Sayıştay 6. Dairesi 665 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 30.04.2019

• Karar No: 665

• İlam No: 206

• Madde No: 4

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Vekalet Ücreti

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi ve duruşmada hazır bulunanların sözlü açıklamalarının dinlenmesi sonucunda;

... Belediyesinde müdürlük kadrolarına vekâlet eden personele mevzuat hükümlerine göre ödenmemesi gereken zam ve tazminat farklarının ödendiği görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Vekalet görevi ve aylık verilmesinin şartları” başlıklı 86’ncı maddesinde;

“Memurların kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları halinde yerlerine kurum içinden veya diğer kurumlardan veya açıktan vekil atanabilir.

Bir görevin memurlar eliyle vekaleten yürütülmesi halinde aylıksız vekalet asıldır.

Ancak, ilkokul öğretmenliği (Yaz tatili hariç), tabiplik, diş tabipliği, eczacılık, köy ve beldelerdeki ebelik ve hemşirelik, mühendis ve mimarlık, veterinerlik, vaizlik, Kur'an kursu öğreticiliği, imam-hatiplik ve müezzin-kayyımlığa ait boş kadrolara Maliye Bakanlığının izni (mahallî idarelerde izin şartı aranmaz) ile, açıktan vekil atanabilir.

Aynı kurumdan birinci fıkrada sayılan ayrılmalar dolayısıyla atanan vekil memurlara vekalet görevinin 3 aydan fazla devam eden süresi için, kurum dışından veya açıktan atananlarla kurum içinden ilkokul öğretmenliğine atanan öğretmenler ile veznedarlık görevine atananlara göreve başladıkları tarihten itibaren vekalet aylığı ödenir.

Bu Kanuna tabi kurumlarda çalışan veteriner hekim veya hayvan sağlık memurları, veteriner hekim veya hayvan sağlık memuru bulunmayan belediyelerin veterinerlik veya hayvan sağlık memurluğu hizmetlerini ifa etmek üzere bu hizmetlerle ilgili kadrolara vekalet aylığı verilmek suretiyle atanabilirler.

Yukarıda sayılan haller dışında, boş kadrolara ait görevler lüzum görüldüğü takdirde memurlara ücretsiz olarak vekaleten gördürülebilir.

Bu Kanuna tabi kurumlarda, mali, nakdi ve ayni sorumluluğu bulunan saymanlık kadrolarının boşalması halinde bu kadrolara işe başladıkları tarihten itibaren vekalet aylığı verilmek suretiyle memurlar arasından atama yapılabilir” hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanun'un (04.07.2001 tarih ve 631 sayılı KHK ile değişik) 175’inci maddesinin ikinci fıkrasında ise; kurum içinden veya diğer kurumlardan vekalet edenlere vekalet aylığı ödenebilmesi için, vekilin asilde aranan şartlan taşımasının zorunlu olduğu hükme bağlanmıştır.

Yine aynı Kanunun “Zam ve Tazminatlar” başlıklı 152’nci maddesinde, kimlere ne oranlara kadar özel hizmet tazminatı verileceği tek tek açıklanmış ve III- Ortak Hükümler bendinde de; bu zam ve tazminatların hangi işi yapanlara ve hangi görevlerde bulunanlara ödeneceği, miktarları, ödeme usulü ve esasları, ilgili kurumların yazılı isteği ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca, bütün kurumlan kapsayacak şekilde ve 154’üncü madde uyarınca katsayının Bakanlar Kurulunca değiştirilmesi durumu hariç, yılda bir defa olmak üzere hazırlanacağı ve Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulacağı belirtilmiştir.

Kanunun bu maddesinin verdiği yetkiye istinaden, Bakanlar Kurulunun 17/4/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı “Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar” ve eki cetvellerde, 2006 yılında uygulanacak zam ve tazminatlar ile bunlara ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. Bakanlar Kurulu izleyen yıllarda da, zam ve tazminatları her defasında yeniden belirleme yerine, 2006 yılındaki Kararın aynı şekilde uygulanması yönünde kararlar almıştır. 2016 yılında da 11.1.2016 tarihli ve 2016/8370 sayılı Kararla uygulamaya devam edilmesini kararlaştırmıştır.

2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı Eki Karar'ın 9’uncu maddesinde, 657 sayılı Kanunun 86’ncı maddesi uyarınca; A- Kurumlarınca bir göreve kurum içinden veya diğer kurumlardan vekalet ettirilenlere;

1. Vekaletin, 657 sayılı Kanunun 86’ncı maddesine binaen yapılması ve bu hususun onayda belirtilmiş olması,

2. Vekaletin, Bakanlar Kurulu kararı veya müşterek Karar ile atama yapılması gereken kadro veya görevler için ilgili Bakan, diğer kadro veya görevler için asili atamaya yetkili amir tarafından verilmesi,

3. Vekillerin, genel ve ilgili özel mevzuatı uyarınca asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadro veya görevler için bu sınavlara girebilme hakkının elde edilmiş olması dahil) bir arada taşımaları, kaydıyla; vekalet ettikleri kadro veya görevler için bu Karar uyarınca öngörülen zam ve tazminatların toplam net tutarının, asli kadro veya görevleri karşılığında fiilen aldıkları zam ve tazminatların toplam net tutarından fazla olması halinde, aradaki fark; 657 sayılı Kanunun 175’inci maddesindeki oranlar dikkate alınmaksızın, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve vekalet görevinin fiilen yapıldığı sürece ödeneceği,

Ancak; esas ve usule ilişkin olarak yukarıda belirtilen şartları bir arada taşımayanlara, vekalet nedeniyle öngörülen zam ve tazminatların ödenemeyeceği belirtilmiştir.

04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı “Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik”in “Görevde Yükselme Sınavına Tabi Olarak Atanacaklarda Aranacak Özel Şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde;

“(1) Bu Yönetmeliğin 5’inci maddesinin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

a) Müdür kadrosuna atanabilmek için;

1. 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (b) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

2. Fakülte veya dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,

3. Teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,

4. Teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere yapılacak atamalar dışında, diğer müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle üç yılı uzman, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru ve muhasebeci kadrosunda olmak kaydıyla en az on yıl hizmeti bulunmak,

…

şartıyla görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarına tabi olmaksızın atama yapılabilir” denilmektedir.

Yapılan incelemede, ... Belediyesi’nde bir kısım müdürlüklere vekalet eden personelin genel ve özel mevzuatı uyarınca asaleten atanmada aranan tüm şartları (sınav şartı aranan kadro veya görevler için sınav hakkının elde edilmiş olması dahil) bir arada taşımadıkları; bu sebeple kendilerine fazla ödemede bulunulduğu görülmüştür.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” hükmü yer almaktadır.

Anılan Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinin 2’nci fıkrasında “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü mevcuttur.

Aynı Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükümlerine yer verilmiştir.

Aynı Kanun’un “Kamu zararı” 71 inci maddesinde “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

…

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.

Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.” hükmü mevcuttur.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, kamu görevlilerinin kusurlarından kaynaklanan mevzuata aykırı işlemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması sonucunda kamu zararının meydana geleceği, ilgili mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılmasının da kamu zararına sebebiyet veren haller arasında sayıldığı ve oluşan kamu zararının ise oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edileceği anlaşılmaktadır. Ayrıca ilgili madde hükümlerinde, gider gerçekleştirilirken, gerçekleştirme görevlisi tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisi tarafından imzalanması gerektiği görülmekte olup, söz konusu hükümlerden kişilerin gerçekleştirdiği işlemler sebebiyle sorumluluğun bulunduğu anlaşılmaktadır.

Bu itibarla, ... Belediyesinde müdürlük kadrolarına vekâlet eden personele mevzuat hükümlerine göre ödenmemesi gereken zam ve tazminat farklarının ödenmesi sonucu kamu zararı tutarı … TL’nin;

… TL’sinin Harcama Yetkilisi …, Gerçekleştirme Görevlisi … ve Muhasebe Yetkilisi …’a,

… TL’sinin Harcama Yetkilisi … ve Muhasebe Yetkilisi …’a,

… TL’sinin Harcama Yetkilisi … ve Muhasebe Yetkilisi …’a,

… TL’sinin Harcama Yetkilisi … ve Muhasebe Yetkilisi …’a,

… TL’sinin Harcama Yetkilisi …, Gerçekleştirme Görevlisi … ve Muhasebe Yetkilisi …’a,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine, (Üye …’… “... Belediyesinin … Müdürlüğü görevini kesintisiz olarak 16 yıl vekâleten yürüten …’in yargılama esnasındaki savunması esas alınarak ismi verilen müdür vekilinin belirttiği süre içerisinde meslekte yükselme sınavının Belediye Başkanlığınca açılmadığı anlaşılmıştır. Dolayısıyla, meslekte yükselme sınavı açılmayınca müdür olacak şef, şef olacak memurların da terfi edememesi durumu ortaya çıkmaktadır.

Bu konu, Belediye Başkanlığınca taksirli bir şekilde olmadığı gibi Mülkiye Baş Müfettişleri … ve …’ın 2004 yılı teftiş raporu, …’nun 2006 yılı teftiş raporu, …’in 2010 yılı teftiş raporu ve …’ın 2013 yılı teftiş raporunda Belediye Başkanlarının genel iş yürütümü hukuki dayanakları açıklanarak eleştirilmiş ve bu durum İçişleri Bakanlığına bildirilmiştir. Buna rağmen, ilgili Belediyenin görevde yükselme sınavının geçerli bir sebep ifade etmeden yapılmadığı bu raporlardan da anlaşılmaktadır.

Belediye Başkanınca örnek olarak ismi verilen … Müdür Vekilinin atama onaylarında her ne kadar ücret ödeneceği veya ödenmeyeceği tabirlerinin bulunmaması çoğunluk görüşünde tazmin sebebine esas olunmuşsa da bir görevlinin atama onayı 657 sayılı Kanun’un hak, görev ve ödentilerini kapsadığı kanaatindeyim. Bu nedenle Anayasamızın angarya yasağı ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun memur ücret hakkı hükümleri esas alınarak kamu zararının oluşmadığı kanaatindeyim.

Her ne kadar Denetçi onay veren makamı sorumlu tutmamışsa da, aslında Belediye Başkanlığının görev onayı sebebiyle hem parasal hem de hukuki yönden sorumluluğunun bulunduğu kanaatindeyim. Bu itibarla, sorumluların bu konuda kamu zararına müncer olamayacakları düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.” şeklindeki ayrışık görüşüne karşı) anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla,

Ayrıca, dosya kapsamında söz konusu mevzuata aykırı ödemelerin 2017 yılından önce de yapıldığına ilişkin herhangi bir bilgi ve belge bulunmadığından, 2017 yılı öncesi yapılan ödemeler için Denetçisine muhtıra verilmesine gerek olmadığına, (Üye … ve Üye …’… “... Belediyesinde müdürlük kadrolarına vekâlet eden personelden bazılarının ilgili müdürlüklere vekâleten atamalarının 2017 yılı öncesinde yapıldığı görülmüştür. Dolayısıyla, atamalarının gerçekleştiği tarihten 2017 yılına kadar yapılan ödemeler için de kamu zararı söz konusu olacaktır. Bu itibarla, mevzuata aykırı atamalar sonucu adı geçen personele 2017 yılı öncesinde yapılan ödemelerdeki kamu zararının ve sorumlularının tespit edilip, konu ile ilgili sorumluların savunmalarının alınması için Denetçisine muhtıra verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı) oy çokluğuyla,

karar verildi.