Sayıştay 6. Dairesi 628 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İhale Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 31.01.2019

• Karar No: 628

• İlam No: 324

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2015

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

ihaleye personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım işi yerine götürü bedelli hizmet alımı şeklinde çıkılması

….. tarih ve …. sayılı ilamın ….’uncu maddesiyle hüküm dışı bırakılmasına karar verilen konunun 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 50’nci maddesinin üçüncü fıkrası hükmü gereğince görüşülmesinin devamına karar verildi.

Anılan İlamın ….’uncu maddesiyle, “….. ve …. tarihlerinde ihalesi yapılan, …. Ltd. Şti. yükleniminde …. TL ve …. TL sözleşme bedelli “……Onarımı İşi”nde ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım yerine götürü bedelli hizmet alımı şeklinde yapıldığı ve denetçi tarafından düzenlenen sorguda kamu zararından Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ve İhale Yetkilisinin sorumlu tutulduğu, ancak yaklaşık maliyet cetvelini hazırlayan görevlilerin sorumlu tutulmadığı görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık Maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde “Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.” denilmek suretiyle yaklaşık maliyetin işin niteliğine uygun olarak gerçekçi bir şekilde tespit edilmesi gerektiği hüküm altına alınmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde, “78.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı ve yaklaşık maliyetinin en az % 70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu hizmetlerdir.

….

78.3. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımına ilişkin ihale dokümanında haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel sayısının belirtilmesi halinde teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilmesi gerekmektedir.

….

78.5. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinin birim fiyat teklif alınmak suretiyle gerçekleştirilmesi ve ihale üzerinde bırakılan istekli ile birim fiyat sözleşme imzalanması zorunludur.” denilmektedir.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım ihalelerinin yukarıda hüküm altına alındığı üzere birim fiyat teklif alınmak suretiyle gerçekleştirilmesi ve ihale üzerinde bırakılan istekli ile birim fiyat sözleşmesi imzalanması zorunludur.

Adı geçen işte işçi temininden başka bir şey istenmemiş, kullanılacak malzeme de idarece temin edilmiştir. Dolayısıyla söz konusu iş birim fiyat teklif alınmak suretiyle ihale edilmesi gerekeceğinden yaklaşık maliyetin de birim fiyat üzerinden hesaplanması gerekmektedir. Ancak yaklaşık maliyet götürü bedel üzerinden hesaplanmıştır.

İhalenin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yerine götürü bedelli hizmet alımı şeklinde yapılması sonucu kamu zararına neden olunup olunmadığına Dairemizce karar verilebilmesi için konu ile ilgili tüm sorumluların savunmalarının bilinmesine ihtiyaç vardır.

Bu nedenle “….. Onarımı İşi”nde yaklaşık maliyet cetvelini hazırlayan sorumluların da savunmalarının alınması sonucu düzenlenecek ek raporun Dairemize intikaline değin sorgu konusu ….. TL’nin hükümdışı bırakılmasına” karar verilmişti.

Bu defa gönderilen Ek Rapor ve eklerinin incelenmesinde Denetçi tarafından Dairemiz kararı doğrultusunda …..’nun savunmasının alındığı görülmüştür.

….. ve …. tarihilerinde götürü bedel teklif almak suretiyle ihalesi yapılan …. TL ve ….. sözleşme bedelli “…. Onarım İşi” ve “….. Onarım İşi”nde ihaleye personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım işi yerine götürü bedelli hizmet alımı şeklinde çıkılarak kamu zararına sebebiyet verildiği iddia edilmişse de;

Hizmet Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde yaklaşık maliyet” başlıklı 10’uncu maddesinde;

“(1) Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde, personel maliyeti, tarım dışında ve 16 yaşından büyük işçiler için belirlenmiş brüt asgari ücret tutarı ile bu tutar üzerinden hesaplanan işveren payı toplamından az olmamak üzere bulunan maliyetler dikkate alınarak hesaplanır.

(2) İhale konusu işte çalışacak personele ilişkin yemek, yol gibi maliyetlerin teklif fiyatına dahil edilmesinin öngörüldüğü hallerde, yukarıda yapılan hesaplamalara; bu maliyetlerin brüt tutarları da eklenir. Ayrıca personele nakdi olarak ödenmesi öngörülen yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ile söz konusu yemek ve yol bedellerinin bir ayda kaç gün üzerinden verileceği idari şartnamede gösterilir.

(3) Yaklaşık maliyetin hesabında ilgili mevzuatı uyarınca belirlenmiş kısa vadeli sigorta kolları prim oranı dikkate alınır ve bu oran idari şartnamede belirtilir.

(4) Personele asgari ücretin üzerinde ödeme yapılmasının öngörülmesi halinde, bu ücretin brüt asgari ücretin en az yüzde (%) kaç fazlası olacağı idarece belirlenerek, bu oran üzerinden yaklaşık maliyet hesaplanır ve söz konusu oran idari şartnamede açıkça gösterilir.

(5) Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında, ihale konusu işin niteliği dikkate alınarak işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemleri bulunması halinde, bu kalemlerin kapsamındaki işler dahil, ihale konusu işin yerine getirilmesi için çalıştırılacak asgari personel sayısının ihale dokümanında belirtilmesi kaydıyla, işçi sayısı yerine, yaptırılacak işi oluşturan iş kalemi veya kalemleri üzerinden teklif alınabilir.”

hükmü yer almakta olup söz konusu hükümde personel çalıştırmasına dayalı hizmet alım ihalelerinde birim fiyat ihaleye çıkılması gerektiğine veya götürü bedel ihaleye çıkılamayacağına dair bir düzenleme bulunmamaktadır.

Diğer taraftan anılan Tebliğin 78’inci maddesinin birinci fıkrasında “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları; ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayanan, çalıştırılacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı hizmetlerdir.” açıklaması yer almıştır.

Personel çalıştırılmasına dayalı olan bir hizmet alımına ilişkin ihale dokümanında; haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel sayısının belirlenmesi ve teklif fiyata dâhil giderler arasında işçilik giderlerine yer verilmesi gerekmektedir.

Ancak, anılan Tebliğ gereği teklif fiyata dâhil edilmesi gereken tüm unsurlar (örneğin personel sayısı, işçilik ücreti, yemek, yol, malzeme vb. diğer giderler) işin İdari Şartnamesinin ilgili maddelerinde gösterilmemiştir.

Bu durumda, başta yaklaşık maliyet tespiti olmak üzere, ihale sürecindeki tüm iş ve işlemler birim fiyatlı ihale prosedürüne göre değil, götürü bedel ihale prosedürüne göre gerçekleştirilmiş ve istekliler bu şartlar çerçevesinde ihaleye teklif vermişlerdir.

Kaldı ki, rapor ve eklerinin tetkikinden ihale prosedürünün yanlışlığı hakkında gerek idareye gerekse Kamu İhale Kurumuna herhangi bir şikâyet ya da itiraz başvurusunda bulunulmadığı anlaşılmış olup, …. ve …. Onarım İşlerinin götürü bedelli hizmet alımı şeklinde yapılmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Bu itibarla;

…. tarih ve ….. sayılı ilamın ….’uncu maddesiyle verilen hüküm dışı kararının kaldırılmasına oy birliğiyle,

….. TL için ilişilecek husus bulunmadığına oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy

Üye …..’un karşı oy gerekçesi:

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirleneceği ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterileceği ifade edilmiştir.

…. ve …. Onarım İşlerinin götürü bedelli hizmet alımı şeklinde yapılmasında yukarıda bahsi geçen Kanun maddesi hükmü doğrultusunda yaklaşık maliyetin belirlenmediği görülmüştür.

Adı geçen işler sonucu kamu zararına neden olunmadığından ilişilecek husus bulunmadığı yönündeki çoğunluk görüşüne katılmakla birlikte 4734 sayılı Kanun kapsamında yaklaşık maliyetin hazırlanmaması konusunda gerekli incelemenin yapılması için İçişleri Bakanlığına yazılması gerekir.

Üye ….’ın karşı oy gerekçesi:

….. 2014 yılı Hesabının Dairemizde yargılanmasında “…. Onarımı İşi”nin personel çalıştırmaya dayalı hizmet alım işi olarak değerlendirilip yaklaşık maliyet belirlenmesi gerekirken, götürü bedel hizmet alımı şeklinde ihale edilmesi sonucu ….. TL kamu zararına neden olunduğu ancak bu tutarın tahsil edilmesi nedeniyle konu hakkında ilişilecek husus kalmadığına karar verilmişti.

Söz konusu ….. Müdürlüğün 2015 yılı Hesabının Dairemizde yargılanması sonucunda ise; “…. Onarımı İşi” ve “…. Onarımı İşi”nde mevcut sorumlulara ek olarak yaklaşık maliyet cetvelini hazırlayan ….’nun savunmasının alınmasına karar verilmesi üzerine (…. 2014 yılında da sorumlular arasında yer almaktadır.) denetçisi tarafından sorumlunun savunması alınarak gündem konusu Ek Rapor düzenlenmiştir.

Yapılan incelemede, 2014 yılı İlamına konu iş ile gündem konusu 2015 yılı Ek Raporuna konu işin birbirinin devamı niteliğinde olduğu, Yüklenicisi ile sorumlularının aynı kişi-kişilerden oluştuğu ve Denetçi Raporunun da aynı yasal gerekçelerle düzenlendiği anlaşılmıştır.

İdaresi, yüklenicisi, konusu, sorumluları ve hukuki gerekçesi aynı olan bir hususta birbirini takip eden iki yıl (2014 ve 2015) farklı kararlar verilmesi hukuki öngörülebilirlik ve hukuk güvenliği ilkelerine aykırı olacağından kamu zararı tutarı …. TL’nin sorumlularına ödettirilmesine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.