Sayıştay 6. Dairesi 632 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 14.02.2019

• Karar No: 632

• İlam No: 158

• Madde No: 2

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2017

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Mücavir Alan Sınırları Dışına Yapılan Harcamalar

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

Denetçi tarafından belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanında yer almayan mücavir alan dışında kalan yerlerde ‘…’ adı altında yapılan programlar kapsamında harcama yapılması suretiyle kamu zararına neden olunduğunun iddia edildiği görülmüşse de;

1982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın ‘Cumhuriyetin Nitelikleri’ başlıklı 2’nci maddesinde;

“Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir.” denilerek devletin sosyal niteliğine vurgu yapılmıştır.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ‘Diğer Kuruluşlarla İlişkiler’ başlıklı 75’inci maddesinin (b) bendinde;

“Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda;

…

b) Mahallî idareler ile merkezî idareye ait aslî görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla gerekli aynî ihtiyaçları karşılayabilir, geçici olarak araç ve personel temin edebilir.”

Aynı Kanun’un ‘Belediyenin görev ve sorumlulukları’ başlıklı 14’üncü maddesinde;

Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla;

a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafî ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor orta ve yüksek öğrenim öğrenci yurtları (Bu Kanunun 75 inci maddesinin son fıkrası, belediyeler, il özel idareleri, bağlı kuruluşları ve bunların üyesi oldukları birlikler ile ortağı oldukları Sayıştay denetimine tabi şirketler tarafından, orta ve yüksek öğrenim öğrenci yurtları ile Devlete ait her derecedeki okul binalarının yapım, bakım ve onarımı ile tefrişinde uygulanmaz.); sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma; ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi hizmetlerini yapar veya yaptırır.

…

Belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanı belediye sınırlarını kapsar.

Belediye meclisinin kararı ile mücavir alanlara da belediye hizmetleri götürülebilir.

…”

Anılan Kanun’un “Meclisin görev ve yetkileri” başlıklı 18’inci maddesinin (p) bendinde “Yurt içindeki ve İçişleri Bakanlığının izniyle yurtdışındaki belediyeler ve mahalli idare birlikleriyle karşılıklı işbirliği yapılmasına; kardeş kent ilişkileri kurulmasına; ekonomik ve sosyal ilişkileri geliştirmek amacıyla kültür, sanat ve spor gibi alanlarda faaliyet ve projeler gerçekleştirilmesine; bu çerçevede arsa, bina ve benzeri tesisleri yapma, yaptırma, kiralama veya tahsis etmeye karar vermek.”

hükümleri yer almaktadır.

Aynı Kanun’un ‘Belediye Giderleri’ başlıklı 60’ıncı maddesinin (m) bendinde ise “Yurtiçi ve yurt dışı kamu ve özel kesim ile sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmet ve proje giderleri” ifadesi yer almaktadır.

Anılan mevzuata göre, belediyeler ekonomik ve sosyal ilişkileri geliştirmek amacıyla kültür ve sanat etkinlikleri yapabilir, söz konusu faaliyetler kapsamında yapılacak giderler de belediye giderlerindendir. Bu çerçevede, belediyenin mücavir alan sınırının dışında da harcama gerektiren etkinlikler gerçekleştirebileceği değerlendirilmektedir.

Öncelikle değerlendirilmesi gereken ilk husus, devletin sosyal hakları korumak ve geliştirmek konusunda yükümlülükleri ve misyonu bulunmasıdır. Sosyal haklar ise, toplumsal düzeyde gerek ekonomik, gerekse sosyal nitelikteki fırsat eşitsizliklerini dengelemeye yarayan, ekonomik ve sosyal olarak dezavantajlı konumda olan ve bu yönden korunmaya muhtaç durumdaki sosyo-ekonomik tabaka ve grupların topluma kazandırılmasını sağlayan hakları ifade eder. Bu bağlamda devlet, merkezi idare veya mahalli idareler eli ile Anayasa’da özü ile ifade edilmiş bulunan sosyal hakları korumak ve geliştirmek üzere faaliyetlerde bulunur.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ilgili maddeleri dikkate alındığında ise; Belediyenin mahallî idareler ile merkezî idareye hizmetlerin yerine getirilmesi için ayni yardım yapması, personel ve araç görevlendirmesi için bu işlerin belediyenin görev ve sorumlulukları alanına giren işler olması yanında bu idarelere ait “asli görev ve hizmetlerin” yerine getirilmesi amacına da yönelik olması gerektiği görülmektedir. Sosyal nitelikteki faaliyetlerin topluma ulaştırılması, halkın ortak değerler çerçevesinde bir araya getirilmesi, kültür ve sanat etkinliklerinin vatandaşa ulaştırılması ve entelektüel gelişimi destekleyici programlar çerçevesinde halkın refah ve geçim düzeyine fayda sağlanması sosyal devlet ilkesinin bir gereği olarak devletin asli görev ve hizmetlerinden olup, aynı zamanda 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14’üncü maddesi çerçevesinde ifade edilen görev ve sorumluluk alanlarına da girmektedir.

Sorgu konusu edilen husus değerlendirildiğinde, faaliyet ve programların, köy halkının kültür ve refah seviyesinin artırılması, köy çocuklarının eğitim ve okur yazarlıklarına katkı sağlanması, halkın ortak değer ve amaçlar etrafında bir araya getirilmesi ve sosyalleştirilmesi gibi etkinliklerden oluştuğu ve bu programların doğrudan köylere gidilerek gerçekleştirildiği görülmektedir. Her ne kadar, belediyenin görev, yetki ve sorumluluk alanının belediye sınırlarını kapsadığı hüküm altına alınmış olsa da, sorgu konusu edilen olay belediyenin katlanacağı maliyetler bakımından değerlendirildiğinde, bahse konu faaliyet ve programların doğrudan köylere götürülerek sağlanmasının, köy halkının şehre getirilerek yapılmasına nazaran daha az maliyetle gerçekleştirildiği değerlendirilmektedir. Dolayısı ile söz konusu faaliyetler belediye tarafından şehirde gerçekleştirilse ve köy halkı toplu taşımacılık ile kente getirilse, mevzuata aykırı olduğu öne sürülemeyecek olan bir olayda, aynı hizmet bizzat köye götürüldüğü ve daha az maliyetle gerçekleştirildiği halde hizmetin mücavir alan sınırları dışında yer alan köylere götürülmesi sebebiyle mevzuata aykırı olduğundan hareketle kamu zararı oluşturduğu yönünde bir değerlendirmede bulunmak, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun düzenlenme amacı ve ruhu ile bağdaşmaz. Nitekim 5018 sayılı Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’inci maddesinde de;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga: 22/12/2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.” hükmü yer almaktadır.

Sorgu konusu olayda, kamu zararının kurucu unsurlarından biri olan ‘kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması’ durumu ortaya çıkmadığından, kamu zararından söz edilemez.

Sonuç olarak belirtilen gerekçeler ile Üye …’in “Anayasa’nın 127’nci maddesine göre yerel yönetimler “İl, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılayan ve karar organları yasayla belirtilen seçmenler tarafından oluşturulan kamu tüzel kişileri” olarak tanımlanmaktadır.

5393 sayılı Kanun’un “Meclisin görev ve yetkileri” başlıklı 18’inci maddesinin (p) bendinde “Yurt içindeki ve İçişleri Bakanlığının izniyle yurtdışındaki belediyeler ve mahalli idare birlikleriyle karşılıklı işbirliği yapılmasına; kardeş kent ilişkileri kurulmasına; ekonomik ve sosyal ilişkileri geliştirmek amacıyla kültür, sanat ve spor gibi alanlarda faaliyet ve projeler gerçekleştirilmesine; bu çerçevede arsa, bina ve benzeri tesisleri yapma, yaptırma, kiralama veya tahsis etmeye karar vermek.” denilmekte;

Aynı Kanun’un ‘Belediye Giderleri’ başlıklı 60’ıncı maddesinin (m) bendinde ise “Yurtiçi ve yurt dışı kamu ve özel kesim ile sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmet ve proje giderleri” ifadesi yer almaktadır.

Anılan mevzuata göre, belediyeler ekonomik ve sosyal ilişkileri geliştirmek amacıyla kültür ve sanat etkinlikleri yapabilir, söz konusu faaliyetler kapsamında yapılacak giderler de belediye giderlerindendir. Bu çerçevede, belediyenin mücavir alan sınırının dışında da harcama gerektiren etkinlikler gerçekleştirebileceği değerlendirilmektedir.

Belediye tarafından gerçekleştirilen konser, sinema, yemek, oyuncak, kırtasiye vb gibi harcamaların ‘Meclisin görev ve yetkileri ‘ başlıklı 18’inci maddede belirtilen kültür ve sosyal nitelik taşıyan faaliyetler olması nedeniyle maddede yer alan şartları taşıdığı anlaşılmaktadır.” şeklindeki görüşünde yer alan farklı gerekçeyle; Belediyenin görev, yetki ve sorumluluk alanında yer almayan mücavir alan dışında kalan yerlerde ‘… adı altında yapılan programlar kapsamında harcamalar yapılması konusunda ilişilecek husus bulunmadığına 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy:

Daire Başkanı … ve Üye …’ın karşı oy gerekçesi:

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 3’üncü maddesinde yer alan; “a) Belediye: Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini,” hükmü ile belediyelerin görev alanı belirlenmiş, 13’ncü madde de ise kimlerin hemşeri sayılacağı açıklanmıştır. Belediyenin görev alanı ise belediye ve mücavir alan ile sınırlandırılmıştır. 14’ncü maddede de mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla belediyenin görev alanları sayılmış ve yine bu görev alanlarında 60’ncı madde gereğince yapılabilecek giderler sayılmıştır.

Bununla beraber, Kanun’un 74’ncü maddesi gereğince belediyelerin görev alanına giren konularda yabancı mahallî idarelerle İçişleri Bakanlığından izin alınarak ortak faaliyet ve hizmet projeleri gerçekleştirebileceği veya kardeş kent ilişkisi kurabileceği ifade edilmiş, 75’nci madde gereğince ise; “Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda;

a) Mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabilir. Bu takdirde iş, işin yapımını üstlenen kuruluşun tâbi olduğu mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır.

b) Mahallî idareler ile merkezî idareye ait aslî görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla gerekli aynî ihtiyaçları karşılayabilir, geçici olarak araç ve personel temin edebilir.” hükmü uyarınca “yapım, bakım, onarım ve taşıma işleri” ile belediyelerin görev alanına giren konularda “Mahallî idareler ile merkezî idareye ait aslî görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla gerekli aynî ihtiyaçları karşılayabilir, geçici olarak araç ve personel temin edebilir.”

hükmü uyarınca diğer kurum ve kuruluşlarla sınırlı bir ilişki kurulmuştur.

Aksi halde her belediyenin görev alanı ile ilgili ayrı bir bütçe hazırlamasına gerek kalmadan sadece bir merkez belediyesi bütçesinin hazırlanıp belediye sınırları dışında şartlara uymadan her kuruluşun giderlerinin karşılanması gerekirdi. Bu durum bütçede birlik ve denklik ilkelerine aykırı düşmektedir. Denetim esnasında ve savunmalarda Büyükşehir Belediyesi olmayan … Belediyesinin köylerle veya özel idare ile hazırladığı bir proje de söz konusu değildir. Sonradan duruşma esnasında getirilen ve ortak hizmet projesi evrakları olduğu iddia edilen, üzerinde herhangi bir tarih de yer almayan başkan ve muhtar tarafından hazırlanan tutanaklar sunulmuş, ancak bunlar proje niteliğinde görülmemiştir. Belediye sınırları dışında harcama evraklarında zikredilen faaliyetlerin belediye mevzuatına aykırı olarak ödenmesinden dolayı yapılan …-TL harcamanın sorumlulardan tazminine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

… tarihinde karar verildiği Sayıştay ... Dairesinde saklı … karar sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam düzenlendi.