Sayıştay 6. Dairesi 693 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 22.10.2019

• Karar No: 693

• İlam No: 352

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2015

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Muhasebe Yetkilisinin İmzası Olmadan Ödeme Yapılması

… tarih ve … sayılı asıl İlamın …’inci maddesi ile tazminine hükmolunan konu ile ilgili olarak Temyiz Kurulunun … tarihli ve … tutanak numaralı bozma kararı üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince konunun görüşülmesine karar verildi.

Asıl ilamın …’inci maddesiyle; … sayılı ödeme emri belgelerinde yer alan tutarların Muhasebe Yetkilisi imzası olmadan ödenmesi sonucu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinin (g) bendi uyarınca mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması suretiyle …-TL kamu zararına neden olunduğu gerekçesiyle bu tutarın tazminine hükmedilmişti.

Bu tazmin hükmüne ilişkin olarak Gerçekleştirme Görevlisi sıfatı ile sorumlu tutulan … ve … ile Harcama Yetkilisi sıfatı ile sorumlu tutulan … tarafından Sayıştay Temyiz Kuruluna yapılan temyiz başvuruları üzerine anılan Kurulca düzenlenen … tarih ve … tutanak sayılı İlamın 3’üncü maddesiyle;

Konu öncelikle esas yönü ile incelendikten sonra sorgu konusu edilen ödeme emirleri ile … Derneğine ait kira, elektik ve su bedellerinin belediye tarafından ödenmesinde 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 13,14,15 ve 75’inci maddeleri uyarınca mevzuata uyarlılık bulunmadığı,

… Belediye Meclisinin … tarih ve … nolu kararı ile 5393 sayılı Kanun’un 14’üncü maddesinin (b) bendindeki “mabetlerin yapımı, bakımı, onarımını yapabilir” hükmü uyarınca dini yapıların bakım ve onarımını gelen talepler doğrultusunda programa alarak yapmayı kabul ettiği, Belediye Başkanlığının söz konusu meclis kararı ve 5393 sayılı Kanun’un 13,14,15 ve 75’inci maddelerine atfen … Derneği ile protokol imzalamak suretiyle Derneğin kira, boya, badana, elektik, su gibi masraflarını ödemeyi üstlendiği,

Ancak, bahse konu durumun 5393 sayılı Kanun’un yukarıda anılan hükümleri doğrultusunda değerlendirilmesi neticesinde meclis kararında belirtilen bakım ve onarım şartı aşılarak derneğin mevzuata aykırı olarak desteklenmesi ve kira, elektik ve su bedellerinin ödenmesi suretiyle 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi uyarınca bir kamu zararı oluştuğunun açık olduğu,

Konunun sorumluluk yönü ile değerlendirilmesine ilişkin olarak; sorumlularca gönderilen dilekçelerde belirtildiği üzere …’un … yevmiye numaralı ödeme emirleri ile …’nın ise … yevmiye numaralı ödeme emirleri ile yapılan ödemelerin hiçbir sürecinde bulunmadıkları yönündeki iddiaları üzerine yapılan incelemede sorumluların anılan ödeme emirlerinde imzalarının olmadığı anlaşıldığından kamu zararının sorumluluk yönünden yeniden dağıtılmasının uygun olacağı,

belirtilerek konunun sorumluluk yönünden Gerçekleştirme Görevlisi … ve …’nın iddialarının araştırılmasını, esas yönünden ise … Derneği ile bir protokol hazırlayarak derneğin kira, boya, badana, elektik, su gibi tüm masraflarının 5393 sayılı Kanun’un 13,14,15 ve 75’inci maddelerine aykırı olarak ödenmesi sonucunda oluşan kamu zararının yeniden tespitini teminen söz konusu tazmin hükmü bozularak, dosyanın Dairemize tevdiine karar verilmiştir.

Asıl ilamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan … ve Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan … tarafından Sayıştay Temyiz Kuruluna yapılan temyiz başvurusu üzerine ise anılan Kurul … tarih ve … ve … tutanak sayılı ilamlarıyla, söz konusu tazmin hükmüne karşı asıl ilamda Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan …’un temyiz başvurusu üzerine düzenlenen … tarih ve … tutanak sayılı ilam ile hüküm bozulduğundan Kurulca yapılacak işlem olmadığına, ancak aynı mahiyette olan bahse konu dosyaların gereği yapılmak üzere bozma kararı verilen dosya ile birleştirilerek Dairemize gönderilmesine karar vermiştir.

Temyiz Kurulunun anılan kararlarına istinaden Dairemize havale edilen dosyalar ve konuya ilişkin Denetçi tarafından düzenlenen … tarihli ek rapor ve eklerinin incelenmesi sonucunda gereği düşünüldü;

Her ne kadar Temyiz Kurulu Kararında sorumluluk yönünden Gerçekleştirme Görevlisi … ile … ‘nın iddialarının araştırılması, esas yönünden ise … Derneği ile bir protokol imzalanması sonucunda derneğin kira, boya, badana elektrik, su gibi tüm masraflarının 5393 sayılı Kanun’un 13,14,15 ve 75. Maddelerine aykırı olarak ödenmesi gerekçesiyle kamu zararının oluştuğu belirtilerek söz konusu zararın yeniden tespiti için anılan tazmin hükmü bozulmuşsa da;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Mali Hizmetler Birimi” başlıklı 60’ıncı maddesinde;

“…

Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez. Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini yürütenler malî işlem sürecinde görev alamazlar.

…”

Aynı Kanun’un “Muhasebe Hizmeti ve Muhasebe Yetkilisinin Yetki ve Sorumlulukları” başlıklı 61’inci maddesinin ilk fıkrasında ise;

“Muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler muhasebe yetkilisidir. Memuriyet kadro ve unvanlarının muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi yoktur.”

hükümleri yer almaktadır.

Anılan mevzuat hükümleri uyarınca, kurum adına ödeme yapabilme yetkisi sadece muhasebe yetkilisine tanınmış olup, üst yönetici olan belediye başkanı dahil olmak üzere hiç kimsenin kurum bütçesinden ödeme yapma yetkisi bulunmamaktadır. Nitekim bu durumu engellemek üzere Kanun Koyucu harcama yetkilisi ve muhasebe yetkilisi görevlerinin birleşemeyeceğine hükmetmiş bulunmaktadır.

Sorgu konusu edilen … numaralı ödeme belgelerinin incelenmesi neticesinde; ödeme emirlerinin Harcama Yetkilisi sıfatı ile … ve Gerçekleştirme Görevlisi sıfatı ile …tarafından imzalandığı, söz konusu ödemelerin banka çeki aracılığı ile yapıldığı ve çeki alan kişinin …, çeki keşide eden kişinin ise Belediye Başkanı … olduğu, bu ödeme emri belgelerinden … no.lu belgeler için çek karşılığı olan tutarların … tarafından, … no.lu ödeme emri belgelerinde yer alan çek karşılığı tutarların ise bir başka belediye çalışanı tarafından tahsil edildiği, … no.lu ödeme emri belgelerinde ise Gerçekleştirme Görevlisi sıfatı ile belgeleri imzalayan ismin … olduğu ve evraklara ait çek karşılıklarının başka belediye çalışanları tarafından tahsil edildiği, son olarak …numaralı ödeme emri belgesinde ise düzenlenen gönderme emri belgesinde Belediye Başkanı …’nın imzasının bulunduğu görülmektedir. Ayrıca, belediyede Muhasebe Yetkilisi olarak görevli ve yetkili olan ve o tarihlerde izinli olmayan Muhasebe Yetkilisi … ve Muhasebe elemanı … tarafından ilgili ödeme emri belgelerine ilişkin olarak düzenlenen tutanaklarda söz konusu ödemelerin kendi kontrolleri dışında yapıldığı ve ödeme aşamasında herhangi bir dahillerinin olmadığı net biçimde ifade edilmiştir.

Bu çerçevede, … Belediye Başkanı …’nın … sayılı ödeme emri belgelerinin tamamında hem Harcama Yetkilisi olarak, hem de ödemelerin yapılmasına vesile olması sebebiyle Muhasebe Yetkilisi olarak görev aldığı anlaşıldığından, sorgu konusu edilen ödeme belgelerinin görevli ve yetkili olmayan kişiler tarafından imzalanarak ödeme yapıldığı hususu açıktır.

Öte yandan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinde;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga: 22/12/2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.

…” denilerek kamu zararı tanımlanmış olup kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterler belirlenmiştir. Anılan mevzuat hükmüne göre, bir eylem, işlem ya da kararın kamu zararı olarak nitelendirilebilmesi için söz konusu durumun mevzuata aykırı olmasının yanı sıra kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olması ve kamu zararının belirlenmesine temel teşkil eden kriterlerden biri neticesinde ortaya çıkması gerekmektedir.

Sorgu konusu edilen ödeme emri belgelerinde mali işlem sürecinin mevzuata uygun olarak gerçekleşmediği ve usulüne uygun olarak düzenlenmeyen ödeme emri belgeleri ile ödeme yapıldığı tespit edilmekle birlikte, hatalı uygulama sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmadığı ve sorgu konusu edilen husus kamu zararının belirlenmesinde esas alınan unsurlardan herhangi biri kapsamında olmadığından 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinde ifade edilen ‘kamu zararı’ kavramının kurucu unsurlarının oluşmadığı görülmektedir.

Mevzuata açık olarak aykırılık taşıyan söz konusu işlemler, idari bir incelemenin konusudur. Nitekim Dairemizin … tarih ve … no.lu kararı ile de söz konusu işlemlerin incelenmesi, soruşturulması ve sonucundan bilgi verilmesini teminen konu İçişleri Bakanlığına yazılmıştır.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve açıklamalar neticesinde, söz konusu işlemlerin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesi kapsamında kamu zararı olarak değerlendirilmemesi ve mevzuata aykırılık taşıyan işlemlerin incelenmesi için konunun İçişleri Bakanlığına yazılmış olması gerekçeleriyle konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca İşbu Ek İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy:

Üye …’nun karşı oy gerekçesi:

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Malî Hizmetler Birimi” başlıklı 60’ıncı maddesinde;

“Kamu idarelerinde aşağıda sayılan görevler, malî hizmetler birimi tarafından yürütülür:

…

k) Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak.

…

Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez. Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini yürütenler malî işlem sürecinde görev alamazlar.

…”

“Muhasebe Hizmeti ve Muhasebe Yetkilisinin Yetki ve Sorumlulukları” başlıklı 61’inci maddesinde;

“Muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler muhasebe yetkilisidir. Memuriyet kadro ve unvanlarının muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi yoktur.

Muhasebe yetkilisi, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur. 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülür. Muhasebe yetkilileri gerekli bilgi ve raporları düzenli olarak kamu idarelerine verirler.

Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;

a) Yetkililerin imzasını,

b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,

c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,

d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,

Kontrol etmekle yükümlüdür.

Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.

…

Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur. Muhasebe yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır. (Ek cümle: 22/12/2005-5436/10 md.; Değişik: 24/7/2008-5793/35 md.) Muhasebe yetkililerinin görev ve yetkilerinin yardımcılarına devredilmesine, muhasebe yetkililerinin herhangi bir nedenle görevlerinden ayrılmalarında muhasebe hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin düzenleme yapmaya ve sertifika sınavlarına girmeye hak kazanılması bakımından muhasebe yetkilisi yardımcısı eşiti görevleri belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. (1)

Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe yetkilisi mutemedidir. Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacakları defter ve belgeler ve diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” denilmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’inci maddesinde ise;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.” denilmektedir.

Görüldüğü üzere 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu üst yönetici, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi ve muhasebe yetkilisini görev bazında çok açık bir şekilde ayrıştırmıştır. İlgili Kanunda Üst Yönetici ile Muhasebe Yetkilisi farklı ve tek bir kişi olarak tanımlamış olup bu görevlilerin alternatifleri sadece izin veya rapor vb. durumlarda geçici olarak mümkün kılınmıştır. Kurum adına herhangi bir ödeme yapılabilmesi yetkisi sadece muhasebe yetkilisine tanınmıştır. Muhasebe yetkilisi herhangi bir harcama kararı alamaz, ancak gerekli belgeler ve şartlar mevzuata uygunsa ödeme yapabilir. Mahalli idare birimi olan Belediyede Üst Yönetici olan Belediye Başkanı dahil başka hiçbir kimsenin kurum bütçesinden ödeme yapma yetkisi bulunmamaktadır. Kanun bu durumu engellemek için harcama yetkilisi ve muhasebe yetkilisi görevlerinin birleşemeyeceğini açıkça belirtmiştir.

Öte yandan Kurum bütçesinden banka aracılığı ile herhangi bir ödemenin yapılabilmesi için ya banka çeki kullanılmalı ya da gönderme emri düzenlenmelidir. Gönderme emri muhasebe yetkilisi tarafından imzalanarak düzenlenir. Muhasebe yetkilisi ve muhasebe yetkilisi mutemetlerinin isim, soy isim, imza sirküleri vb. tüm bilgileri bankada bulunmalıdır. Ödemeler ancak bu kişilerin imzası ile düzenledikleri belgeler çerçevesinde yapılabilir.

İlgili belediyenin Muhasebe Yetkilisi tarafından imzalanması gereken ödeme emri ve gönderme emri belgelerinin, görevli ve yetkili olmayan kişiler tarafından imzalanması veya imzalanmadan ödeme yapılması yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine açık aykırılık teşkil etmekte ve usulsüz ödemeler 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’inci maddesinin (g) bendi uyarınca ‘mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması’ kapsamında kamu zararı teşkil etmektedir.

Bu itibarla, … numaralı ödeme emri belgelerinde yer alan tutarın Muhasebe Yetkilisi imzası olmadan ödenmesi sonucu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’inci maddesinin (g) bendi uyarınca neden olunan kamu zararının sorumlularından tazminine hükmedilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.