeki bazı maddeler değiştirilerek aylık …. TL iyileştirme yardımı, Ramazan Bayramından önce …. TL ve Kurban Bayramından önce …. TL olmak üzere bayram yardımı, her yıl Eylül ayında yükseköğrenime kadar eğitim gören çocukları olan personel için …. TL ve yükseköğrenim gören çocuğu olan personel içinse …. TL olmak üzere eğitim yardımı, ….TL doğum yardımı, …. TL evlenme yardımı, …. TL ölüm yardımı, engelliler gününde engelli personele ….TL yardım yapılacağı, ek protokol ile toplu iş sözleşmesinin süresinin 31.03.2019’a uzatıldığı akdedilmiştir.

Mevzuat doğrultusunda 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14’üncü maddesince öngörülen 15.03.2012 tarihinden önce ….Belediyesince akdedilen toplu iş sözleşmesinde yapılan ek protokolde net …. TL iyileştirme yardımı ve dini bayramlardan önce net ….TL bayram yardımı öngörülmüş olup sosyal denge tazminatının güncel tavan tutarının belirlenmesinde bu rakam önem arz etmektedir. Bu sözleşmede öngörülen söz konusu rakamların aylık ortalaması net …. TL olmakta, damga vergisi ile gelir vergisi eklendiğinde brüt tutar ….. TL olmaktadır.

Söz konusu tutarın 2018 yılı için en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olan tavan tutarı geçip geçmediğine bakılacak olursa, 2018 yılının ilk altı ayı için geçerli olan tavan tutar …. TL, ikinci altı aylık dilim için geçerli olan tavan tutar …. TL’dir.

Sonuç itibarı ile Belediyenin 15.03.2012 tarihinden önce yürürlükte bulunan toplu iş sözleşmesindeki yardım tutarlarının, 2018 yılı için geçerli tavan tutarları aşmadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla 2018 yılı itibariyle, Belediyenin 2012 yılında yürürlükte bulunan toplu iş sözleşmesinin, sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesinde bir etkisi kalmamıştır. Bu nedenle en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü oranındaki tavan tutarın üzerinde yapılan her türlü ödeme kamu zararına neden olmuştur.

Tespit edilen kamu zararından, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddeleri gereğince ödeme emri ve eki belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ile toplu iş sözleşmesini imza eden belediye başkanının sorumluluğu bulunmaktadır.

Sorumlular savunmalarında; 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde bir tavan tutar bulunmadığı gerekçesiyle kamu zararına sebebiyet verilmediğini, mevzuatın sosyal denge ödemelerine ilişkin bir üst sınır getirmediğini ifade etmişlerse de, sosyal denge ödemelerine ilişkin tavan tutarla ilgili olarak; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesi 4688 sayılı Kanun gereği yapılacak toplu sözleşmeyi işaret etmektedir. 2012 yılının başından itibaren imzalanan birinci dönem dâhil toplu sözleşmeler incelendiğinde en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olarak belirlenen üst sınırın hepsinde yer aldığı görülecektir. Yani 4688 sayılı Kanunun belirlediği tarih olan 15.03.2012 tarihinden önce idarelerce imzalanmış olan toplu sözleşmeler bu tarihten sonra süre uzatımı yoluyla kullanılmaya devam edilebilecek ancak yeni hükümler eklemek yoluyla sağlanan sosyal denge ödemelerine ilişkin artışlar ödenemeyecektir.

Sorumlular sosyal denge ödemelerine ilişkin tavan tutarın 4’üncü Dönem Toplu Sözleşmeyle getirildiğini iddia etmişlerse de söz konusu tavan tutar 2012-2013 yıllarını kapsayan 1. Dönem Toplu Sözleşmeden itibaren değişmeden günümüze kadar gelmiştir. Yine yukarıda belirtildiği üzere 375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesi sosyal denge ödemelerine ilişkin ödenebilecek tavan tutar konusunda 4688 sayılı Kanun gereği imzalanacak toplu sözleşmeleri işaret etmektedir.

Sorumlularca 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış sözleşmelerin 31.12.2019 tarihini geçmeyecek şekilde yenilenmesini yasaklayan bir hüküm bulunmadığını iddia edilmişse de, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14’üncü maddesinden, 1. Dönem Toplu Sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemelerine ilişkin tavan tutarın, Belediyece 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen toplu iş sözleşmesinde belirlenen tutarların aylık ortalamasının altında kalması halinde, Belediyece akdedilen tutarın tavan tutar olarak esas alınabileceği, dolayısıyla 15.03.2012 tarihinden sonra yeniden akdedilen yahut süresi uzatılan sözleşmelerin geçerli olacağı, ancak her halde 15.03.2012 tarihinde yürürlükte olan ödemelerin aylık ortalamalarının tavan olacağı anlaşılmaktadır.

Sorumluların bir başka iddiası da bayram, eğitim, doğum, evlenme vb. yardımların ödenememesine ilişkin bir mevzuat hükmü bulunmadığıdır. Ancak 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14’üncü maddesinde, Belediyece akdedilen toplu iş sözleşmelerinden 15.03.2012 tarihinden önce yürürlükte bulunup da uygulanmasına devam eden ve bu sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemelerinin tavan olarak hesaplanmasında, personele ödenen ortalama aylık tutarlar esas alınacaktır. Aynı maddenin ilk fıkrasında da bu ödemelerin hangi ad altında ödendiği önemli olmadığı belirtilmiş olduğundan toplu iş sözleşmesi kapsamındaki tüm ödemeler hesaba dahil edilecektir. 15.03.2012 tarihinde Belediyece ödenen sosyal denge tutarlarına bayram yardımı tutarları da dâhil edilmiştir.

Sorumlular Sayıştay Dairlerince verilen kararların bulunduğunu ifade etmişlerse de, Sayıştay Dairelerince herhangi bir konuda verilmiş kararlar ancak bahsi geçen konu ile ilgili bağlayıcılık taşımakta, 6085 Sayılı Kanun’un 58’inci maddesi gereğince sadece Sayıştay Genel Kurulunca alınmış içtihadı birleştirme kararları uygulama açısından benzer nitelikteki hususlarda bağlayıcı olmaktadır. Bahse konu edilen hususta herhangi bir içtihadı birleştirme kararı bulunmamaktadır.

Savunmalarda belirtilen bir diğer husus da Türkiye’nin de taraf olduğu ILO sözleşmeleri uyarınca kamu kurumlarının toplu sözleşme yapma hakkının korumaya alındığı, Anayasanın 90’ncı maddesi gereğince de uluslararası anlaşmaların kanun hükmünde olduğudur. Dolayısıyla idarelerce imzalanan toplu iş sözleşmeleri hükümlerinin kanunlarla kısıtlanamayacağıdır.

ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı Sözleşmeleri çalışanların toplu sözleşme haklarını güvence altına almak için düzenlenmiştir. Anayasa’nın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde işçi ve işverenlerin karşılıklı olarak sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları belirtilmiş, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının da kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış, bu kapsamda 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nda gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle kamu çalışanlarının kanuni düzenlemelere uygun olmak şartıyla toplu sözleşme yapma hakkı verilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, ….. Belediyesi …. Müdürlüğünde çalışan personele yasal sınırların üzerinde Sosyal Denge Tazminatı ve çeşitli adlar altında yardım ödemesi yapılması sonucu neden olunan kamu zararı tutarı ….. TL’nin;

…. TL’sinin Sözleşmeyi İmzalayan Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …., Harcama Yetkilisi (…) …. ve Gerçekleştirme Görevlisi (….) ….’e,

…. TL’sinin Sözleşmeyi İmzalayan Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …., Harcama Yetkilisi (….) …. ve Gerçekleştirme Görevlisi ….’e,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy:

Üye ….’un karşı oy gerekçesi:

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.

Bu bağlamda 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK’nin Ek 15’nci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde Belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira, toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü, aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.

Buradan hareketle “en yüksek Devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde geçen, “ … Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir...” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.

Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı”nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, ….. Belediyesi tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirilmektedir.

Belirtilen gerekçelerle, konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.