Sayıştay 6. Dairesi 665 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 30.04.2019

• Karar No: 665

• İlam No: 206

• Madde No: 2

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2017

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Sosyal Denge Tazminatı

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi ve duruşmada hazır bulunanların sözlü açıklamalarının dinlenmesi sonucunda;

... Belediye Başkanlığı ile ... Sendikası arasında akdedilen ve 01.01.2016 tarihinden itibaren geçerli olan Toplu İş Sözleşmesiyle adı geçen sendikaya üye personele 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla tutarda sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.

Sosyal denge tazminatı, 11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 33’üncü maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen Ek 15'inci maddesinde düzenlenerek; belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği, ödenebilecek aylık tutarın, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceğine hükmedilmiştir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmiş, ayrıca aynı kanunun Geçici 14’üncü maddesinde de “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” ifadelerine yer verilmiştir. Bununla birlikte kanunun geçici maddesinde esas aldığı 31.12.2015 tarihi Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan Üçüncü Dönem Toplu Sözleşmenin, ‘Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’ başlıklı dördüncü bölümünün 7’nci maddesinde 31.12.2017 tarihine kadar uzatılmıştır.

Bahse konu mevzuata göre, 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2017 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2017 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2017 tarihine kadar ki dönemde, yenilenen sözleşme ile ilgili personele ödenen ortalama aylık meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutar tavan kabul edilecektir. Diğer taraftan aynı dönemde, bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.

... Belediyesi ile ... Sendikası arasında ….2012 tarihinde sözleşme imzalandığı, söz konusu sözleşmenin yürürlüğünün ….06.2011 ile ….06.2014 tarihleri arasını kapsadığı, daha sonra ….06.2014 ile 31.12.2015 tarihleri arasını kapsayan yeni bir sözleşme imzalandığı ve bu sözleşmenin de yürürlüğünün 31.12.2015 tarihinde sona ermesi üzerine yürürlük tarihi 01.01.2016 ile 31.12.2017 tarihi arası olan yeni bir sözleşme imzalandığı görülmüştür.

4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesine göre düzenlenen yeni sözleşmede unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık ücret aynı Kanun’un 32’nci maddesine göre toplu sözleşmede belirtilen tavan tutarı aşıyorsa, bu maddenin yürürlükte olduğu tarihte uygulanan sözleşmedeki personele ödenen ortalama aylık ücret tavan olarak esas alınabilir denmektedir. Yani 2017 yılı için belirlenen tavan tutarlar yerine, bu tavan tutarların yeni sözleşmeyle aşılması halinde bu maddenin yürürlükte olduğu tarihte uygulanan sözleşmedeki tavan tutarlar esas alınabilir. Geçici maddenin yürürlükte olduğu tarihte uygulanan sözleşmedeki tavan tutarlar toplu sözleşmedeki tavan tutarlardan daha yüksek olduğundan, yeni tavan tutar sözleşmeye göre hesaplanmaktadır.

Bu nedenle; ....2012 tarihinde imzalanan ve ….06.2011-….06.2014 tarihlerini kapsayan Toplu Sözleşmeye göre ödenen tutar daha yüksek olduğu için ….2012 tarihinde imzalanıp ….06.2011-….06.2014 tarihlerini kapsayan Toplu Sözleşmeye göre ödenen sosyal denge tazminatları geçerli olmak zorundadır.

Buna göre, ilgili sözleşmenin son yılında personele ödenen ortalama aylık tavan ücret; ulaşım yardımından faydalanan memur personel için … TL, müdür için … TL ve başkan yardımcısı için … TL; ulaşım yardımından faydalanmayan memur personel için … TL, müdür için … TL ve başkan yardımcısı için … TL şeklinde gerçekleşmiştir. Bu tutar yeni tavan tutar olarak esas alınabileceğinden ... Belediyesinde Sosyal Denge Tazminatı olarak memurlara; 2017 yılı için en fazla bu tutarlar ödenebilecektir.

Halbuki 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre; imzalanan, 2016 ve 2017 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde yerel yönetim hizmet koluna ilişkin tazminat tavanı tutarı ... üyesi personel için 01/1/2017-30/06/2017 tarihleri arası için aylık 912,55 TL (95000,096058=912,55 TL), 01/07/2017-31/12/2017 tarihleri arası içinse aylık 975,70 TL (95000,102706 =975,70 TL) olmak zorundadır.

Sorumluların savunmalarında;

Gerçekleştirme görevlisi veya harcama yetkililerinin, 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesi gereğince, belediye meclis kararı ile imzalanan ve bütçeye ödenek olarak konulan “sosyal denge tazminatı” ödemelerini, ilgilisine ödememek gibi bir inisiyatifleri ve toplu sözleşme hükümlerini tartışma/itiraz yetkilerinin olmadığı, dolayısıyla da birinci derecede sorumlu tutulmalarının hakkaniyete uygun olmadığı,

Kamu zararı iddiasının iç hukuk kurallarının yanı sıra uluslararası sözleşmelere de aykırı olduğu, Anayasa’nın 90’ıncı maddesi ve bu kapsamda ILO’nun 98 sayılı sözleşmesine atıf yapılarak sorgu konusunun toplu iş sözleşmesine ve sendikal örgütlülüğe müdahale olduğu, ILO sözleşmelerinde yapılacak olan toplu sözleşmelere ilişkin herhangi bir ücret sınırlamasının yer almadığı, bu savunma ile Anayasa’nın 90’ıncı maddesi ile ilişki kurularak usulüne göre yürürlüğe konulmuş bir uluslararası antlaşma olan ILO sözleşmesi ile Anayasa’nın aynı hükmünün çeliştiği, dolayısıyla ILO sözleşmesinin esas alınmasının gerektiği, savunmalarının ekinde yer alan Sayıştay Daire Kararları göz önüne alındığında, kamu zararına neden olunmadığı,

ileri sürülmüşse de;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; “…Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” hükmü yer almaktadır. Söz konusu hüküm doğrultusunda, Harcama Yetkililerinin ödemeler ile ilgili bütçe, ödenek, harcama talimatının düzenlenmesi ve sair usule ilişkin hususlar doğru olsa bile harcama talimatının mevzuata uygun olmasını temin etme zorunluluğu ve sorumluluğu bulunmaktadır.

Aynı Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca belirlenir.

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.

…”,

denilmektedir.

Bu doğrultuda, 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazete yayınlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “Ön Mali Kontrolün Kapsamı” başlıklı 10’uncu maddesinde;

“Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir”

hükümleri yer almaktadır.

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerini yerine getiren harcamalar ile ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

Ayrıca, ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı Sözleşmeleri çalışanların toplu sözleşme haklarını güvence altına almak için düzenlenmiştir. Anayasa’nın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde işçi ve işverenlerin karşılıklı olarak sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları belirtilmiş, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının da kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış, bu kapsamda 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nda gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle kamu çalışanlarının kanuni düzenlemelere uygun olmak şartıyla toplu sözleşme yapma hakkı verilmiştir.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde ve 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde, kamu görevlilerine sözleşme uyarınca verilecek sosyal denge tazminatının tavan tutarının nasıl hesaplanacağı açıkça belirtilmiştir. Bu emredici hükümlere aykırı sözleşme düzenlenmesi ve bu sözleşme uyarınca ödenen tazminatların hukuka uygun olduğunun savunulması yukarıda açıklandığı üzere mümkün değildir.

Diğer taraftan, Sayıştay Dairelerince herhangi bir konuda verilmiş kararlar ancak bahsi geçen konu ile ilgili bağlayıcılık taşımakta, 6085 Sayılı Kanun’un 58’inci maddesi gereğince sadece Sayıştay Genel Kurulunca alınmış içtihadı birleştirme kararları uygulama açısından benzer nitelikteki hususlarda bağlayıcı olmaktadır. Bahse konu edilen hususta herhangi bir içtihadı birleştirme kararı bulunmamaktadır.

Bu itibarla, ... Belediye Başkanlığı ile ... Sendikası arasında imzalanan ve 01/01/2016-31/12/2017 döneminde geçerli olan sözleşmeler gereği söz konusu sendikaya üye personele 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararı tutarı … TL’nin;

… TL’sinin Üst Yönetici …. (Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi … ve Gerçekleştirme Görevlisi …'a,

… TL’sinin Üst Yönetici …. (Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi … ve Gerçekleştirme Görevlisi …’a,

… TL’sinin Üst Yönetici …. (Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi … ve Gerçekleştirme Görevlisi …’a,

… TL’sinin Üst Yönetici …. (Belediye Başkanı), Muhasebe Yetkilisi …’a,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy

Üye …’… karşı oy gerekçesi:

Belediye ile … Sendikası arasında imzalanan 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sözleşmeye göre, belediyede çalışan sendika üyesi memur personele 2017 yılında mevzuatta belirlenen sınırlara uyulmaksızın sosyal denge tazminatı ödenmesi ile ilgili olarak,

Sosyal denge sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin, gerek 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32 ve Geçici 14. maddesi, gerekse 375 sayılı KHK’nin Ek 15. madde hükmü gereği, sözleşmeleri sona eren veya karşılıklı feshedilen idarelerin sözleşmeleri, sona erdiği ya da feshedildiği tarihi izleyen bir ay içerisinde, sona erdiği veya feshedildiği tarih ile Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere, Kanunun 32. maddesi hükümleri çerçevesinde sözleşme imzalayabilecekleri belirtilmiştir.

Geçici 14. maddesine göre 15.03.2012 tarihinden önce idareler ve sendikalar arasında değişik adlar altında yapıla sözleşmelerin uygulanmasında, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebileceği, 31.12.2017 tarihinden önce sözleşmenin herhangi bir sebeple sona ermesi ve yeni sözleşme düzenlenmesi halinde, 31.12.2017 tarihine kadar sosyal denge tazminatının, sona eren sözleşmede öngörülen hükümler esas alınabileceği, dolayısıyla önceki sözleşmede belirlenen ödeme kalemleri yıllık artış oranında esas alınabileceği belirtilmektedir.

01.01.2016-31.12.2017 tarihlerini kapsayan sözleşmeyle de yapılan iyileştirme, 15.03.2012 tarihinden önceki sözleşme hükümleriyle belirlenen konularda ve varsa yılık artış oranı kadar artış yapılarak, tespit edilen bedel ortalama aylık tavan tutarı olarak esas alınması, bunun üzerinde bir ödeme yapılmış ise bu miktarın kamu zararı olması gerektiği değerlendirilmektedir.

Buna göre, Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan 2012-2013 dönemine ait (15.03.2012 tarihinden önce imzalanan) ve süresi biten sözleşmede, konuları ve yıllık artış oranları sözleşmede aynen belirlenmiş hükümlere göre yapılacak artışın 31.12.2017 tarihine kadarki artışların da hesaplamaya dahil edildikten sonra, bu tutarın üzerinde yapılan ödemenin kamu zararı olduğu değerlendirildiğinden, bu tutarın tespiti için denetçisine yazılmasına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.