Sayıştay 6. Dairesi 639 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İhale Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 26.02.2019

• Karar No: 639

• İlam No: 149

• Madde No: 3

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2017

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yemek Yardımı

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

A) …Belediyesi İtfaiye Amirliği tarafından itfaiye ve zabıta memurlarına yapılan yemek yardımında, yemek maliyetinin yarısı yerine tamamının Belediye Bütçesinden karşılandığı görülmüştür.

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yemek Servis Giderleri” başlıklı 4’üncü maddesinde “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. … Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.” hükmü yer almaktadır.

Yukarıda anılan Yönetmelik hükümlerine göre personele yemek yardımı yapılırken yemek maliyetinin İstanbul, Ankara ve İzmir illeri dışındaki diğer illerde görev yapan memurlar için en fazla yarısının kurum bütçesinden karşılanması, diğer yarısının ise memurlar tarafından ödenmesi gerekmektedir.

Dosya kapsamının tetkikinden, …Belediyesi tarafından itfaiye ve zabıta personelinin yemek ihtiyacını karşılamak üzere, …..’den doğrudan temin yöntemiyle 2017 yılı içerisinde menü başına birim fiyatı …TL’den olmak üzere toplam … adet yemek menüsü alımı yapıldığı, söz konusu yemek menülerinin .. adetinin memurlar için, …adetinin ise zabıta amirliğinde çalışan işçi … için temin edildiği, bahsi geçen … adet yemek menüsü maliyetinin memurlar için en fazla yarısı Belediye Bütçesinden karşılanması gerekirken bu tutarın tamamının Belediye Bütçesinden karşılandığı ve ilgili personelin maaş bordroları incelendiğinde ise bahsi geçen harcamaya ilişkin herhangi bir yemek kesintisinin yapılmadığı anlaşılmıştır.

Açıklanan gerekçelerle, söz konusu yemek maliyetlerinin en fazla yarısının Belediye Bütçesinden karşılanabilmesi mümkün iken, tamamının Belediye tarafından karşılanmasında mevzuata aykırılık bulunmaktadır.

Diğer taraftan, … Belediye Başkanlığı ile … arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesi’nin “Sosyal Yardım Ödemeleri” başlıklı 33’üncü maddesinde toplu iş sözleşmesi kapsamında çalışan işçilere fiilen çalıştıkları her gün için …TL yemek yardımında bulunulacağı düzenleme altına alınmıştır.

Zabıta amirliği bünyesinde çalışan işçi….’e ait maaş bordroları incelendiğinde, Belediye tarafından kendisine Toplu İş Sözleşmesi’nde bahsi geçen tutar kadar yemek yardımında bulunulduğu, ancak alımı yapılan yemek menülerine ilişkin aylık yemek puantajları incelendiğinde ise yıl içerisinde alımı yapılan adet yemek menüsünün söz konusu personel tarafından tüketilmesine rağmen tüm maliyetin Belediye Bütçesinden karşılandığı ve adı geçen personelden bir kesintinin yapılmadığı görülmüştür. Dolayısıyla, kendisine yemek yardımı yapılan taşeron personel için, Belediye Bütçesinden karşılanmak üzere ayrıca bir yemek alımı yapılması mümkün bulunmamaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesi;

“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”,

“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesi;

2’nci fıkrasında “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesi;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”,

“Kamu zararı” 71’inci maddesinde “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

…

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.”

şeklindedir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden, kamu görevlilerinin kusurlarından kaynaklanan mevzuata aykırı işlemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması sonucunda kamu zararının meydana geleceği, ilgili mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılmasının da kamu zararına sebebiyet veren haller arasında sayıldığı anlaşılmaktadır. Ayrıca ilgili madde hükümlerinde, gider gerçekleştirilirken, gerçekleştirme görevlisi tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisi tarafından imzalanması gerektiği görülmekte olup, söz konusu hükümlerden kişilerin gerçekleştirdiği işlemler sebebiyle sorumluluğun bulunduğu anlaşılmaktadır.

Dolayısıyla, Gerçekleştirme Görevlisi … ile Harcama Yetkilileri … ve … meydana gelen zarardan sorumludur.

Bu itibarla, yukarıdaki mevzuat hükümlerine ve açıklamalara aykırı olarak, memurlara yapılan yemek yardımına ilişkin yemek maliyetinin yarısının Belediye bütçesinden karşılanması gerekirken tamamının karşılanması ve Toplu İş Sözleşmesi hükümleri gereği yemek yardımı alan işçi …‘in mükerrer olarak yemek yardımı alması sonucu oluşan toplam …TL kamu zararının,

…TL’sinin Harcama Yetkilisi … ile Gerçekleştirme Görevlisi …’ya,

…TL’sinin Harcama Yetkilisi … ile Gerçekleştirme Görevlisi …’ya,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İşbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy

Üye…’ın karşı oy gerekçesi:

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesinde; “Devlet Memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar, Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelikle tespit olunur” hükmü yer almaktadır. Dikkat edilirse bu maddede “memurların hangi hallerde ve ne şekilde yiyecek yardımından faydalanacakları ve bu hususun hazırlanacak bir yönetmelikle tespit olunacağından” bahsedilmekte olup, her hal ve şartta bu yardımın yapılması mümkün değildir.

657 sayılı Kanun’un yukarıda yer alan 212’nci maddesi hükmü uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 1’nci maddesinde, bu yönetmeliğin amacının Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu, “Yardımın şekli” başlıklı 3’üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı, “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4’üncü maddesinde, yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanacağı, ödenek dağıtımının yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılacağı, yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmının yemek yiyenlerden alınacağı, 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamının kendilerinden alınacağı, “Yardımın şartları” başlıklı 5’inci maddesinde kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödeneğin memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisinin, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği, yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağı, bunlara karşılık memurlardan ücret alınmayacağı, hükümlerine yer verilmiştir.

Yukarıda bahsedilen hükümlerden anlaşılacağı üzere, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği, 657 sayılı Kanun’a tabi memurlara yapılacak yemek yardımının kurumlarca memurlara yemek vermek üzere kurulmuş yemek servisleri aracılığıyla yemek verme şeklinde sağlanması esasına göre düzenlenmiştir. Bu nedenle yiyecek yardımının, yemek servisi birimi kurulmaksızın kurumca doğrudan dışarıdan kupon, kart, ticket, fiş gibi para temsili araçlar ve hizmet alımı ihalesi suretiyle sağlanması mümkün değildir.

Bununla birlikte, yiyecek yardımının kurumlarca kurulan yemek servisi birimlerince 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine uygun olarak hizmet alımı ihalesi suretiyle sağlanması mümkündür.

Bu itibarla, yiyecek yardımının raporda belirtilen şekilde hizmet alımı suretiyle dışarıdan temini, yiyecek yardımı yönetmeliğine aykırı olduğundan, bu işlem sonucu yapılan ödeme mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Bu nedenle kamu kaynağında bir azalma meydana gelmiş ve 5018 sayılı Kanun’un 71’nci maddesi uyarınca kamu zararı oluşmuştur.

Sonuç olarak; yukarıda açıklanan nedenlerle idarece yemek servisi birimi kurulmaksızın doğrudan ihale ile sağlanan yemek yardımı bedelinin tamamının raporda belirtilen sorumlulara ortaklaşa ve zincirleme ödettirilmesine karar verilmesi gerektiği gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

B) İhale dokümanı ve sözleşmede herhangi bir düzenleme yer almamasına rağmen taşeron personelin ayni yemek giderlerinin Belediye bütçesinden karşılandığı görülmüştür.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinin onbeşinci ve onaltıncı fıkraları;

“78.15. Çalışacak personelin yemek ve yol maliyetlerinin isteklilerce ayni olarak karşılanmasının öngörüldüğü işlerde, bu ihtiyaçların isteklilerce ayni olarak karşılanacağı idari şartnamelerin ilgili maddesinde belirtilecek ve aylık gün sayısı gösterilecek, ancak buna ilişkin bir bedel öngörülmeyecek, personelin bu ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin kriterler ve asgari standartlar (yemek çeşidi, kalori vb.) ise ihale dokümanının ilgili bölümünde belirlenecektir. Bu şekilde verilen tekliflerin değerlendirilmesinde ise tekliflerin söz konusu ayni ödemeleri de içerdiği kabul edilerek değerlendirmeler buna göre yapılacaktır.

78.16. İdari şartnamede çalışacak personelin yemek veya yol maliyetinin idarenin yemekhanesinden veya personel servisinden karşılanacağı ve bedelinin yüklenicinin hakedişinden kesileceğine dair bir düzenleme yapılmışsa, yemek ve yol bedelinin ayni olarak karşılanacağı kabul edilecektir. Bu durumda her bir personel için hakedişten kesilecek yemek veya yol bedelinin tutarı idari şartnamede gösterilecektir.”,

Aynı maddenin otuzuncu fıkrası;

“78.30. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde isteklilerin teklif bedelleri varsa yüklenici karı ile aşağıdaki bileşenlerden oluşur:

…

b) İşçilikle Bağlantılı Ayni Giderler: İdari şartnamede işçi sayısıyla bağlantı olarak teklife dahil edilmesi öngörülen ayni giderler teklif bileşeni kabul edilir.

c) Hizmetin Yürütülmesine Yardımcı Unsurlar: İhale konusu hizmet işinin yürütülmesinde yardımcı nitelikte olan ve idari şartnamede belirtilen unsurlar teklif bileşeni kabul edilir.

…”

şeklindedir.

Yukarıda aktarılan Tebliğ düzenlemelerine göre; personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işlerinde ihale konusu işte çalıştırılacak personelin yemek ihtiyacının ayni olarak isteklilerce karşılanması öngörüldüğünde bu hususun idari şartnamede belirtilmesi ve isteklilerin tekliflerinin bahsi geçen ödemeleri de kapsayacağının kabul edilmesi gerekmektedir. Şayet idari şartnamede personelin yemek ihtiyacının İdarenin yemekhanesinden veya personel servisinden karşılanacağı ve bedelinin Yüklenicinin hakedişinden kesileceğine dair bir düzenleme yapılmışsa yemek ve yol bedelinin ayni olarak karşılanacağının kabul edilmesi ve her bir personel için hakedişten kesilecek yemek veya yol bedeli tutarının idari şartnamede gösterilmesi gerekmektedir.

Dosya kapsamının tetkikinden, çeşitli birimlerde çalışan taşeron personelin yemek ihtiyacını karşılamak üzere, Belediye tarafından…’den doğrudan temin yöntemiyle 2017 yılı içerisinde menü başına birim fiyatı ..TL’den olmak üzere toplam … adet yemek menüsü alımı yapıldığı görülmüştür. Ancak bahsi geçen taşeron personelin çalıştırılmasına yönelik yapılan ihaleye ait İdari Şartname’de söz konusu giderlerin isteklilerce karşılanmasının öngörülmediği gibi, Belediye tarafından karşılanacağına dair bir düzenleme de yer almamaktadır. Belediye tarafından, ihaleye verilen ve ayni yemek giderlerini içermeyen teklife binaen, işin Yüklenicisinin hakedişinden herhangi bir kesinti yapılmamasına rağmen ihale dokümanında İdarece karşılanması da öngörülmeyen söz konusu bu giderler Belediye Bütçesinden karşılanmıştır.

Açıklanan gerekçelerle, söz konusu işe ait İdari Şartname, Teknik Şartname ve Yüklenici ile yapılan Sözleşmede İdare tarafından ödeneceği öngörülmeyen taşeron personele ait yemek giderlerinin Belediye Bütçesinden karşılanması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesi;

“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”,

“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesi;

2’nci fıkrasında “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesi;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”,

“Kamu zararı” 71’inci maddesi,

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

…

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.”

şeklindedir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden, kamu görevlilerinin kusurlarından kaynaklanan mevzuata aykırı işlemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması sonucunda kamu zararının meydana geleceği, ilgili mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılmasının da kamu zararına sebebiyet veren haller arasında sayıldığı anlaşılmaktadır. Ayrıca ilgili madde hükümlerinde, gider gerçekleştirilirken, gerçekleştirme görevlisi tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisi tarafından imzalanması gerektiği görülmekte olup, söz konusu hükümlerden kişilerin gerçekleştirdiği işlemler sebebiyle sorumluluğun bulunduğu anlaşılmaktadır.

Dolayısıyla, Gerçekleştirme Görevlisi … ile Harcama Yetkilileri … ve … meydana gelen zarardan sorumludur.

Bu itibarla, yukarıdaki mevzuat hükümlerine ve açıklamalara aykırı olarak, İdare tarafından ödeneceği öngörülmeyen taşeron personele ait yemek giderlerinin tamamının Belediye Bütçesinden karşılanması sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının,

…TL’sinin Harcama Yetkilisi … ile Gerçekleştirme Görevlisi …’ya,

…TL’sinin Harcama Yetkilisi … ile Gerçekleştirme Görevlisi …’ya,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İşbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.